欧盟碳边界调整机制评析——兼评落实“双碳”战略的中国方案

胡 晓

（重庆科技学院法政与经贸学院，重庆 401331）

为适应世界新一轮的科技革命和产业变革，党的十九大报告指出，我国已由经济高速增长阶段转向高质量发展阶段［1］。2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”［2］就此明确表示要将碳达峰、碳中和行动纳入国家生态文明体系建设。在未来，碳达峰、碳中和行动将重塑我国的经济结构和产业体系，将对石油天然气、冶金材料、新能源等行业和领域产生深远影响，也将推动政府公共治理的深刻变革。在“双碳”战略下提出中国节能减排的国际合作方案和中国创意，不仅符合我国战略发展的规划，也是提升我国在相关领域国际话语权的一种途径。

(一)从欧盟碳排放交易体系到碳边界调整机制

联合国相关统计数据显示，截至2021年6月，《巴黎协定》（The Paris Agreement）共有195个签署国。该协定的目标是限制二氧化碳的排放，但允许各国在一定的范围内设定自己的目标。对此，一些国家或地区已经承诺比其他地区更快地削减碳排放。“Fit for 55”是欧盟委员会（European Commission）发布的一项立法方案，力求到2030年将温室气体排放量减少55%［3］，从而实现2050年的净零排放目标。该法案的本质是刺激气候行动的政策创新，为达成欧盟的气候目标提供一个连贯和平衡的框架。“Fit for 55”的一揽子立法里就包括了欧盟碳排放交易体系（European Union Emission Trade System，EU-ETS，以下简称ETS）与碳边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）。

ETS对碳排放总量设定了一个上限，并随着时间的推移降低这个上限，同时以越来越高的价格出售碳排放权。自2005年以来，欧盟的许多行业都被纳入ETS。该体系覆盖的碳密集型企业必须从欧盟购买碳排放许可，并规定每排放1 000 kg碳就交出相应许可。如果一家公司减少了排放，其保留下来的余量除了继续自用，也可以转卖给其他公司。ETS在不断减少排放限额数量的同时，提高了排放限额的价格，其目的是发出一个价格信号，鼓励欧洲生产商放弃高碳生产。

CBAM是“Fit for 55”的关键部分。2021年7月14日，欧盟公布了CBAM的细节，即如果通过立法，欧盟将对来自环境标准低于欧盟国家的钢铁、水泥和铝等碳密集型产业的进口产品征收关税。同时，CBAM将从2023年1月1日开始3年的过渡期，并于2026年1月1日全面生效。从过渡期开始，进口商就必须购买“CBAM证书”来获得电力、钢铁、铝、水泥和化肥等产业产品的进口权，证书的价格将与ETS下的排放限额价格挂钩。同时，进口商需要每年上报其所有进口产品的嵌入式排放量，并提交相应数量的CBAM证书。在过渡期结束后，没有碳审计供应链的进口商，将被要求购买以碳含量默认值定价的CBAM证书，该默认值等于过渡期欧盟同类产品的平均排放量。

CBAM需要经由欧洲议会和欧洲理事会的批准方可生效，由于一些受影响的行业对其持抵制态度［4］，目前CBAM仍存在很多争议。但欧洲议会已通过了一项支持CBAM的决议，即只要CBAM符合WTO规则就予以批准［5］。欧盟也致力于通过CBAM来解决自身减排工作中的碳泄露问题，以求能维护现有的减排成果。欧盟表示，“碳泄漏会将排放转移到欧洲以外，从而严重破坏欧盟和全球应对气候变化的努力”，同时还强调，“CBAM的目的是鼓励国外更清洁的生产过程，同时仍然确保世界贸易组织的兼容性”［6］。碳泄漏是指总部位于欧盟的公司，将碳密集型生产转移到了气候相关法规更为宽松的国家，这会导致其他国家碳排放量的上升，从而严重破坏欧盟乃至全球应对气候变化的努力。欧盟针对CBAM的建议主旨是要防止碳泄漏以及确保该机制与世界贸易组织的兼容性。因此，CBAM要做到平衡好国内产品和进口产品之间的碳价格，并确保欧盟的气候目标不会因为碳泄漏而受损。

(二)碳边界调整机制的弊端

尽管CBAM的设计理念十分美好，但作为一个推动气候创新的机制，它还存在着一定的缺陷。首先，从运行的时间段来看，CBAM具有“一刀切”的性质。由于没有为减排提供激励，CBAM在某种程度上违背了利用碳定价来应对气候变化的经济逻辑。因此，对于非欧盟生产商来说，减少对欧盟的销售成了降低碳排放成本的唯一途径。其次，由于CBAM对欧盟内生产商仅规定报告实际排放量的义务，而对进口产品却采用违约机制，这一明显的区别对待，有被视为歧视的风险，因此存在产生法律纠纷的后果。具体可以从经济学考量和法律考量两方面进行分析。

1.经济学考量

从经济的角度来说，理想政策应有一个涵盖所有国家和行业的统一的全球碳价格，并设定这个价格为碳的社会成本［7］。这种政策依据“污染者付费”原则，为气候外部性内部化提供了正确的激励措施。有关碳定价的使用，虽然正在逐渐扩展到世界各个司法管辖区，但仍未成为一个有效的全球政策基准。

欧盟希望通过引入CBAM扩大其碳定价的地理范围，具体观点概括为：“当生产从欧盟转移到其他减排目标较低的国家，或欧盟产品被碳密集型进口产品取代时，就会发生碳泄漏……CBAM将确保进口价格更准确地反映其碳含量。”［8］即CBAM可以使欧盟内生产商和进口生产商之间的碳成本竞争更为公平，从而降低碳泄漏的风险。因此，出于技术、行政和法律方面的综合考虑，欧盟在确定产品层面的进口碳强度时，很可能会依赖默认值，并不分产品原产国，都统一适用。这一方式在某种程度上违背了碳定价的经济逻辑。所谓碳定价经济逻辑是围绕着碳价格来提供激励的，其目的是让各个生产者的减排边际成本相等，从而使减排总成本最小化。它的一个关键特征是让生产商根据其实际的碳排放强度来支付相关的费用。因为在现实中，即使是在工业部门，不同产业之间碳强度也会存在很大差异［9］。只有基于市场灵活性的机制，才是保障低成本高效益脱碳的关键。因此，根据违约强度来收取费用，则更像是一种“一刀切”的政策，不可避免地会提高整体减排成本。

2.法律考量

从最早宣布CBAM，到随后的各种声明、文件的出台，欧盟一直强调要确保CBAM“完全符合世界贸易组织规则”［10］。世界贸易组织（WTO）体制的核心文件是《关税及贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT），该协定可追溯到1947年，是一个具有法律约束力的国际条约。其目标是“大幅度降低关税和其他贸易壁垒”，并“消除国际贸易中的歧视性待遇”，其核心原则——也是多边贸易体制的基石——是国际贸易中的非歧视原则。

就货物贸易而言，GATT包含两个要素：最惠国待遇义务［11］和国民待遇义务［12］。首先，GATT的第1条明确规定，禁止缔约方对源自或运往任何其他缔约方的同类产品进行歧视，即对某个WTO成员国的进口产品实施的任何优惠，都必须同时无条件地适用于其他WTO成员国的同类产品。按照CBAM的要求，欧盟会对同属WTO的不同成员国的类似进口产品因碳含量的不同而进行区别对待，需要进口相关产品的WTO成员国将不得不购买排放证书。因此，最终很可能导致欧盟对未购买排放证书的WTO成员国的同类产品产生歧视。这明显违反了GATT的最惠国待遇规则。其次，GATT第3条明确规定，禁止各成员国对本国内产品和进口的同类产品区别对待，即进口产品的待遇不得低于本国内同类产品的待遇。但近年来，欧盟将43%的可用排放配额都免费分配给了自己成员国内的公司［13］。根据CBAM的提议，所有行业的碳关税免费排放配额将随着时间的推移而减少，直到2023年最终取消。这也就意味着在CBAM生效后，这些碳关税限额虽然在逐年降低，但仍然存在且将持续数年［6］。因此，只要欧盟成员国的生产商继续获得免费排放额度，进口产品就会因为其成本高于国内产品的成本而处于竞争劣势。如果欧盟继续为盟内成员国提供免费补贴，就将剥夺进口产品与欧盟成员国同类产品在欧洲市场的平等竞争机会［14］。

关于什么是“同类”产品，GATT中没有明确定义，只在相关判例法中根据产品是否具有共同的物理特性和属性、最终用途和关税，以及是否在市场上形成竞争来进行判断。产品生产过程和生产方法上的差异，不会在最终的成品上留下物理痕迹，两种同类的产品很可能分别采用了低碳生产方式和碳密集型生产方式。因此，GATT认可的同类产品，很可能因为CBAM在欧洲市场被区别对待。这就是CBAM最大的争议所在。对此，CBAM的支持者认为，参考GATT第20条规定，可以证明CBAM采取区别性措施是合理的。GATT提出了两种一般例外：（1）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施［15］；
（2）与保护可耗尽的自然资源有关的措施，且此类措施与限制国内生产或消费一同实施［16］。支持者认为，这些条款的措辞及其在过去判例法中的广泛解释都表明，有关减少温室气体排放的措施可以归属以上两种例外中的任何一种。然而，需要明确的是，若要适用GATT第20条规定的两种例外情况，CBAM还必须满足以下两个条件：（1）提交足够的CBAM与环境目标之间的联系，这是GATT第20条的例外条款中关于“必须”和“有关”措辞的要求；
（2）措施的适用方式不得构成“在条件相同的国家之间任意或不合理的歧视手段”，这源自GATT第20条的一般规定［17］。具体来说，针对GATT第20条规定的第一种例外，欧盟不太能证明CBAM是“必须”的，因为另外至少有一种合理可行的替代方案可以与WTO要求的义务保持一致，做到既能减少贸易限制又能实现欧盟对气候变化的理想保护水平［18］。而且，为了确定一项措施是否属于GATT第20条例外条款中提到的“必须”情况，WTO的上诉机构还有一个需要考虑的认定因素，即环境措施对政策目标的贡献，也就是这项措施所保护的共同利益或价值的重要性以及该措施对国际贸易的影响。如果该措施通过因素分析而被初步认定为“必须”，接下来则要将其与其他可能的替代措施进行比较来进一步确认这个结果，这些其他的替代措施很可能所受的贸易限制更少，但对实现所追求的目标作出了同等的贡献。针对GATT第20条规定的第二种例外，CBAM必须在对外执行时一同限制国内的生产和消费。但实际的CBAM并没有限制国内的生产或是消费，它只对高碳排放的产业收取费用。因此，CBAM虽然限制贸易，但从本质上来看它仍是一种相对开放的政策。

气候变化已蔓延成全球问题，不仅事关国家发展，而且关乎人类的前途命运。我国的气候治理观念也在随之转变——气候治理的眼光现在不仅要放在国内，更应该放眼全球，参与到全球气候治理的队伍中。因为观念的转变，我国正从气候治理的边缘走向气候治理的中心，并尽最大努力推动全球气候治理的进程。2021年10月27日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书（以下简称“白皮书”），从我国应对气候变化的理念和战略及建立全球气候治理体系等方面，详细介绍了我国应对气候变化的进程，不仅分享了经验，还对全球共建气候变化治理机制提供了中国方案。中国方案以《巴黎协定》为基础，允许政策的灵活性，坚持共同但有区别的原则，尊重国家主权，可以为推动新型多边主义的构建发挥积极作用。

(一)遵约《巴黎协定》

1.《巴黎协定》为发展中国家减排提供了一定的灵活性

多种证据表明，全球气候正在发生变化，这在很大程度上是由于人类活动排放的温室气体造成的。气候的变化正对人类发展产生着重要的影响：干旱、土地退化和沙漠化的严重程度增加、洪水和热带气旋的强度增加、与热有关的死亡率增加、可用性水资源减少、作物产量和粮食安全降低。国际社会已经认识到气候变化是一个全球性问题，因此国际气候法领域发展迅速［19］。《联合国气候变化框架公约》作为一个框架文书，是“制定国际气候变化法规范和原则的焦点”。2011年12月《联合国气候变化框架公约》缔约方决定“启动进程，在公约下制定一项适用于所有缔约方的议定书、另一项法律文书或具有法律效力的商定成果”［20］。经过密集的谈判，各方最终在2015年12月通过了《巴黎协定》。尽管《巴黎协定》仅仅是一份框架性协定，并未完全细化到具体的规则和操作，但是它在国际法律确定性和国家主权之间起到了平衡作用，因为它根据国际条约规定了基于规则的制度，包括缔约方制定的国家自主贡献［21］；
为了促进有效实施，建立了一个增强透明度的框架［22］；
此外，还建立了一个透明、非对抗性和非惩罚性的机制，以促进合规。《巴黎协定》适用于所有缔约方，在发达国家和发展中国家之间不存在差别，但它仍然是基于一个共同但有区别的原则［23］，因此它也为发展中国家提供了一定的灵活性。《巴黎协定》的迅速生效表明，在联合国领导下的国际社会决心通过改革全球经济来限制当前的发电方式、生产方式以及消费模式对气候系统的影响。考虑到经济活动、温室气体排放和气候变化影响之间的联系，《巴黎协定》规定的目标为国家和非国家行为体之间提供了一个单一而明确的长期战略方向。

在国家层面来看，首先，《巴黎协定》进一步确定了缓解、适应、合作以及透明度等方面的具体要求。其中有两项特别重要：一是邀请所有缔约方长期通报低温室气体排放发展战略；
二是要求每个缔约方准备、通报并保持连续的国家自主贡献。这两种机制是相辅相成的，长期战略为后续国家的自主贡献提供了框架和方向，而国家贡献是实现长期战略的手段。其次，《巴黎协定》提供的战略方向是根本的，因为它指导了政治和经济周期的短期和中期前景，为具体的经济行为指明了政治确定性；
同时，它为各国提供了必要的灵活性，可以寻求一条既不损害其发展也能消除其贫困，亦能够实现其经济转型的道路。从国际角度来看，《巴黎协定》增加了透明度和国家间的信任，因为长期战略为《巴黎协定》实现目标提供了可信性和确定性，每个缔约方都表明了努力实现排放目标的决心，并鼓励其他缔约方效仿。在积极互惠行动的坚实基础上，长期战略是各国政府向其他需要相关信息来评估自身参与水平的国家传达其应对气候变化决心的理想工具。

2.《巴黎协定》在我国的实践

2020年12月12日，习近平在气候雄心峰会上通过视频发表了题为《继往开来，开启全球应对气候变化新征程》的重要讲话，宣布了中国国家自主贡献一系列新举措。这意味着我国已经正式确认将兑现根据《巴黎协定》条款做出的应对气候变化的承诺，即在2030年之前实现二氧化碳排放峰值，并在2060年之前实现净零排放。在该承诺中，2030年的量化目标共有4个：（1）将国内生产总值二氧化碳的排放量同2005年的平均水平相比削减65%以上；
（2）提高非化石能源比重25%左右；
（3）提高森林储蓄量比2005年增加60亿平方米；
（4）实现风能和太阳能的发电总装机容量超过12亿千瓦。前3个目标是对我国在2016年批准《巴黎协定》时提交的首个国家发展目标的改进，最后1个目标是新增的对可再生能源的规划。种种的政策与数据表明，我国是落实《巴黎协定》的积极践行者，为达成《巴黎协定》作出了重要贡献。

(二)坚持共同但有区别原则

1.共同但有区别原则是国际社会应对气候变化的基石

共同但有区别原则是国际环境法中的一项原则，它规定所有国家应对全球环境破坏负有责任，但并非同等责任。该原则认为，尽管所有国家都应该对全球社会的发展负责，但由于每个国家能力的不同，为保护气候所做的贡献也不一样。其运行逻辑是，如果对各国施加的期望更加适合它们各自的国力（社会、经济、环境等），则各国的努力将更有效地相互补充。这一原则，一方面平衡了所有国家对全球环境问题承担责任的需要，另一方面也平衡了国家之间经济发展水平巨大差异的需要。类似的表述在国际法律文本中多次出现。1992年，第一次里约热内卢地球峰会的《里约热内卢宣言》指出：“鉴于造成全球环境退化的因素不同，各国负有共同但有区别的责任。发达国家鉴于它们的社会对全球环境以及它们所掌握的技术和财政资源，承认它们在国际上追求可持续发展方面负有责任。”［24］《气候变化框架公约》中也有类似的措辞：各方应“在平等的基础上，根据共同但有区别的责任和各自能力”［25］采取行动，保护气候系统。《京都议定书》对发达国家和发展中国家的拟议目标也进行了区分：发达国家减少排放，而发展中国家只需要报告它们的排放量。

但共同但有区别原则的法律性一直是人们辩论的焦点。一方面，世界上没有一个超越国家力量的统一执法机关，全球道德权威力量受到怀疑；
另一方面，大多数工业化国家反对将《巴黎协定》第3条纳入《联合国气候变化框架公约》，因为该条款可能会让其承担更多的义务。出于对后者的担心，美国对《巴黎协定》第3条提出修正，例如增加了明确表示这一原则是指导性的，而不是规范性的前言部分，以及各方可以通过增加“除其他外”来考虑《巴黎协定》第3条所包含的其他原则等内容。此外，“原则”一词也遭到美国抨击［26］，并阻止该条成为具有约束力的习惯国际法。因此，是否可因为语言是指导性而不是规定性这一原因，认为共同但有区别原则不是一个真正的法律“原则”？不可否认的是，尽管这一原则的正式法律地位较弱，但其效力不应被否定。从《里约热内卢宣言》到《巴黎协定》对共同但有区别原则的纳入，这一原则已获得了足够多的法律严密性上的认可。并且，通过其对现有义务的解释和对未来义务的告知，亦可见该原则具有充分的可执行性。因此，尽管共同但有区别原则一直饱受争议，但是无论从约束力还是内容上来看，这一原则都是应对气候变化的有效政策，良好地平衡了各方利益。

由于认识到了缔约方对气候变化的责任程度和应对能力的各不相同，共同但有区别原则从一开始就是国际社会应对气候变化的基石，是国际气候变化制度的一个决定性特征。作为一项普遍接受的原则，它为区分当事人责任提供了依据。

2.共同但有区别原则在我国的践行

共同但有区别原则是“全球气候治理的基石”，发达国家要加大应对气候变化的雄心和行动，以实际行动帮助发展中国家增强应对和抵御气候变化的能力。我国一直敦促发达国家通过资金和技术的支持，帮助发展中国家进行相关能力的建设，避免绿色贸易壁垒的出现。从“共同”来看，我国将碳峰值和碳中和目标纳入生态保护总体规划，是符合《巴黎协定》的要求和宗旨的，体现了我国承担共同责任的大国担当。从“区别”来看，作为全球生态保护的参与者、贡献者和先行者，我国也在努力帮助其他发展中国家加强应对气候变化的能力建设，比如在绿色基础设施、绿色能源、绿色交通、绿色金融等领域推出了一系列绿色行动，希望通过“一带一路”倡议惠及各国人民。具体来说，一方面，积极促进沿线国家的绿色低碳转型。我国通过在“一带一路”沿线国家进行基础设施建设，增强了区域经济的融合性，促进了相关国家的经济发展，为这些国家的经济绿色转型提供了资金保障。另一方面，努力搭建平台、强化生态合作。我国通过建设“一带一路”生态环保大数据服务平台，吸纳了100多个国家的生物多样性数据，为绿色发展提供了数据支持。同时，通过实施“绿色丝路使者计划”，为有关国家落实《联合国2030年可持续发展议程》提供了实质性的帮助。

(三)推动碳排放新型多边主义构建

1.解决全球气候问题需要坚持多边主义

全球化在推动世界进步的同时也带来了很多不可避免的问题，如气候变化、金融危机、网络安全等，只有通过多边协议这些问题才能得到有效的解决。多边主义是第二次世界大战结束后建立的自由世界秩序的基础，它对维护世界的和平与繁荣至关重要。然而，这一体系目前正受到威胁，其核心目标和价值观正遭受多方面的挑战。以美国为首的主要工业化发达国家，对多边主义的政治不满与后布林顿森林体系的全球治理失败有关，由此导致了各种替代多边主义的方案产生，例如并行追求双边协议、仅限于志趣相投或地理位置相近的国家合作等。然而，这些替代方案都不可能完全取代多边主义，因为面对全球化的挑战，世界需要一个开放的、基于规则的国际秩序来为所有国家和人民服务。各国需要在真正的多边主义和大量的诸边协议之间找到正确的平衡。这些协议允许在不能或不需要达成普遍共识时更灵活地推动议程。但全球化和多边主义是达到目的的手段，而不是目的本身。为此，多边主义可以而且应该被用作一种促进所有民族国家内部强劲、可持续、平衡增长的工具。同时，新的多边主义必须认识到，满足人类需求和愿望没有一种统一的方式，对不同的文化挑战应采取不同的政策方法。

2.关于碳排放新型多变主义的构建

为了确保政策制定的连续性和世界秩序的弹性，新型多边主义应该建立在现有的诸边、多层次、多渠道联盟的基础上，根据一般原则，以多边共识为指导，达到解决特定的重叠利益的目的。这一体系可以在全球合作与协调的框架内，为民族国家之间的制度实践提供变化的空间。而碳排放问题就是超越国界的全球性紧急问题，是一个需要在所有国家之间进行合作和协调才能解决的问题。

首先，目标的制定可以从公共利益角度出发。公共利益不仅要基于传统的经济理论，还应当基于应用伦理和人权法的基本美德和规范（正义、公平、尊重人类尊严和可持续性）。气候变化就是典型的能代表全球公共利益的“产品”。但由于每个国家排放的温室气体累积地增加了总体的浓度，且减排成本高于收益，所以在达成气候协议以及实现和维持其目标方面，政治和经济手段显得非常薄弱，而且很多国家还存在“搭便车”的行为。因此，可以从公共利益角度出发，号召各国采取有效而协调一致的集体行动，以求达到气候治理的目标。

其次，多边主义必须成为国家在追求自身利益时的约束，以便实现共同的跨国目标。多边主义是第二次世界大战结束时建立的自由世界秩序的基础，对维持和平与繁荣至关重要。政治、经济类多边主义合作的重点是找到各国利益的平衡点，并在此基础上将自己国家利益进行最大化。而碳排放领域的新型多边主义的主要目标并不是促进国家间利益的增收；
相反，其本质是为了促使国家约束自身利益。因为，碳排放背后代表着经济的增长，碳排放与经济增长的关系从某些方面来看呈现互为正增长的模式，只有各个国家自觉对自身利益进行约束，才有可能在碳排放领域形成全球范围的合作，进而实现碳排放领域的跨国目标。

最后，鉴于国际社会所代表的文化、条件、能力、规范和价值的多样性，政策方法的多样性亦是可取的，但必须明确的是，这种多样化的做法旨在与全球挑战的多边协定相一致。伴随着全球经济的一体化，碳排放问题是各国都无法回避的问题，如何成功地应对碳排放问题带来的挑战，符合每个国家的利益。

节能减排不可能仅靠一国之力实现，它是一个全球范围内的议题，应当引起全世界人民和国家的关注。CBAM是第一个把气候变化和贸易政策联系起来并付诸实践的机制。鉴于气候危机的紧迫性，该机制提出了新的方法来促进气候变化，同时试图避免碳泄漏。它的诞生表明了欧盟严于其他国家的碳排放标准以及控制碳排放的决心。但CBAM存在违背碳定价经济学逻辑、违反GATT相关规定等方面的弊端。对此，我们认为，我国完全可以从落实《巴黎协定》，坚持共同但有区别原则，以及推动新型多边主义构建等方面提出带有我国特色的应对方案，以争取相关制度领域的话语权。

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