加快建立我国现代财政制度
时间：2022-11-18 19:45:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
冯俏彬
党的十八大以来，党中央高度重视财政工作，对深化财政改革、建立现代财政制度作出了一系列重大决策部署。当前，世界百年未有之大变局正加速演化。我国经济发展与财政改革面临着比过去更加复杂的环境，承担着比过去更加繁重的任务和更多的社会期待。要创新理财思想，紧紧抓住影响财政改革与发展的重点问题，深化改革、加强管理、完善运行，使财政既能够服务好、支持好经济社会发展的大局，同时又能够保障自身安全，实现财政的可持续发展。
（一）安全财政
安全是财政工作的主线之一。要通过各种努力，一方面为应对各类风险和意外事件提供“弹药”，保障经济社会的总体安全，另一方面维护财政本身的安全，夯实这一道经济社会的最后防线。
（二）功能财政
长期以来，政府理财的核心是实现年度财政收支平衡，即所谓的“平衡财政”。今后，要引入“功能财政”的思想，就是不单纯以实现年度财政收支平衡为目标，而转以维护宏观经济稳定、社会稳定为主要目标，发挥好财政对于经济周期的逆向对冲作用，由注重年度平衡转为追求周期平衡，将推动经济社会的稳定、复苏、升级作为走出周期的根本出路。
（三）绩效财政
要进一步强化绩效观，全面建设绩效财政。“花钱必问效、无效必问责”的绩效观要贯穿、体现在每一分财政资金之上。在已取得的预算绩效评价、管理的基础上，推动转向更加严格、更加科学的绩效预算管理。
（四）整体财政
要更好地将财政的改革与发展融于整个经济社会之中，协调好经济社会发展与财政安全的关系。加强财政政策与货币政策、就业政策、产业政策等之间的协调配合，提升财政资金的综合效益。确立政府收入即财政收入的概念，统筹各类财政资源，协调好“四本预算”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）之间的关系。审慎使用未来的财政资源空间，防止能力透支。
经济是财政的基础。近年来，随着我国的经济转型升级，产业结构、收入结构、经济结构发生了重大变化，这意味我国财政收入基础、税源结构已经并将继续发生重大变化，为此需要进一步深化税收制度改革，完善我国现代税收制度。
（一）进一步优化增值税制度
目前，全国人大已将增值税立法列入了立法计划，要抓住这个机会，加快完善我国增值税制度。要着眼于我国经济转型、数字经济发展的长远需要，逐渐拉平制造业与服务业、商品与服务、线上与线下、国际与国内的增值税税率差距。要推动增值税税率“三并二”，实行一档标准税率和一档优惠税率。标准税率适用于绝大部分产品和服务，优惠税率仅限于正面列举的部分生活必需品、药品和特殊服务等。要聚焦支持稳定制造业与实体经济、巩固产业链供应链、强化基础科学研究等重大需要，优化完善相关税收规定。
（二）进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度
个人所得税是政府调节居民收入分配，促进共同富裕的重要政策工具。目前我国个人所得税收入中，大部分来自于工薪阶层，对高收入阶层的调节力度不足。未来，建议加强对高净值人群的税收管理，既可有针对性地加强对一些重点领域的税收征管，如家族财产信托、海外信托、资本利得等，也可为高净值人群设计一个必须承担的最低税率，将其所享受的税收优惠控制在一定的范围之内。合理扩大纳入综合征税的所得范围，完善专项附加扣除项目，完善吸引境外高端人才政策体系。建立健全个人收入和财产信息系统。
（三）加强对数字经济税收制度的研究
我国是数字经济发展大国，同时也是数字经济税收小国，除跨境电商之外，尚未针对规模庞大的电商平台、社交平台、在线广告等出台专门的税收政策。要适应数字经济快速发展的需要，加快研究数字经济时代税收制度体系。短期突出“适应”，提高现行税制对于数字经济的包容程度。中期突出“改革”，调整区域税收分享制度，促进区域均衡发展。长期突出“重塑”，建立健全数字经济税收制度新框架。就短期而言，建议可做以下几件事：一是不急于开征数字服务税。二是进一步完善增值税制，将现行税制未覆盖的数字产品和服务，理论上都要纳入到增值税的课征范围，如音乐、电影、游戏、电子图书、在线会议、远程教学、远程医疗等。三是进一步扩大综合所得的范围，加快将各类新的个人收入形式——网络直播、主播、打赏以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等取得的收入——纳入个人所得税的征收范围。四是进一步健全税务登记制度，将个人经营的网店、微商、网络直播、主播、带货等新业态，纳入管理范围。五是明确互联网平台在税收征管中的地位与作用，审慎推进政府和平台之间的数据共享工作。
（四）适时开征碳税，将碳交易收入纳入财政管理
在建设全国统一碳排放权交易市场的同时，建议研究同步开征碳税。可考虑通过修改现行环境保护税的相关内容，来达到与新开征碳税相同的目的。新增“温室气体”税目，将二氧化碳和其他六种温室气体一并列入，实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其他温室气体。三是原则上要将所有碳排放达到一定标准的企业和个人纳入征税范围，做到全覆盖，同时辅以起征点、免征额方面的税收优惠。需要特别指出的是，无论是碳排放权交易还是碳税，都是针对碳排放权这一特殊的公共资源进行定价，与无线电频率使用权、空域使用权等并无本质差别，因此产生的收入具有公共性，应当全部纳入财政预算，由财政部门统一管理。
（五）建设智慧税务，优化税收征管效能
目前，我国税收大数据已取得长足进展。今后一个时期，建议全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置，加快推进智慧税务建设。不断完善税务执法制度和机制，大力推行优质高效智能税费服务，精准实施税务监管，持续深化拓展税收共治格局。
近年来，我国预算制度改革取得长足进展，全口径预算、统筹财政资源、预算绩效管理等概念已深入到预算管理的每一个领域，“预算一体化”和“数字财政”开局良好。未来要进一步深化预算制度改革，全面提高预算管理的法治化水平和资金绩效。
（一）全面实施中期预算框架
中期预算框架与“功能财政”密切相关，前者是后者的实施载体。“十四五”时期，国内外环境更加复杂，经济社会发展的任务更加繁重，财政政策需要更加积极有为。要通过全面实施中期预算框架，提高资金与项目的适配程度，促进财政与经济的统筹协调。
（二）深化全面预算绩效管理
近年来，我国在实施全面预算绩效方面成效显著，主要表现是绩效评价的范围不断扩大，财政支出效益有所提升。“十四五”时期，建议在已经取得成绩的基础上，进一步深化全面预算绩效管理。要提升绩效评价的层次，从现在的项目评价为主扩展到对政策、部门进行评价，以从源头上提升科学决策的水平，保证财政支出确有绩效。要切实将绩效评价的事后结果与事前的预算资金分配联系起来，绩效偏低或者多年没有改善的，应当降低其预算。要加大绩效评价结果的公开透明程度，将项目、政策乃至部门的绩效评价结果向社会公开。
（三）进一步加强“四本预算”之间的有机衔接
“十四五”时期，要进一步理顺“四本预算”之间的关系，形成既相互独立、又有机衔接的管理体系。一般公共预算向社保预算补贴的资金要控制速度、防范风险，国有资本经营预算要加大向一般公共预算调入的力度，政府性基金预算与一般公共预算之间要竖立“防火墙”，切实防止债务对正常财政秩序的冲击。
（四）发挥好预算稳定基金的调节作用
预算稳定基金是财政收支的调节池。“十四五”时期尽管压力较大，但仍然要维护好这一机制。在财政收支压力加大的时候，预算稳定基金往外要能调得出、顶得上，经济形势转好、财政收入增加，预算稳定基金就要相应增加。
（五）进一步完善政府债务管理
要坚持债务管理的黄金法则。所谓债务管理的黄金法则，是指债务资金只能用于资本性项目的建设支出，而不可用于一般性财政开支。“十四五”时期，要做好政府债务可能进一步增加的思想准备。平衡发展与债务的关系，防止“一头沉”。切实遵守黄金法则，保证债务资金只能用于资本性支出。要在政府性基金预算与一般公共预算之间建立“防火墙”，防止债务潮冲击正常财政运行。做好全债务监管与预警，切实防止风险在某一时点、某些地区的过度集中。
我国现行中央地方财政体制源于1994年的分税制，其曾经对激发地方政府的经济建设热情、促进经济增长起到了重要的作用，功不可没。今后一个时期，要加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
（一）划清中央与地方之间的事权与支出责任
国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务等，均属于中央政府事权，应由中央政府承担相应的支出责任。那些需要在全国范围内统一、但地方政府具有管理优势的事权，如医疗、教育、养老等，以及跨区域重大项目的建设维护等，属于中央与地方共同事权，应当分门别类确定各自的支出责任。凡是地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，如各类地方公共产品和公共服务的提供等，则属于地方事权，应当由地方政府承担支出责任。目前，基本公共服务、交通基础设施建设、应急管理等十几个计划的事权与支出责任方案已经出台，这方面的改革已基本完成。
■风吹麦浪｜曹丕业/摄
（二）完善地方收入体系
结合我国国情，一个综合的地方收入体系应当包括四个部分：一是中央给付部分（含税收返还和转移支付），目前税收返还在地方财政收入中所占的比例已经不大，建议今后加强一般转移支付制度的建设。二是地方税，建议将那些税基难于移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种划为地方税。同时赋予地方政府必要的税收立法权，允许地方政府在国家规定的幅度内自主决定本地地方税的税率。三是地方政府可在规定的范围内收取少量的行政事业性收费与政府性基金，作为地方财政的一个补充。四是涉及到资本性支出需要的，要通过规范管理的债务资金与政府和社会资本合作（PPP）解决。
（三）优化完善转移支付制度
市场经济条件下，地方政府所获得的转移支付包括两部分：一是上级政府为平衡区域财力差距而下达的一般转移支付，二是上级要求下级承担某一特定任务、实现某一特定政策所给予的专项转移支付。结合国际经验和我国的实际情况，建议今后继续完善转移支付制度，将一般转移支付作为地方政府收入的主要来源，理顺包括税收返还、税收分享、一般性转移支付、专项转移支付等地方财政收入，进一步完善转移支付制度，将各地区之间的财力差距控制在适当范围之内，促进全国范围内的基本公共服务均等化。
（四）积极推进省以下财政体制改革
2022年6月，国务院办公厅发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这表明我国财政体制已推进到省以下各级政府，建设现代财政制度取得新进展。从各方面情况看，推进省以下财政体制改革，各方共识度高、理论认识清楚、改革目标明确，相关制度框架、要解决的重点问题已经过深思熟虑。可以预计，此次省以下财政体制改革会在不太长的时间内完成，从而一举啃下多年来财政改革的“硬骨头”，将我国现代财政制度建设推上新的高度。
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