生态主义背景下政策分析方法的变革与局限（曹海军,张毅）

关键词 深生态主义、政策分析、主体资格

一

随着改革开放和经济发展的持续展开，中国政府逐渐意识到发展循环经济，建设节约型、环境友好型社会的重要性。而如何在科学发展观的指导下，将建设环境友好型社会的理念落实到具体的制度和政策过程当中，却存在着诸多价值和技术上亟待解决的问题。早在20世纪70年代，西方国家就已经意识到并着手就这一问题展开系列的研究，其中，生态主义思潮的兴起为政府决策和相关的立法设定了知识的背景和理论资源。

生态主义（ecologism）是上个世纪在西方社会兴起并波及到全球的一种强有力的"政治与文化力量"[1]。虽然生态主义的思想渊源可以追溯到18－19世纪的浪漫主义运动甚至更早的时期，但是作为一种政治力量和意识形态确是肇起于上个世纪70年代。1973年，对于当时兴起的形形色色与"环境保护"和"生态关注"有关的各种观点和主张，奈斯（ArneNaess）在国际哲学杂志《探索》上发表了《浅的与深的、长远的生态学运动：一个概要》一文，提出了"深""浅"环境观点的区别。在他看来，浅生态主义是人类中心主义的，旨在"反对污染和资源消耗"，其核心是要保护"发达国家人民的健康和幸福"，而深生态主义则采取"理性的、全景式的（total-field）"观点，它抛弃了"人类中心主义的形象，而采用更为整体的和非人类中心的方法。"[1]这种观点与多布森（Dobson）的观点颇为一致，他认为，"环境主义是一种对环境难题的管理性方法，确信它们可以在不需要根本改变目前的价值或生产与生活方式的情况下得以解决，而生态主义则认为要创建一个可持续的和使人满足的生存方式，必须以我们与非人自然世界的关系和我们的社会与政治生活模式的深刻改变为前提。"[1]在多布森看来，生态主义代表了一种意识形态，是从哲学思考方式到政治和制度构想的全景式世界观。环境主义或者浅生态主义体现了一种技术性的工具理性，确切的说，只不过是深生态主义的一个局部或者工具理性的部分。

深浅生态主义的划分为我们进一步理解从哲学、文化领域到制度、决策领域的生态主义式变革提供了解释框架。正因为如此，生态主义不仅仅是一种纸上谈兵的政治话语，它还通过介入政治权力角逐、改变法律和制度设置并最终进入决策方法和程序的层面来实现其全景式的世界观构想。众所周知的是上个世纪70年代以来，绿党在西方国家如雨后春笋般相继出现，直到80、90年代全球绿党联盟和全球绿党网络的建立，这些政党通过国内竞选和国际联合声明等等方式共同致力于改善自然生态环境的目标。同样，通过法律和宏观制度的变革来实现其生态和环境主张也是生态主义运动的题中应有之意，美国、澳大利亚、加拿大等国从70年代开始建立并不断完善环境法以及各单项法。同时，世界银行和主要发达国家都提出了可持续性发展的口号，以此督促各国政府尤其是后发展中国家在经济发展的同时，不要以牺牲生态环境和不可再生的自然资源为代价。在政府管理层面，很多发达国家在政府中吸收了众多环境专家出身的智囊成员，设立环境管理的职能部门，在行政审批程序上增加了环境方面的评估报告，等等。

法律和制度的改变也促使政府的决策行为适应来自外部环境的压力和变化。从30年代开始，以拉斯韦儿为代表的政策科学极力将政府在公共领域的决策规范到一个科学的框架之内。从目标上来说，政策分析是对达到某种社会福利目标（well-being）的备选政策手段进行的系统评估。因而在这段时间当中，经济科学成为促进政策科学和政策分析理论发展的一个主要推进剂。"经济学对个人行为的简单假设，以及相对有力的预测得到了发展，预测个人、企业以及其他实体如何对各种政策和动机产生反应，比如财政或者金融的变化。这种预测几乎不怎么具有经验基础，但是这种理论很得体，而其他的社会科学则不能像经济学这样拥有预测的性质。"[2]因此，服务于实现公共资源的最优分配目标的政策科学在某种程度上已经逐渐成为经济学的一个分支。

那么在生态主义的背景下面临的问题就是，如何在原有的政策分析方法和程序中体现环境因素和生态主义的推理，使这些推理进入以经济理性为根本手段的政策分析和政策制定的过程当中，对单纯的经济损益方法进行修正并提出实质性、一般性的综合方法框架。正如贾丁斯在对环境伦理的政治和制度化层面所表达的疑虑中指出的："怎样才能在实践和伦理上使得这些决策达到政策一级呢？尤其是认识到保护生态利益要付出高昂的经济和政治代价时，这类问题尤为棘手。环境利益总是与企业和政府的重要的利益相冲突。"[3]以在美国为例，当环境保护与其他利益，尤其是经济利益相互冲突的时候，来自法律尤其是各单项环境法以及最高法院的判决对环境因素在政策分析中的原则性确立起到了决定性的作用。

二

分析就是要通过各种量化的和非量化的工具确定政策方案能够使有限的资源得到最优的配置，同时使其中个人的效用和福利变化实现集体地最大化。在这方面，帕累托最优是一个理想的工具，具体内容是，政策实施造成的资源再配置如果不至少使一些人的情况恶化，也不可能使另一些人的情况更好。但是正如福利经济学第一定理指出的，只有在完全竞争的条件下才能自动地实现集体的经济满足最大化（帕累托最优）。因此，当追求帕累托最优不可能的时候，我们只能转而寻求次优的资源配置，卡尔多－希克斯补偿（Kaldor-HicksCompensation）是针对帕累托改进的一种改进方法。卡尔多和希克斯分别从两个方面得出了同样的结论，卡尔多标准认为只有当获利者准备支付的最大数量高于失利者打算接受的最少数量时，这项行为才能导致帕累托效率，即"那些受害人所遭受的损失能得到充分补偿，而社会上其余的仍较以前为好就很够了"【4】；
而希克斯标准则认为，只有失利者打算用来阻止变革所出价的最大数量少于得利者打算接受此项贿赂而放弃变革的数量时，这项行为才会导致帕累托效率。

按照卡尔多－希克斯的补偿标准，我们只要加总出所有利益相关者的得利和失利总和，就可以对政策实施前后的效率以及政策方案之间的优劣作出选择。这种以成本收益为根本标准的政策分析方法同生态主义的基本主张是冲突的，主要体现在以下三个方面：

首先，这种方法的潜在前提是只有"人"才是政策分析中的受益主体，因此"人"所表达的偏好，政策变化所影响到的个人的福利和效用变化才能得到成本收益的计算和加总。从根本上来说，这是一种自启蒙运动以来的人本主义的，或者"人类中心论"的世界观。人的偏好表达了人的某种自利欲望，人对纯净水产生了偏好，纯净水才具有经济价值，也就是说这种世界观认为自然的一切都应该为人类服务，只有为人类服务的自然世界才是有意义的。当人的利益尤其是经济利益与自然界某种生物的生存和繁衍构成了矛盾，这种思维方式就会为开发和破坏自然提供充分的理由。相反，生态主义的核心主张是"生命圈平等主义"（biosphericalegalitarianism）或"生命中心平等"（biocentricequality），认为生命圈中的一切都同样拥有生活、繁衍并在更大的自我实现中展现个体自身和自我实现的权利。对此，美国学者惠廷顿认为，政策分析中的主体资格，即"应该把谁看作是政策目标的受益人"应该包括非人类的生命体和非生命体。美国学者克里斯托弗·斯通（ChristopherStone）在1974年发表了一篇论文，题为"树林是否应该具有诉讼资格：自然体的法律权利"（ShouldTreesHaveStanding:LegalRightsforNaturalObject），并在1996年将70年代以来的相关讨论汇编成集再次以相同的题目出版。在这篇论文当中，斯通提出了自然物或无生命体的法律权利（LegalRightsforNaturalObjects）和无生命体的诉讼资格（StandingtoInanimateObjects）。他认为："象河流、森林、海滩和原生地等自然的无生命的物体应该有保护它们自己利益的诉讼资格（Standing），就象公司和自治地区等无生命物体也被法律给予它们的诉讼资格一样。"[5]

如果非人类的自然物或无生命体在法律上具有诉讼资格，也就决定了自然物或无生命体在决策过程中所拥有的"被看成是目标受益人的"资格，尤其是当人与非生命体的利益产生矛盾的时候，法律上的诉讼资格将为非生命体与人之间利益矛盾提供非生命体得以受到法律救济的合法前提。这样，在政策分析当中就不能简单的以人的偏好取代非生命体的"权利或者资格"，继而将政策建立在完全以牺牲环境和自然资源为代价的狭隘的"经济理性"之下。

其次，在以往的政策分析方法当中，关于"应该把谁看作是政策目标的受益人"问题基本上是以国家为界限的。正如惠廷顿指出，政策分析尤其是成本收益分析基本上"将国家之内的所有公民"都视为政策目标的受益人，其前提是"假定这些人至少拥有某种公民身份"[6]。囿于近现代的政治理论尤其是社会契约的思想，国家是所有前政治社会的人一致同意达成的某种契约的产物，因此国家必然要对公民负责，而不是其他国家或者地区的公民。但是在某些环境问题上，民族国家的思维方式往往违背了生态主义的根本原则。

按照上文所说，生态主义主张"生命圈平等主义"，这是一种跨越生命体和非生命体界限和国别界限的普遍主义和全球主义的立场。许多非生命体的存在和非人类的生命体的栖息环境是跨越国界的。那么，在某些环境问题上，比如全球变暖，美国政府在提高燃油税或者控制汽车尾气排放量的政策上是否应该将全球除美国公民之外的人口的受益计算在内呢？或者不将全球除美国之外的人口所受到的环境污染的外部成本计算在内呢？在以前的成本收益分析中涉及到环境污染问题时，美国的政策制订者们甚至并不将邻国加拿大的环境外部性计算在内，更不要说对全球的其他人口，甚至地球另一端的国家为"全球变暖"所付出的代价负责了。

不仅如此，在生态整体主义(ecologicalholism)的思想看来，生态系统的整体利益要高于人的利益。这种思想"把生态系统的整体利益作为最高价值而不是把人类的利益作为最高价值，把是否有利于维持和保护生态系统的完整、和谐、稳定、平衡和持续存在作为衡量一切事物的根本尺度，作为评判人类生活方式、科技进步、经济增长和社会发展的终极标准"[7]。在这种思想模式下，单纯的成本收益和狭隘的经济分析方法已经不足以用来衡量环境的外部性问题。

最后，在通常的政策分析方法和程序中，对于某些环境公共产品比如核能的开发和利用，其长期性的外部影响往往通过先行折现的方式，再把折现后的结果计入到当前的成本收益核算当中。这种方法基于如下的假设，即（1）货币的价值会随着时间而升值，一般情况下，升值的比率等于货币的存储利率；
（2）在眼前的和未来的利益面前，人们的行为更倾向于选择眼前的利益；
因此人们将拥有"正的时间偏好"--他们更偏好现在而不是未来[8]。折现方式可以用公式表示为：

可以看出，在R不变的情况下，时间越是久远，长期外部性影响的现值就越小。就此，很多学者质疑，这种折现方式低估了未来后代的偏好，或者未来后代在环境的收益成本分析中的主体资格，以及环境污染等问题所具有的长期性的危害。例如，在核废料处理的问题上，现有技术处理方式可保证500年以内不发生核泄漏和相应的核污染，但是500年之后的泄漏和污染却是无法避免的。按照现在的分析方法，目前的的巨大环境成本收益通过折现分摊到未来其成本是很小的。因此折现方式无非把未来人的成本与收益打了个折扣，根本却是服务于当前人的利益需求，从而在投资项目中不注重未来个人的权益。

除了经济学上的原因之外，在生态主义看来，使用折现的方式处理涉及到环境外部性的危害违反了生态整体主义的立场，这种整体主义不仅仅关乎到当前的生态系统的整体立场，还关乎到时间序列中的生态整体立场。不仅如此，有些学者则进一步指出，随着经济和社会的发展，生态主义会成为人们的一种生活方式，人们会越来越注重良好生活（well-being），这是一种包括清洁的空气、水以及与优美的自然环境共处的状态。如果是这样，那么我们可以推断说，环境外部性随着时间推移的所产生的损失"净值"是增加了，而不是减少了。

三

从上个世纪70年代开始，作为政策分析母体的经济学也开始吸纳生态环境的因素。在以往的经济学分析当中，经济活动所引发的环境退化和环境外部性问题往往被看成是一种特殊的福利经济问题，而解决的办法往往是认为通过生产者偿付损害环境的费用来进行弥补。这事实上是把把环境当作一种商品，任何使用和和从中得利的人都应该付出成本。但是随着环境经济学、生态经济学和资源经济学的兴起，学者们逐渐认识到，由于经济发展所引发的自然资源的再生增殖能力和环境自净能力的破坏，最终会限制经济的进一步发展。经济发展、资源稀缺和生态瓶颈，加上一浪高过一浪的生态主义政治和文化大潮，各国政府，尤其是发达国家开始把生态因素纳入到政府管理和决策中来，除了重大的环境问题之外，一般的政策分析方法也开始考虑加入生态因素，反思现有的以效率为主的政策选择方法。

首先，改进的政策分析更多的吸收了生态整体主义的立场而不再单纯从人类中心主义的立场出发，肯定了非人类的主体资格的存在。这表现为在以往的政策分析程序中增加关于环境影响评估的步骤，并在成本收益的衡量中增加环境成本收益的常设项目等等，这种方法也被称之为绿色分析方法。这种事先的环境评估不仅体现了从整体生态系统出发的生态整体主义的价值观，还试图在人类利益与生态整体主义之间求得某种平衡。环境影响评估往往是由一些专门机构完成的，具体内容主要包括：（1）鉴定与该政策方案有关的资源以及资源的范围和数量；
（2）鉴定该资源可以开发的各种用途；
（3）鉴定该资源或者涉及该资源利用的环境的、文化的、社会的、工业的、经济的以及其他的价值；
（4）评估该资源的各种备选利用方法（thevariousalternativeuses）或者综合利用方法（combinationsofuses）的损益得失，包括不定量的和定量的损益得失，以及短期的或长期的损益得失。

在此基础之上，再将环境影响的评估结果与不考虑环境影响的其他成本收益的净现值合并，同时兼顾定性的损益得失考虑进行综合性的政策分析。除此之外，由于环境治理还会带来其他的一些政治、人文方面的收益，所以环境治理的综合收益也是其中的一项收益项目。成本收益分析的常设项目变化如图1。

其次，我们应该站在什么样的立场上看待环境的外部性影响？不能完整计算环境外部成本的政策分析总是会得出一些目光短浅和表面乐观的的结论。但是我们应该从哪个范围来开始计算呢，地区的、国家的还是全球的？生态整体主义似乎意味着地球本身是一个思考的平台，而不是某个国家或者地区。但是政策的制定范围常常根据行政区域的划分，国界之内似乎是政策制定和分析中最大的合理范围设定。即使考虑到国界之外的因素，例如领国或者邻海，这些区域是否能够得到同国内的计算相同的权重也是受到争议的问题。例如，美国原子能管理委员会就在环境影响的报告中得出结论说，"从辐射中排放的氡对人类健康的影响超越了美国的国界，对加拿大和墨西哥的有害影响大约应该占到北美大陆整体预计的百分之十。在最后的分析中，原子能管理委员会总结了核辐射对加拿大和墨西哥人的影响，并给予他们完整的主体资格。但是欧洲、亚洲以及世界其他部分的人则没有被计入在内。即便如此，在公众对环境影响报告的批评中，铀工业代表反对以平等的方式对待墨西哥和加拿大；
在接下来对核废料残渣进行的管制性影响报告中，环境保护机构把美国国境之外的人所占的权重设为零。"[9]可以想见，国家之间以及行政区划之间由于权力划分所导致的决策的地区性是政策分析生态化的一个重要挑战。要想改变这种各自为战的状态，调整主体资格的权重还需要决策结构的变化，或者要更高级的权威决策，或者通过超越各方的民间协调机构形成一种自治的契约结构。所以，如前所言，生态主义导致的制度的演变和决策结构的变化，正是一种政治文化力量的内在要求。

最后，折现问题不仅是政策分析技术中的一个关键，其背后引发的则是更加重要的问题，即关乎到未来人的偏好以及代际正义的问题。如果未来人不在场，那么我们通过自身的偏好来代替未来人作出决定是否符合正义呢？折现问题体现了两种情况，首先假设了这种情景即，我们试图用现代人的偏好来判断或者取代未来人的偏好在一些坚决的生态主义者看来，折现本身是试图用现代人的偏好来取代和低估未来人的偏好，而未来人的偏好是不能够用现代人的偏好来加以衡量的。因此，当涉及环境的外部性危害时，如果未来人并不能够在场代表自身来表达偏好，那么我们就应该暂时搁置某些开发项目或者政策方案，从而保持生态环境的原状。除此之外的另一种情况是，折现问题似乎体现了某种生态存在的经济价值，即无论我们用多大的折线率都体现了生态存在可被消费和得到经济补偿和恢复的可能性。而事实上，在生态主义看来，物种以及其他生命体以及非生命体都用有某种存在价值，这种存在价值决定了不可能通过补偿来恢复这种生态意义上的存在价值，因此维护和保存生态存在而不是进行政策设计从而进行经济上的估价才是问题的关键所在。

在这种坚决的生态主义主张之外，涉及到未来几代人福利的环境政策分析中的贴现率也备受争议。最具代表性的观点体现在国际气候变化小组（IPCC）对全球变暖进行的评估。在应对全球变暖威胁所采取的一系列政策成本估算当中，IPCC的经济学家肯尼斯·阿罗以及斯蒂格利茨都认为，低贴现率有利于正确估计未来损失的补救成本，以及为放缓温室气体排放提供预留资金。不过正如斯蒂格利茨在《公共部门经济学》中所指出的，为什么经济学家不能达成一致意见，毫不奇怪，贴现率是政治争论的一个主体。毕竟代际之间的利益平衡更多的指向了正义和价值之争，而这正是政治问题的特有标志。

参考文献：

[1][美]安德鲁·多布森：《绿色政治思想》，山东大学出版社. 2005年版。

[2]Walters Lawrence. C., Sudweeks, Ray R. "Public policy analysis: The next generation", Journal of Socio-Economics, 1996; p.256.

[3][美]戴斯·贾丁斯：《环境伦理学》，北京大学出版, 2002年版。

[4]Nicholas Kaldor, Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility, The Economic Journal, Vol. 49, No. 195(Sep., 1939), pp. 549-552.

[5]Christopher stone, Should Trees Have Standing?and other essays on law, morals and the environment, Oceana publications. 1996, p32.

[6]Dale Whittington, Duncan MacRae Jr., "The issue of standing in cost-benefit analysis", Journal of Policy Analysis and Management, New York: Summer 1986. Vol. 5, Iss. 4; p.666

[7]王诺:《西雅图宣言与生态整体主义》，《中国绿色时报》，2005年11月04日。

[8]D. W. Pearce, Cost-benefit Analysis, The Pitman Press, 1983; p.38.

[9] U. S. Nuclear Regulatory Commission, Final Generic Environmental Impact Statement On Uranium Milling, NUREG-0706, Vol. 1-3(1980).