浅析农村出嫁女权益纠纷

【内容摘要】：随着农村经济发展及农村城市化步伐的不断加快，第二、三产业的飞速发展，大量农业用地被征用或用于非农业建设，原先以耕地为主要经济收入的村民，逐渐转变为以股份分红为主要经济来源，还有农村集体经济组织财力增强，利益分配增加，由此引发不少农村出嫁女 权益纠纷。此类纠纷牵涉面广，涉及的人数众多 。当事人之间矛盾尖锐，法律关系复杂，处理的难度高。有些地方政府部门曾试图以行政手段解决，但由于缺乏政策依据而躲躲闪闪。部分法院通过诉讼程序解决，又因相关法律法规滞后而解决不够彻底。建议有关部门应从立法、司法、行政上明确解决的途径和办法。
一、农村出嫁女权益纠纷的具体表现　　

（一）土地承包权　　

在第二轮土地承包中，部分地区出嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要强制收回。如清新县太和镇禾丰村第十一村小组陈焕芳，她是一个独生女，从小与父亲相依为命，1999年结婚，男到女家落户，但该村委会不同意男方入户。2002年调整土地时，村委会以陈焕芳已婚为由，把她的土地和宅基地全部回收，并不给享受本村的一切福利待遇。　　

（二）征地补偿款分配权　　

在征地补偿款的分配上，很多地区都有规定出嫁女不能参加分配，或者分配比其他村民少。如清城区石角镇兴仁村的李展红，李立桃两名妇女，她们婚后均是男到女家落户并迁入户口，与村民一样承担各种义务。然而，2002年起，该村在花兜山集体山地征地款分红时，村里以她们是出嫁女为由不给分红，　　

后经政府多方调解才分给30%。　　

（三）宅基地分配权　　

在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。如英德县城南居委在划分宅基地时，对一户3个男孩的就分给三份宅基地，而另一户3个纯女孩的（3个女孩尚未出嫁，仍在出生地劳动和生活）则分给一份宅基地。　　

（四）股份分红权　　

股份分红权是出嫁女权益表现最突出的问题，出嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，农村通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制出嫁女的合法权益。　　

（五）村集体福利　　

很多地区限制出嫁女在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托、入学等方面的权利。如佛冈县石角镇冈田村的村规民约规定：出嫁女已出嫁（不论其户口是否迁出，人是否在本地居住），不得享受村民的一切待遇，包括出嫁女的子女。　　

以清城区为例，近几年来，清城区的发展比较快。新引进的新北江工业园、碧桂园、广州后花园、毅力工业城，新兴办的民营企业：泰基工业城、雄兴工业城等尤如雨后春笋，拔地而起。这些企业征用了大片土地，给付了相当数额的征地款，加上地区集体经济的大力发展，集体收益分配额越来越大，由此引发出嫁女权益纠纷。　　

据调查，清城区辖区人口约为53万人，出嫁女5153人，占辖区人口的1%。出嫁女中，全部享有配股分红、宅基地、征地款分配、福利保障等权益的人数为136人，占总数的2.6%；
部分享有的为93人，占总数的1.8%；
完全未享有的为4924人，占总数的95.6%[①]；
今年上半年上访的有10宗。　　

二、产生农村出嫁女权益纠纷的主要原因　　

表面看来，农村出嫁女权益纠纷的形成原因是多方面的，包括传统观念的影响、经济利益的驱动、农村管理体制的变革、立法的缺陷、出嫁女的弱势地位以及救济手段的不足等等。但究其根本，实为传统乡土熟人社会与现代工商文明之间的碰撞，即现代化的冲击。　　

城市化即农村的现代化。具体表现为农业土地减少、人口集中、工业扩张、商业发展、教育普及等诸多状态，其核心为商业文明对农业文明某种程度的取代。对于长期农业文明格局下的中国农村而言，城市化是一个暴风骤雨的过程，不同于西方国家在长期蕴育条件上的水到渠成，因此，新事物与传统之间的碰撞势必有一个长期、激烈的过程。　　

在调查中我们发现，在今天，各地的情况是极不平衡的，经济越发达、城市化程度越高的地区问题越严重，而偏远地区则大大减少，甚至可以忽略不计。　　

（一）传统观念的影响　　

农村出嫁女权益纠纷正是在城市化过程中出现的一种典型社会形态。我国是一个具有几千年封建传统的国家，历史上形成了男尊女卑的传统，农村中封建宗族思想的旧观念仍然根深蒂固。在传统的中国农村社会，“嫁出去的女，泼出去的水”，天经地义，古今皆然，她们理所当然不能分享本村（娘家人）的利益。持这种观念的不仅包括普通村民，还包括出嫁女的家人，甚至部分出嫁女本人，这在今天的清远农村仍是占主导地位的思想，这也是拒绝给出嫁女分配权的思想基础和根源。然而，另一方面，在商业文明的冲击下，人们又接受了经济利益、个人本位、法律之治的价值观念，那些发觉自身权利受到侵害的出嫁女，拿起法律武器，捍卫自己的权利。在保守与开放之间，出嫁女权益纠纷浮出水面，并日渐形成燎原之势。　　

（二）经济利益的驱动　　

由于各地农村经济发展不平衡，同一地区不同的村经济发展水平也不一定相同。在富裕的农村，集体经济效益好，村民获得的分红和享受的集体福利较多，而趋利避害是人的本性，一些农村出嫁女为了能够继续享受村集体福利，结婚后本可以迁移户口的也不愿意将户口迁走。而部分已转为城镇居民并外迁的人员又将自己的户口回迁，企图以户口为突破口达到参与分红和享受集体福利的目的，从而引发纠纷[②]。　　

（三）农村管理体制的变革　　

《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民组织法》）颁布后，农民第一次真正享有了自　　

己决定自己事务的权利，这当然是一个历史性的进步。但不可否认的　　

是，由于我市农村的普法水平还比较低下，村民们只注重“村民自己的事情自己管理”，而忽视“村民自治范围内的事项”的限制，以至　　

制定出不少与保护妇女权益的有关法律法规明显冲突的村规民约。而　　

政府部门暂时还无力进行有效的监督和限制，加上我市的农村出嫁女　　

在本地乡村毕竟属于少数派，在制定村规民约的表决中无法起到有效的作用，不可能通过所谓民主决策的方式保护自己的合法权益，这就导致了以村规民约形式侵害农村出嫁女权益的事件屡屡发生。　　

（四）法律和政策存在的缺陷　　

法律和政策对于农村集体、家庭及村民个人实体权利性质、内容规定不具体，往往不能相互衔接，特别是在涉及农村妇女权益保护方面，只有原则性规定，可操作性不强，而相关的司法解释严重滞后。违法的村规民约大行其道，致使大部份出嫁女权益都得不到合理的对待。　　

（五）司法援助途径的不明确　　

目前，法院暂时未有以民事案件受理农村出嫁女权益纠纷的案例。根据我国《村民委员会组织法》，村委会行使基层政权的社会管理职能，与村民之间的地位不平等，法院难以将出嫁女告村委会的案件，按平等法律关系的民事案件来受理。同时，农村出嫁女以村委会为行政主体提起的行政诉讼案件，因村委会并非行政案件的主体而致法院不予受理，造成受侵害的妇女投诉无门，往复求助于政府、农业、法院、妇联等几个单位之间，问题最终得不到解决。　　

三、审理出嫁女权益纠纷案件应注意的问题　　

审理出嫁女权益纠纷案件应坚持国家制定法的统一实施，维护宪法和法律的权威，同时也应充分尊重村民的自治权和当地风俗习惯，灵活处理。凡是以村民委员会议定的分配原则、办法为依据，由村民委员会提请村民会议或村民代表大会经讨论作出的分配决定、决议，只要不违背法律的禁止性规定，与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，法院应予支持。反之，则不予支持。特别应注意处理好以下几个方面的问题：　　

（一）注意保护妇女儿童的基本权利（如平等权、生存权等）　　

当今，对弱者进行特殊保护已成为全社会的共识，对妇女的合法权益进行特殊保护也是法院和其它政府部门的共同责任。鉴于此类纠纷的原告绝大部分是妇女儿童，她们属于弱势群体，缺乏法律专业知识和诉讼经验。而她们的起诉能否被法院受理，能否获得胜诉的判决和有效的执行，往往关系到其生存权利等重大问题。面对这些特殊性，当集体的所有利益、资本利益与妇女儿童的生存利益发生冲突，而保护事由相当时，法院应贯彻保护弱者的司法理念，依法判决原告胜诉。　　

（二）注意保护出嫁女的合法权益与农村集体利益相结合　　

如果出嫁女的诉讼请求不符合法律规定，特别是那些仅仅是户口仍留在村里而实际上不在村里居住、生活，没有履行村民义务的，不应享有相应的权利，判决驳回原告的诉讼请求。与此同时，应向出嫁女讲解法律和政策，使其认识到单凭借户口是不能享有村民待遇的，避免她们不断上访；
如果“村规民约”的内容违反宪法和法律规定，且出嫁女的诉讼请求符合事实和法律依据时，不能因为部分村干部和其他村民有抵触情绪而随意迁就，或久拖不办，应尽快依法作出支持出嫁女诉讼请求的判决，依法保护其合法权益。　　

（三）注意兼顾法律效果和社会效果　　

鉴于出嫁女与村委会之间关系的特殊情况，单纯通过诉讼途径往往不能彻底解决这类纠纷。例如法院在判决村委会的某个具体行为违法的同时，却不能直接宣告村委会据以作出违法行为的村规民约无效。而违法的村规民约不被法院最终宣告无效，如果政府部门监督不力，它必然对其它村民的权利造成潜在的威胁，对未来的出嫁女合法权益的保障极为不利。这些客观情况要求法院应避免为办案而办案，在审理此类案件时一并解决确认之诉和给付之诉，可在判决的说理部分确认原告出嫁女享有村民或社员资格或者村规民约违反宪法和法律的规定而无效，从而得出被告村委会以它作为依据剥夺出嫁女的权益违法的结论，并援引民法、行政法等普通法，判决被告村委会承担履行分配财产、赔偿损失等民事责任或相应的行政责任。当原告的宪法基本权利受到侵害而没有普通法的具体规定时，可援引《宪法》条文，确认被告行为违反宪法的规定而无效，造成原告实际损害的，同时判决被告承担相应的民事赔偿责任[③]。当出嫁女胜诉并进入执行阶段后，执行人员还应多做劝说和解工作，慎用强制执行，避免酿成新的矛盾和冲突。通过审理典型案例以案说法，达到办案一件，影响一片，实现法律效果和社会效果的统一。　　

四、保护农村出嫁女权益的救济途径　　

（一）普法讲法　　

积极宣传保护妇女合法权益的法律法规，尤其要组织村委会的干部认真、深入地学习，使他们提高法制意识，破除村规民约大于法的糊涂认识，真正从思想上明白出嫁女合法权益不　　

容损害的道理。　　

《宪法》第48条明文规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”《妇女法》第32条：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”又第33条“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《农村土地承包法》第6条：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”又第30条：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；
妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”　　

法律条文实实在在，明确具体，为什么到了实践中就不能有效贯彻呢？不少村干部往往会振振有辞地拿出村规民约作挡箭牌。确实，《村民委员会组织法》第21条有这样的规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”但该条第二款明确指出：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省实施〈妇女法〉办法》23条和24条也明确规定“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益。”“农村集体经济组织成员中的妇女、结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”　　

出嫁女在村民中虽然是少数，但仍然具备本村村民的身份，于情于理于法都应享有本村村民的权益。根据前面所引的法律条文可以看出，剥夺出嫁女合法权益的村规民约明显违反了《宪法》、《妇女法》、《农村土地承包法》的规定，即使是多数村民通过也是无效的。村规民约不能违反法律、法规，这是再明白不过的道理，我们要切实做好村干部乃至全体村民的普法教育工作。　　

（二）政府干预　　

在目前权大于法的现实情况下，政府适当干预是必要的。《广东省实施〈妇女法〉办法》第34条强调：“违反本办法第二十三条、第二十四条规定，以妇女婚姻状况变化等为由侵害妇女及其符合生育规定的子女在农村集体经济组织中的合法权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解;受害人可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。前款所述行为属于侵害妇女土地承包经营权的，受害人可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。”其实，这已明确规定了镇（乡）一级人民政府负有保护出嫁女权益的职责，那么，有关政府部门对侵害出嫁女权益的行为坐视不理就是失职。各级人大也应出面监督、清理明显侵害出嫁女权益的村规民约。我们认为，通过政府制定明确的指导性规定是统一处理出嫁女权益纠纷的必经之路。　　

（三）诉讼途径　　

以民事诉讼的方式解决出嫁女权益纠纷，广东省珠海市已经有过成功的案例。2001年10月，珠海市香洲区唐家湾镇鸡山村25名出嫁女分别向法院起诉，要求该村村民委员会付清1997年至2000年的股份分红款，并要求确认她们享有2001年后的股权。法院选择了其中最典型的一例进行审理，并判出嫁女胜诉。然后促成村委会与其他24名作原告的出嫁女进行调解，都获得了比较满意的效果。如果民事诉讼的途径确实障碍重重，我们可以走广东省高级人民法院提出的农村出嫁女维权“三步走”的途径：首先是权益受损的农村出嫁女要求镇政府对村委会的做法作出裁决；
如果对镇政府的裁决不服，再向县政府申请行政复议；
如果县政府作出行政复议后，问题还是解决不了，就向法院提起行政诉讼，状告相应的政府。法院可以责令相应的政府依法保护农村出嫁女的合法权益。这样，通过诉讼途径来敦促政府实施行政行为保障出嫁女权益，最终的责任落在政府身上，诉讼途径与行政途径巧妙融合，为出嫁女合法权益得到妥善解决提供了有力的保障。　　

（四）制度改革——实行农村股份合作制　　

农村股份合作制这一制度是在原农村集体经济基础上建立起来的，它将原属于集体所有的资金、土地和其它财产以股份的形式量化为内部社员占有，或者在原集体经济组织内部集中各种闲散资金形成股份，以股份制方式来组织运作[④]。通过对农村传统的经济组织形式进行股份制改革，确定每个社员的股份，使社员变为股东，即可依据民事法律，如民法、合同法、继承法等有关规定，解决利益分配问题，将彻底解决出嫁女与村委会之间的矛盾。农村股份合作制改革初期应注意处理好三个方面问题：首先要坚持男女平等，依法确认社员资格；
其次是对农村现有资产进行科学量化，防止集体资产流失。作为配套措施，可建立农村集体经济资产评估制度，对农村现有的资产和土地进行评估折成若干股份；
第三是依法进行公平分配，特别是要防止男女不平等以及老幼不均的问题出现。股份合作制改革完成后要理顺准入机制和退出机制。在实践中，应根据各村的社会经济状况，兼顾集体、农户、村民个人的三方利益，既要保障退出成员的合法权益，又要保障农村集体经济组织的可续性发展。除预留部分股份作为集体发展基金外，其余股分由内部社员平均分配。社员退社时，允许其持有的股份转让，但在同等条件下在原村集体或本社区的社员享有优先购买权。同时，政府应建立健全医疗保险、失业保险、养老保险等社会保障机制，使社员退出后生活能有基本保障，以保证农村社会稳定。　　

总之，农村出嫁女权益纠纷源于传统乡土熟人社会与现代商业文明之间的冲突。由于城市化在清远的迅速发展，商业文明在一夜之间　　

进入农村，“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”。然而，两千多年的　　

中国乡土社会的传统却不会如此豁然开朗，男主外女主内的社会分工，男尊女卑、嫁鸡随鸡的传统观念不会在一夜之间改变，它仍将在社会生活中产生巨大的、无形或有形的作用，左右人们的思维和行动。在此，两者之间发生了剧烈碰撞，结果之一就是出嫁女权益纠纷的凸现。作为影响社会进步的一大障碍，它的消除有赖全社会的积极参与，有赖全体民众的思想转变、有赖全面现代化的大力促进。　　

从根本上来说，解决农村出嫁女权益纠纷出路在于股份固化。然而，一个不可回避的问题是，农村集体财产所有制与集体财产私有化的冲突随之出现，这是一个涉及到宪政体制的重大问题，诚然，“摸着石头过河”给了我们探索的权利和信心，但这个问题的存在不能不让我们提出自身的疑虑。　　

不可否认，找到解决问题的办法是我们的初衷，但是，农村出嫁女权益纠纷远远比我们初始想象的复杂，不仅涉及权利救济的现实问题，更涉及宪政等理论问题，我们的调研旨在抛砖引玉，以期获得制定法律法规部门及相关政府部门的重视和支持，使农村出嫁女的权益保护真正落到实处，让她们在男女平等的雨露阳光下幸福生活。　　

参考文献：　　

1、《宪法》、《妇女权益保障法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《广东省实施<妇女权益保障法>办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》、《中共广东省委办公厅  广东省人民政府办公厅转发<省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见>的通知》（粤委办【2006】142号）。　　

2、根据清远市妇联2008年7月统计，清远市农村出嫁女及其子女尚未迁出户口的共有5.8万人，其中继续享受当地村民同等或者部分福利待遇的有1.2万人，占21%；
完全未能享受当地村民同等福利待遇的有4.6人，占总数的79.%。资料来源于清远市妇联2008年农村出嫁女权益调研数据。　　

3、王金洪著：《广东首例村民资格诉讼案》，发表于《法制》2002年第12期。　　

4、黄松有著：《宪法司法化及其意义—从最高法院今天的一个批复谈起》，发表于《人民法院报》　2001年8月13日　。　　

5、如广东省南海市、深圳市为了应对飞速发展的工业化带来的对土地非农化的迫切需求和土地级差收益大大提高后的利益再分配问题而推行土地股份制。参见刘守英著《土地使用权流转的背景、原因及要注意的问题》，发表于《中国发展研究》，中国发展出版社2002年版第532页。　　

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[①] 资料来源于清远市妇联2008年农村出嫁女权益调研数据。

[②]王金洪著：《广东首例村民资格诉讼案》，发表于《法制》2002年第12期。

[③]黄松有著：《宪法司法化及其意义—从最高法院今天的一个批复谈起》，发表于《人民法院报》　2001年8月13日　。

[④]如广东省南海市、深圳市为了应对飞速发展的工业化带来的对土地非农化的迫切需求和土地级差收益大大提高后的利益再分配问题而推行土地股份制。参见刘守英著《土地使用权流转的背景、原因及要注意的问题》，发表于《中国发展研究》，中国发展出版社2002年版第532页。