改革开放三十年基层人大工作实践与探索_什么是基层人大

　　关键词：完善监督程序  代表工作  民主表决与选举 重大事项决定  参与社会事务

　　一、监督程序的规范化为增强监督实效奠定了良好的基础，进一步完善了人大监督工作体系。

　　三十年来，基层人大监督工作不断取得新突破，监督实效不断增强，尤其是监督法的颁布实施，使监督程序比以前更加规范，具有很强的针对性和可操作性，人大的监督工作真正走上了有法可依，有章可循的光明道路。

　　人大监督程序是各级人大及其常委会行使监督职权，实施监督行为的过程、方式和关系，是人大监督行为在时空中展现的过程。程序是实体权力得以行使的保障。没有程序，法律上的权利可能是一纸空文。任何法律的实现，都必须要通过正当的法律程序,在一定程度上说,法制社会是一套法律规则支撑的权利体系,没有程序,就没有权利的实现。其实，在改革开放初始，各级人大及常委会就在努力探索如何提高人大监督工作实效，因为都是摸着石头过河，所以既有成功的地方，也有失败的地方。但是，人大工作者通过不懈努力，为后来人大制度的进一步完善和人大工作的有效开展积累的宝贵经验和财富。监督法作为二十年磨出的一剑，凝聚了广大人大工作者和专家学者的集体智慧，它的重要特点之一，就是在以往监督工作经验的基础上进一步完善了各级人大常委会对"一府两院"工作实施监督的形式和程序。

　　监督法的颁布实施，对我国人大监督工作在程序上提出了新要求，在监督实效上提供了支持和保障，县（区）人大充分借助监督法颁布的东风，一方面积极学习贯彻落实监督法，另一方面认真结合县（区）人大工作实际制定和完善了一批相关的工作制度。以湾里区人大常委会为例，监督法出台后，常委会相继制定和完善了湾里区人大常委会议事规则、主任会议议事规则、组成人员守则、人事任免办法、听取和审议"一府两院"专项工作报告的实施办法、执法检查实施办法、机关信访工作办法，湾里区人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定、先进代表小组和区人大代表积极分子评选及表彰办法、人大代表好建议评选及表彰办法、人大代表列席人大常委会会议办法等一系列规章制度，这些规定和办法以监督法的精神实质为指引，以基层人大监督的实际状况为依托，对基层人大监督的具体内容和要求进行了细化，为进一步提高基层人大监督实效做出了积极贡献。

　　二、代表小组活动形式的多样化，代表工作的全面化，极大激励了广大代表的履职热情。

　　多年来，代表小组活动形式的多样化为提高代表素质和为广大代表履职搭建了一系列有效平台。代表工作的全面化，使县（区）内形成了尊重和支持人大代表履职的良好氛围，人大代表参与管理地方国家事务的作用得到了较好的发挥。

　　（一）、数字变化彰显基层代表工作的积极成效

　　对代表工作，湾里区人大分别在1997年和2007年做了一次问卷调查。1997年和2007年，70．6％（92%）的代表参加了由区人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3（5）次，19．4％（8%）的代表没有参加活动。42．2％（75%）的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见，人均3（5）件。

　　从调查了解的情况看，1997年，代表活动还比较平淡。一是参加活动少。由于代表小组建设和代表履职意识比较薄弱、人大常委会在组织专项视察等活动中安排代表人数较少、代表本职工作较忙等原因，一些代表很少参加日常代表活动。二是活动质量不高。在代表活动中只有42．2％的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。

　　2007年，代表活动形式已经呈现多样化，代表活动掺入了教育、培训、视察、种植 "代表林"、走访选民等内容，进一步激发了代表参加活动的积极性，代表参加活动次数明显增多。由于大家积极参与，活动质量也明显提高。

　　1、近年来，通过代表活动中组织有效学习和培训，使乡镇许多农村代表的专业知识明显提高，代表提出的议案、建议质量相比几年前大有改观，许多农村代表在全区人大系统组织的优秀代表议案、建议评比中获得了表彰。

　　2、湾里区市人大代表小组活动在全省率先开展了 "代表林"建设活动，每年市代表小组活动，代表们都会来到规划好的"代表林"中种下一颗以自己名字命名的树木，这一举措使荒山披上了新绿，树立了生态环境保护的典范，也为湾里区生态环境保护工作吹响了号角。同时，有意义的代表小组活动也进一步凝聚了代表之间的工作合力，激发了代表履职热情。

　　3、通过在代表小组活动时积极主动走访选民，为困难群众解决具体生活问题，进一步加强了党委、人大与百姓之间的情感沟通，使人大威信和地位得到提升，使党的形象在老百姓心中更加辉煌。

　　1997年和2007年，代表对自己发挥作用基本估价是：70．3％（89%）的代表认为"较好"，29．1％（10.8%）的代表认为"一般"，0．6％（0.2%）的代表表示"没有发挥作用"。

　　（二）代表工作的"全面化"充分点燃代表履职热情，营造了代表积极为民代言，群众尊重代表的良好氛围。

　　人大代表工作是人大工作的基础，湾里区人大常委会历来重视人大代表工作，始终把人大代表工作作为一项基础性工作安排好、组织好、开展好。区人大通过健全运行机制、加强代表培训、完善联系制度、创新活动形式、强化服务保障，在加强和改进人大代表工作，发挥人大代表作用方面作了一些探索和创新，使人大代表工作形成了"代表活动经常化、活动形式多样化、联系工作规范化、服务工作优质化"的良好局面。

　　1、健全代表工作运行机制，切实保障代表活动渠道畅通。

　　人大代表工作的核心内容是保障代表依法履职。为确保代表活动渠道畅通，湾里区人大进一步健全了代表工作运行机制。首先是健全联络机制，在加强对代表小组活动指导的同时，开创性地建立了区人大代表对口联系乡镇人大代表小组制度，使区人大常委会与代表小组之间，区、乡人大代表之间形成了紧密的联系，构建了完整的代表活动组织网络。其次是健全督查机制，对代表小组活动实施年度考核制度，开展评先争优工作，促进代表小组活动有序开展。第三是建立代表履职监督机制，通过开展人大代表向选民述职活动，对代表履职情况实施监督。

　　2、加强代表培训，努力提高人大代表的整体素质。

　　对人大代表进行培训是提高代表履职能力的有效措施。近年来，湾里区人大先后举办了代表法、选举法、监督法、人民代表大会制度知识讲座、财政审议知识培训等活动，邀请专家和优秀代表讲授人民代表大会制度及有关法律知识，传授履行代表职务的经验和体会。区人大还确立了"以代表小组培训为基础，有针对性地培养在相关领域具有较强履职能力的专业代表"的工作思路，认真开展代表培训工作，使代表们进一步强化了对坚持和完善人民代表大会制度重要性的认识，增强了责任感和使命感，提高了参与管理地方国家事务的能力和水平。

　　(三)、完善联系制度，密切人大常委会与人大代表、人大代表与人民群众的联系。

　　近年来，湾里区人大逐步完善了常委会组成人员联系区人大代表制度，通过经常性约见、接待、走访人大代表，分片指导代表小组工作，邀请人大代表参与视察、调查、执法检查、列席人大常委会会议等多种形式与人大代表保持紧密联系，增强了联系人大代表的直接性和有效性。同时建立了区人大代表接待走访选民制度和区人大代表对口联系社区制度，有效地拓宽了人大代表联系选民的渠道，为人大代表深入选区了解民情、听取意见，更好地集中民智、反映民意架起了桥梁。

　　(四)、创新活动形式，组织人大代表依法开展活动。

　　组织好人大代表活动，是做好人大代表工作的关键。区人大在组织好人大代表学习、宣传法律法规，走访、联系选民，开展工作视察、调查和执法检查等常规性活动的基础上，紧紧围绕发展这一执政兴国的第一要务，围绕常委会审议议题，围绕人民群众关心的"热点、难点"问题，不断创新代表活动方式，积极拓展代表活动的新领域。

　　首先是抓好方式创新。一是通过划分人大代表专业组的形式，不断改进人大代表视察、检查、调查的方式方法，引导人大代表有效开展法律监督和工作监督；
二是建立健全了代表小组活动制度，指导代表小组制订活动计划，建立活动阵地，安排活动时间，确定活动内容，保证代表小组活动的顺利开展；
三是加大代表工作宣传力度，优化代表活动的环境和氛围，充分调动了代表参加代表活动的积极性。

　　其次是抓好内容创新。一是开展了以"学好一部法律、法规，走访一次选民，帮扶一户贫困户，联系一家企业，提出一件议案或建议、批评和意见"为内容的人大代表"五个一"活动，引导代表"尽职责、树形象、做贡献"；
二是出台了《湾里区人大代表建议、批评和意见办理暂行办法》，对办理工作提出明确的要求，建立办理工作领导责任制、责任追究制和备案追踪制，强化代表建议的交办、督办和检查工作。

　　(五)、强化服务保障，为代表活动创造必要条件。

　　为人大代表履行职务提供保障，是发挥人大代表作用的重要条件。一是狠抓法制保障的落实，积极争取代表所在单位的理解和支持，为代表履职提供充分的时间保障。并从物资、活动经费等方面为人大代表履职提供必要的条件。二是狠抓代表服务工作落实，首先是有计划地组织市、区人大代表开展好视察、调查、执法检查等各种活动，其次是对人大代表提出持证视察、调查研究等活动做好沟通和联系工作，为人大代表履职行权创造了良好的条件。

　　通过以上措施，湾里区各级人大代表履职能力不断提高，履职积极性不断增强，"一府两院"不少部门和单位主动加强了同人大代表的联系，邀请人大代表视察工作，听取建议和意见，自觉接受人大代表的监督，全区形成了尊重和支持人大代表依法执行职务的良好氛围，人大代表参与管理地方国家事务的作用得到了较好的发挥。

　　三、表决工具的先进性和表决方式的民主性使民主氛围日益浓厚，有效推进民主政治建设与发展

　　民主表决和选举方式是民主政治制度的核心。在现代社会里，依法实现民主、规范的表决和选举方式是民主政治发展的必然结果和基本标志。要进一步推动党的十七大报告所提出的发展社会主义民主政治，建立社会主义政治文明，就必须重视和加强民主表决和选举方面的研究，没有科学的表决和选举制度，就不会有真正的民主政治。人民代表大会及常委会的选举与表决是我国民主的典范，从这个意义上说，重视基层人大民主表决和选举方式有非常重要的现实意义。

　　近年来，基层人大在民主表决或选举方面主要采取的基本方式有：

　　一是鼓掌通过。这是一种比较"原始"或初级的表决和选举方式。为了图省事，对通过一些重要事项往往采取这种方式。

　　二是举手表决。这是一种被默认和较为普遍运用的表决和选举方式。这种方式比鼓掌表决有所进步，但也存在弊端。最主要的就是，代表或委员即使对某一事项或某一人选有这样或那样的想法或意见，也难以把真实意图表达出来，表决和选举往往形成一边倒，甚至出现违心举手的局面。

　　三是无记名投票。这是被法律确认并被广泛采用的表决和选举方式。应该说无记名投票表决和选举的好处就在于代表可以毫无顾忌地表达自己的真实意愿，能比较真实地体现民主与法制的本色。但事实上，表决和选举中并没有把民主贯穿于整个过程，而基本上是组织上说了算，无形中改变了无记名投票和差额选举的原则与初衷，使选民和代表的选举权利得不到实现。

　　由于表决和选举方式不够规范，因而在实践中经常出现"两高两低"的现象，即高参选率与低参与热情并存；
高通过率与低水平民主同在。

　　针对以上不良因素，湾里区人大对建立健全民主表决和选举制度进行了积极探索和认真思考，逐渐改变了一些违背民主的方式。

　　1、鼓掌通过这种表决或选举方式缺乏法律依据；
鼓掌通过的方式，容易成为个别领导操纵的工具，难以充分反映民意和与会代表的意愿。近年来，区人大在重要场合或做重要表决时已经取消了鼓掌通过的方式。

　　2、对使用举手表决的方式进行了严格规范和提出了具体要求。首先，严格限制了举手表决的适用范围，规定举手表决仅能适用于一些程度上的问题，对于一些重要的或实质性的问题不能用举手表决的方式；
其次，严格规定了举手表决的操作程序，如在表决和选举前给代表一定的时间提前了解有关内容；
最后，建立相关制度，保证在表决和选举中持不同意见和建议的代表避免受到打击报复。

　　3、无记名投票的方式进一步完善。首先，对无记名投票方式操作适用范围和程序要有明确具体的规定，对于一些重要的或实质性的问题，要明确采用无记名投票方式，对人大代表、常委会领导、常委会委员或国家干部选举等则规定用差额选举方式进行，使代表、委员有权通过法定程序进行选举、表决、撤销、罢免有关事项，这样才能避免随意性；
其次，组织代表选举时应该以"获得参加投票的选民过半数票"来计算。对于暂时外出的选民应实行"委托选举"的原则，允许他们委托合适的选民参与表决和选举，既保证选举的广泛性，也确保选举的合法性；
再次，扩大选民或代表参与表决和选举的范围。

　　四、代表参与日常工作和社会事务管理的广度和深度越来越明显

　　改革开放三十年来，各级人大代表在闭会期间的活动范围逐步扩大，效果日益明显，充分发挥了人大代表参与管理国家和社会事务的作用。

　　(一)、广大代表积极参与民主政治建设，增强了民主政治建设的辐射力和影响，基层民主工作成绩突出。

　　我国宪法规定："地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，"这是关于地方各级人民代表大会性质的规定。要做到更好地发展社会主义民主，最根本的就是做好基层民主工作，可以说基层民主工作的好与坏，直接与人民群众的切身利益息息相关，更与国家进步、社会发展有着密切的关系，要建设社会主义民主政治，必须把发展农村和社区基层民主作为重要前提。发展农村和社区基层民主，就是完善乡镇和社区人民代表大会制度，保证基层的人民群众通过自己选出的代表依法行使国家权力。基层民主是社会主义民主的支撑和依托。很多人大代表工作生活在基层，三十年来，基层广大代表在基层民主工作中发挥着统领组织协调引领作用，他们的表率行为直接决定着基层民主的发展方向和发展质量。在实际工作中，湾里区人大积极组织动员基层人大代表积极参与所在乡镇、社区和企业的民主政治建设，提高选举的民主程度，扩大选民的民主权利，在更大范围、更深程度上扩大民主政治建设的覆盖面，增强民主政治建设的辐射力和影响。

　　(二)、积极参与社会事务管理，有效履行重大事项决定权。

　　改革开放以来，湾里区人大紧紧围绕敢于监督和善于监督这条主线，不断改革和创新人大工作，通过一系列有效措施，真正使人大地位和形象得到了实质性提升。

　　代表参与社会事务的频率，人大对政府重大事项的知晓程度，对重大事项决定权的履行情况决定着这个地区的民主程度的高低。湾里区第一批经济适用房建设前的招标现场、施工过程、摇号现场，抗冻救灾表彰会、奥运火炬的传递、抗震救灾捐助现场、文明城市创建工作督导一线，随处可以人大代表的身影。每年的政风行风评议评价，活跃在各单位，各行各业的行风监督员和评议员多数是人民群众熟悉的面孔-人大代表。这一切都充分说明了基层人大代表在积极参与社会事务，同时也说明人大代表的得到了各行各业和广大人民群众的充分尊重。

　　在土地挂牌出让、国有企业改制、重大项目的建设、民生工程的推进等重大事项的决定方面，几乎都可以见到代表们和委员们履职身影，并且通过代表、委员的积极参与，许多重大事项的正确决定赢得了社会的认可和人民群众的拥护。正因为广大代表和委员有所作为，基层人大参与重大事项的决定权得到了充分履行，而且参与决策的范围越来越广。

　　(三)、代表议案和建议办理工作日趋完善。

　　代表议案，是各级人民代表大会代表向国家权力机关即全国人民代表大会或者地方各级人民代表大会提出的议事原案。代表提出人大职权范围内的议案是人大代表重要的职务行为，是代表参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要权利与途径。代表议案的合理提出是制度完善和代表素质提高的结果，代表议案的有效处理是社会主义民主发展的重要体现。

　　多年来，湾里区在人大代表议案、建议办理工作方面成效较为突出。首先，湾里区多届人大常委会修订完善了《湾里区人民代表大会建议、批评和意见的提出和办理工作规定》，经过多次修订，该规定现在共五章30条，增加了较多篇幅，把湾里区人大近年来在代表建议、批评和意见办理工作中形成的好经验和好做法，以规范性文件的形式固定下来，形成制度。其中对代表建议、批评和意见办理工作的监督规定具有湾里人大自己的独创性和很强的操作性，如对代表建议、批评和意见办理进行回访制度、"一府两院"向人大常委会会议报告制度、承办单位接受人大常委会组成人员询问制度、代表与办理单位"手拉手、面对面"现场办理制度等。

　　其次，湾里区人大常委会把加强人大代表建议、批评和意见办理工作作为活跃人大代表工作、强化人大监督职能的切入点，坚持在实践中探索，在探索中创新的理念，不断规范运行机制，完善工作制度，加大推进力度，使代表建议办理工作更加规范化、制度化。一是完善了交办制度。坚持把做好交办工作作为办理代表建议的重要环节，每年人代会后由常委会办事机构对代表提出的建议进行梳理、归纳、整理、分类、综合、审核，对于个别不符合要求的建议，通知代表本人撤回；
对于内容不十分明确的，建议代表本人进行修改完善，使其格式规范、层次清晰、操作性强。在此基础上，召开由"一府两院"领导参加的专题交办会议，集中进行交办，明确办复时限，确定办理标准，提出具体要求。二是完善了督办制度。为确保代表建议真正落到实处，切实改进代表建议督办方式，实行了"三级督办制度"。即在梳理分类、综合分类的基础上，把代表提出的一般性建议，分配给常委会各工作委员会作为调查、检查内容，负责跟踪督办落实；
把代表反映比较集中的建议，列为主任会议督办件，向承办部门明确提出办复要求，限期办理；
把代表反映强烈，具有全局性、普遍性的建议，列为常委会会议议题，以会议审议监督的方式推动代表建议的办理工作。三是完善了检查制度。坚持普遍检查、重点督查和随时抽查相结合，对于列入重点的建议，结合法律监督工作，深入有关部门进行不定期检查；
对于办理工作进展情况，每年的第二季度进行一次"中期看"，掌握办理进度，发现问题及时解决，督促有关部门认真办理；
第三季度进行一次"回头看"，全面了解建议办理整体情况，年末会同政府督办部门进行联合检查，促进各承办机关认真搞好总结，切实办理到位。四是完善了反馈制度。通过印发人大代表建议、批评和意见办理结果反馈意见单、委托乡镇人大主席团以及直接与代表本人见面的形式，征求他们对办理结果的意见。代表对办理结果不满意的，承办部门的有关领导要到会接受询问，经区人大常委会主任会议研究后，责成承办单位重新办理。五是完善了奖惩制度。为了鼓励人大代表提出有事实、有分析、有对策的高质量建议，设立了"优秀代表建议奖"，每年评选一次。同时，实行定期通报，对在办理代表建议过程中认真负责、措施得力的承办部门进行表扬；
对办理不认真、答复不及时的承办部门进行通报批评。

　　（作者单位:南昌市湾里区人大常委会办公室）