欧盟排放交易体系的发展历程回顾与展望 欧盟发展历程

　　［摘 要］欧盟温室气体排放权交易体系启动至今已进入第7年的运行，无论在规模上还是范围上都已成为世界上最大的涉及多个部门的温室气体排放权交易体系。通过对欧盟排放交易体系运行初期(2005-2007年)存在的问题以及交易体系本身设计上存在的缺陷的分析，对欧盟排放交易体系发展到第二阶段(2008-2012年)所作的一些调整归纳，总结了欧盟排放交易体系发展至今的经验与教训，指出了欧盟排放交易体系发展即将进入的第三阶段(2013-2020年)可能出现的一些调整变化趋势。
　　 ［关键词］欧盟；排放交易体系；碳交易市场
　　 ［中图分类号］F116.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-2880(2011)05-0027-03
　　
　　一、欧盟排放交易体系的建立
　　 欧盟排放交易体系(EU ETS)自2005年1月1日起实施，限制欧盟成员国、挪威、冰岛和列支敦士登的电力供应部门以及几乎所有能源密集性行业所释放的温室气体，ETS的实施会影响到全球所有的国家，因为它允许通过《京都议定书》协议下的清洁发展机制(CDM)和联合履约(JI)的方式实现减排。此外，2012年起，ETS将把国际航空运输业纳入体系。为了适应温室气体排放量的逐年波动，排放配额的分配通常以连续的数年为一个周期，第一阶段2005-2007年，第二阶段2008-2012年，第三阶段2013-2020年。
　　 ETS是作为“总量限制和贸易”体系来实施的，即设置一个总量作为温室气体排放的上限，这个总量表现为可转让的欧盟配额(EU Allowances)，ETS涵盖的项目设施所排放的温室气体不得超过其获得的排放配额。排放配额总量随时间的推移而被下调，以便实现总体的减排目标。
　　 各个国家性的以及区域性的碳交易市场正在通过各种联系或相互承认的方式，而结合形成统一的国际碳市场，ETS作为欧盟应对全球气候变化的核心战略，正是围绕着这个正在形成的国际碳交易市场而建立的，一旦世界上所有国家都参与进来，便会形成一个全球性的排放上限，并逐年下调，由于排放上限的存在会导致排放权的稀缺性的产生，从而形成全球性的碳价格，并成为企业投资行为以及个人消费行为的重要决策变量。
　　 近来，欧洲各国越来越多的开始关注ETS是否能够引导、刺激低碳项目投资，以便最终满足欧洲长期应对气候变化的要求。作为应对全球气候变化机制的一部分，ETS强调长期的成本效率，因此便要求它能够促进低碳技术的开发与应用，以便实现欧洲温室气体减排的共同目标——到2050年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少80%～95%，实现向低碳经济转型。
　　 二、欧盟排放交易体系建立初期存在的问题
　　 (一)碳交易市场的产生缺乏物质基础
　　 ETS市场不是由供给和需求自动发展而来的一个市场，像ETS这样的许可或配额市场的形成没有物质基础，它是政府管理目标的产物，是政府为了限制温室气体排放量而建立的一种交易机制，ETS的建立会人为地创造出一种新的资产(排放权类似于其他财产权)，并且必然伴随一系列新的规则的产生以便规范这些新的资产，包括如何确定资产价值、如何对待这些资产以及如何进行交易。一旦政策目标确定和新的资产形成，一个配额市场便应该开始运行。然而，ETS建立之初的总量限制和配额分配方面总会存在很大程度的政府干预，此外，政府需要制定相应的规则以确保碳交易价格能有效的引导投资，为低碳技术的传播扩散提供资金支持(如建立碳期货交易市场)，建立风险管理机制，最小化交易成本。
　　 (二)排放配额申请数据缺乏真实性
　　 当ETS成员国家按照《欧盟排放交易指令》的要求免费分配排放配额时，数据的采集便是最明显的一个问题，只有3个成员国家能够依靠经核实的数据资料，而在其他成员国，数据的采集是由利益相关方自愿提供的，导致政府和产业部门间需要进行深入的磋商，而成员国之间相互查证对方国从产业部门得到的数据时，往往耗费大量的时间，却依然无法保证数据的准确性。当涉及到一些小的项目的时候，数据问题更突出地摆在政府和企业面前。
　　 (三)碳交易系统运行缺乏稳定性
　　 ETS在第一阶段表现出了一定的不稳定性，由于只有电力部门积极参与到排放权交易过程中，原油价格的上涨和煤炭价格的下跌，迫使电力部门更多地利用煤来发电，这意味着更多的温室气体的排放，从而使电力部门的排放权配额出现短缺，这给市场参与者带来一个错误的信号，认为排放权市场整体上处于供不应求的状态，进而导致EUAs的价格达到了近30欧元/吨的历史最高价格，而这时的排放权市场实际上正处于供过于求的状态。那些配额相对宽松国家的参与者，包括欧盟新成员国的参与者，还没有真正参与排放权交易，原因在于尚未完成注册，以及尚未完成本国配额总量在项目层面的分配。
　　 苗洪亮 郭 楠:欧盟排放交易体系的发展历程回顾与展望三、欧盟排放交易体系的设计缺陷
　　 (一)“国家分配方案”导致的配额超发
　　 在ETS实施的前两个阶段，配额的初始分配是由“国家分配方案”规定的，各成员国提交申请，由欧洲委员会核准。在这两个阶段，基于各成员国的历史排放量，免费分配排放配额。在“国家分配方案”中，各成员国在“正常”情况下的排放量和与《京都议定书》减排目标相符合的排放量之间，确定一个排放总量作为该国温室气体排放总量的上限。大多数成员国的“国家分配方案”显示出了宽松的总量限制和过度的依赖预测，结果导致绝大多数排放量的预测都被夸大了。“正常”排放量预测值的高估和在“正常”排放量下的小幅度削减，共同导致了EUAs的超量发放，平均每年EUAs超发的规模达到9700万吨CO2的排放量，约占每年EUAs总量(22亿吨)的5%。第一阶段的排放配额接近各国“正常”排放量，包括那些与《京都议定书》的减排目标相差很远的成员国。
　　 (二)各成员国间配额分配问题
　　 在ETS实施的第一阶段，各成员国已经制定了不同的分配规则，这种分配规则上的差别在涉及到新进项目和退出项目时表现更为突出。各成员国之间分配规则的显著差别，会增加ETS实施的复杂性，加重行政管理负担，当影响到交易透明度时还会增加交易成本。此外，各国配额分配差别的存在还给政府增加了压力，各国产业代表根据本国与其他成员国的排放配额数量的比较，要求本国政府提供更多配额。
　　 (三)碳市场未来的不确定性阻碍投资
　　 由于碳市场未来发展的不确定性的存在，ETS对低碳投资不但没有促进作用，反而阻碍了投资的进程。当然，不确定性部分来自于国际社会在“后京都时代”减排问题上没能达成共识，但也不能否认ETS本身也一定程度上抑制了低碳投资的进程，突出体现在前两个阶段的配额分配分别只提供了3年期和5年期的确定性，这样的时间跨度与投资周期相比显然过短。不确定性还来自于不合理的配额分配方案，特别是针对新进项目和退出项目的配额分配。
　　 (四)排放配额的免费分配产生超额收益
　　 前两个阶段配额的无偿分配给电力部门带来了巨额财富，电力部门把全部的CO2的排放成本进行转嫁，由于配额的获得是免费的，从而CO2排放成本的核算与转嫁为电力部门带来了巨额利润。据估算，由于配额的无偿分配每年给电力部门带来的利润高达130亿欧元。这一现象反过来导致ETS倾向于拍卖配额(而非免费分配)，ETS最终决定对于2013-2020年的配额分配采用拍卖的方式。
　　 四、欧盟排放交易体系第二阶段的改进
　　 从第二阶段(2008-2012年)实施的“国家分配方案”来看，欧盟及其成员国做了一些改进。各成员国为了实现《京都议定书》的减排目标，在申请配额时更多地考虑减排目标的实现。最重要的是，由于欧洲委员会采用了新的办法来评估各成员国的分配方案，从而避免了配额超发的现象，欧盟范围的碳排放总量也因此得到了有效的控制。在第二阶段，基于各成员国2005年核证排放量的数据，欧洲委员会将各成员国的排放配额申请削减了10%，这样可以使ETS所涵盖部门在第二阶段的排放需求上存在5%的缺口(配额低于排放需求)。根据第二阶段的“国家分配方案”，每吨CO2排放量的预期价格在20～25欧元，然而，金融危机导致碳价格的下跌，并且可能使碳价格陷入长期难以恢复的境地。
　　 ETS第二阶段还将特定环节的一氧化二氮排放纳入到了交易体系内部，各成员国的小型排放项目和医院可以免除排放限制，以减轻调整过程的负担。到目前为止纳入到交易系统内部的项目的CO2排放量占欧盟排放总量的50%，占温室气体排放总量的40%。航空部门将于2012年被纳入交易体系。
　　 此外，挪威、冰岛和列支敦士登也是在第二阶段加入交易体系的，进一步扩大了ETS所涵盖的国家范围。
　　 五、对欧盟排放交易体系的再审视
　　 基于ETS实施的第一阶段和第二阶段的经验以及认识到的设计上的缺陷，已经使欧洲委员会对ETS进行了革命性的调整。新的ETS最基本的特征是限制一个欧盟范围的排放总量，这个总量限制自2013年开始将以每年1.74%的速度递减，这个趋势很可能会持续到2020之后，因为没有明确的期限条款。
　　 此外，调整还实现了欧盟范围统一的分配规则，对于成本可以转嫁的部门(如电力部门)实行拍卖配额，其他部门基于欧盟范围内的统一标准实行部分免费分配。从2013年起，电力企业基本上需要通过竞买的方式购得全部的排放权额度，然而部分中欧以及东欧国家会员的做法有悖于此，根据这些国家的规定，对于现有的电力企业，2013年将有30%的配额以拍卖方式分配，并逐步提高到100%，例如波兰现有的煤电企业仍然可以免费获得配额，而新建煤电企业则需要通过竞买的方式购得配额。对于ETS所涵盖的工业部门，欧盟同意2013将拍卖配额的比例定为20%，到2020年达到70%，争取在2027年实现100%拍卖，对于具体实施的程序也有明文规定。那些面临来自欧盟之外的竞争的产业存在排放额超标的潜在可能性，因此在2020年前基于欧盟范围内同类产品的基准排放额可获得100%的免费配额，这里的基准是温室气体减排效率最高的前10%的企业CO2排放量的平均值。
　　 此外，新的ETS框架还做了如下调整：第一，拍卖配额总量的12%将被重新分配给具有较低人均GDP的成员国(10%)和那些提前采取减排措施的成员国(2%)。第二，ETS将涵盖化工和铝业以及其他产生温室气体的部门，如肥料生产企业产生的一氧化二氮和铝业部门产生的过氟化碳。第三，各成员国还需要承担一个无法律约束力的责任，即欧盟成员国应当将配额拍卖收入的50%用于应对气候变化，可以用于欧盟内部也可用于欧盟外部的发展中国家。第四，将有3亿为新进入项目储备的EUAs，被用于支持碳捕获和碳储存技术以及可再生能源技术的创新。第五，各成员国可以在财政上补偿用电密集行业由于电价提高造成成本的增加，欧洲委员会将在本阶段末出台具体补偿计划。
　　 在前两个阶段，ETS已经限制了京都议定书框架下的来自于欧盟之外基于项目的排放信用的使用。修改后的ETS将进一步加强这方面的限制，要求来自于欧盟之外减排信用不得超过减排要求的50%，以确保在欧盟范围内部实现减排。对于2008-2012年未使用完的CDM/JI减排信用，可延用至2020年。
　　 六、欧盟排放交易体系将来可能的变化
　　 1.一些具体的执行程序(如关于排放权的分配、监控和报告)没有被最终确认下来，ETS将纳入新的温室气体和新的行业部门，这些变化必然要求对原有的监测和报告准则(Monitoring and Reporting Guidelines)进行修订。
　　 2.建立一种国内弥补方案(Domestic Offset Scheme)，基于此方案成员国可以凭借ETS所涵盖范围之外的项目的减排额发行减排信用。
　　 3.ETS还有一个授权条款，在相互承认对方减排额的前提下，允许为了共同的减排目的使ETS与其他区域、国家的排放权交易系统相联系。
　　 4.另外一个讨论的焦点是对各成员国的用电密集行业给予电价补贴的问题，欧洲委员会将起草补贴指导性文件，但仍然存在新一轮的导致各成员国竞争扭曲的风险。
　　 5.修改后的ETS指令清楚地预见到新的世界气候变化协议的达成可能导致对现有框架的进一步修正，这有可能意味着更严厉的排放总量限制，例如如果欧盟做出单方面减排30%的承诺，则现有的ETS按照每年1.74%的速度线性递减与EU/EEA的减排目标不符，无法实现全球应对气候变化的目标。新的国际气候变化协议的内容可能影响到整个ETS的实施细则，包括排放配额的分配规则、灵活机制的作用、引入森林排放信用和土地利用方式的转变等。
　　 6.需要指出的是即使不考虑ETS指令本身存在的关于定期修订的规定，欧盟也可能对“指令”进行进一步的调整，而且调整最可能的方向是将海运部门纳入ETS框架之下，包括所有装运港和目的港在欧盟境内的国际海洋运输服务项目。
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　　Abstract:The EU emissions trading system(ETS) has been running for 7 years，it is the world’s largest multi-sector greenhouse gas trading scheme.This study reviews the experiences of the scheme’s pilot phase from 2005-2007，assesses the adjustments introduced in the second phase(2008-2012)，it also answers what lessons the first two phases can genuinely offer，and based on its previous analysis puts a general overhaul on the EU ETS，and finally looks ahead to the radical changes that will come into effect in the forthcoming third trading period starting in 2013.
　　Key words: EU；ETS；Carbon Market
　　(责任编辑：陈鸿鹏)