如何维护农民工权益 [农民工权益保障问题调研建议]

一、农民工是工人阶级新成员和重要组成部分，应享有城镇职工同等权益和保障
    （一）农民工的界定
    农民工是我国工业化、城镇化进程中，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期形成的特殊的劳动力群体。对农民工的界定，可以从不同方面进行分析。从劳动关系看，包括与用人单位签订劳动合同、建立劳动关系，也包括尚未签订劳动合同但形成事实劳动关系的务工人员；
从产业分布看，大部分集中在第二产业的建筑、采掘、纺织、制造等行业，以及在第三产业的商业、餐饮、服务等行业的务工人员；
从就业方式看，部分在国有、集体单位正规就业，大部分是在非公有制经济单位以及在国有、集体单位里短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部务工人员；
从与城镇的联系看，包括“离土又离乡”进入城镇的务工人员，也包括“离土不离乡、进厂不进城”的乡镇企业务工人员。

    （二）农民工的地位和作用
    农民工初步具备了工人阶级的基本特征。一是农民工与社会化大生产紧密相联，掌握和运用现代生产技能，成为我国产业工人中的生力军。二是农民工以工资收入为主要生活来源，他们的劳动时间、劳动对象以及所创造的价值主要在城市，其收入形态是货币而不是实物。三是农民工既受到机器大工业生产规则和社会化大生产秩序的约束，又受到工业文明与城市文明的熏陶，已与传统的产业工人日益融合。
    农民工作为工人阶级新成员，壮大了工人阶级队伍，巩固了工农联盟，扩大了党的阶级基础，增强了人民民主专政国家政权的阶级基础，为我国城乡经济社会发展，推动工业化、城镇化进程和社会主义现代化事业做出了巨大贡献。
    （三）农民工队伍的发展趋势
    在数量上，农民工队伍规模将继续扩大，但增速趋向平稳。目前，我国有1.2亿农民进城务工就业，已经占全国职工总数的一半以上。随着我国产业结构的升级，以劳动密集型为主要特征的第二、三产业和新兴企业的快速发展，对从事简单技能工作的农民工的需求将增大；
随着工业化、城镇化进程的加快，乡镇企业和小城镇“离土不离乡”的农民工会就地转移为城镇居民；
随着城乡二元经济社会结构的逐步打破，农民工在城市有相对稳定的职业、收入或固定住所，这一部分人的数量也会逐年增多。但是，随着农业现代化和农村城镇化水平的提高，受城乡二元户籍制度和城市承载能力的限制，以及受农民工自身素质和个人愿望的影响，一些农民工在城市“进得去、留不住、融不入”，又将返回农村。在素质上，农民工是农村劳动力中受教育程度比较高的群体，思想道德素质和职业技能不断提高，开始逐步完成从农民向工人的转型。
    总之，农民工已经成为工人阶级新成员和重要组成部分。要从培养新一代工人阶级、培养新一代城市市民的大局出发，高度重视农民工问题，使他们与城镇职工享有同等权益和保障。
    二、农民工权益的实现情况
    （一）农民工权益保障的成效
    一是农民工的社会政治地位逐步提高。各地党委、政府更加重视农民工政治待遇的落实，有些农民工在企业中入党、入团，有的当选为职工代表、被评为优秀员工、成为生产技术骨干和管理人员。有些省、市外来农民工当选为镇、市人大代表。在2005年表彰的全国劳动模范中，有21位是农民工。二是农民工进城就业的体制性障碍逐渐削减。城乡二元经济社会结构体制逐步被打破，户籍制度对于农民工进城就业的制约逐渐减弱。三是农民工就业的政策环境和社会环境日趋改善。多数地方城市政府逐渐取消对农民工防范性政策，取消对农民进城务工就业的职业工种限制等，尊重和善待农民工的政策、社会环境已初步形成。四是农民工权益保障情况日益好转。劳动合同签订率有所提高，拖欠和克扣农民工工资等状况逐步扭转，劳动保护和生产工作环境逐渐得到改善，其子女入学乱收费问题基本得到了解决。五是农民工对自身享受权益情况满意度上升。多数农民工对党和政府有关农民工的政策及地方政府为他们所作的管理、服务比较满意。
    （二）工会组织依法维护农民工合法权益的主要做法
    1.从党和国家工作全局出发，把维护农民工合法权益摆在工会工作的重要位置。中国工会十四大以来，全总认真贯彻胡锦涛总书记关于“切实维护好进城务工人员的合法权益”重要指示和温家宝总理有关农民工问题的批示精神，坚持“组织起来、切实维权”工会工作方针，对维护农民工合法权益问题多次进行专题研究，做出部署，发出文件。全总多次向党中央、国务院反映农民工权益保障方面的问题，从源头上维护农民工的合法权益。工会界人大代表、政协委员多次提出议案、提案，反映农民工的呼声和诉求。各级地方工会积极推动党委、政府把农民工权益保障纳入重要议题，配合人大执法检查，政协组织视察，与有关部门共同推动农民工权益保障问题的解决。
    2.积极组织农民工加入工会，为维护农民工合法权益提供组织保障。各级工会把非公有制经济单位和农民工作为工会组建的重点，提出了明确的目标任务，积极组织农民工加入工会。在工作机制上，坚持“党建带工建、工建服务党建”，形成了“党委领导、政府支持、工会运作、各方配合”的工会组建工作格局。在组织领导体制上，在条件成熟的乡镇（街道）建立地方一级总工会，建立乡镇（街道）工会、社区工会、企业工会“小三级”工会组织网络，同时建立工会女职工组织，维护女性农民工合法权益和特殊利益。在组建模式上，改变传统的依托单位建会的单一组建模式，采取灵活多样的方式，建立多种形式的工会联合会或联合基层工会，探索从源头上在农民工输出地和劳务公司组建工会。在会员组织关系管理上，建立会员关系随着劳动关系转移的管理办法，适应农民工流动分散的特点。
    3.加强工会维权机制建设，努力维护农民工合法权益。党中央高度重视农民工权益维护问题。胡锦涛总书记于2004年11月对浙江省义乌市工会维权经验作出“完善在工会组织领导下的维权机制很有必要。要注意总结经验，不断强化职能，更好地为职工服务” 的重要批示，为工会维护农民工权益指明了方向。多年来，各级工会建立和形成了许多行之有效的维权机制，并适应维护农民工权益的需要，努力推进工会与政府的联席（联系）会议制度、劳动关系三方协商机制向县（区）、乡镇（街道）延伸；
以非公有制企业为重点，健全完善平等协商集体合同制度、以职工代表大会为基本形式的多种民主管理制度、劳动争议预防和调处制度等，努力覆盖到农民工。
    4.协助政府有关部门解决侵害农民工合法权益的重点问题，为农民工排忧解难。一是解决劳动合同签订率低和不规范的问题。各级工会从劳动关系的源头入手，指导和帮助农民工与用人单位签订劳动合同。配合劳动保障部门检查用人单位劳动合同签订、履行情况，对于不与农民工签订劳动合同或签订“霸王合同”的，及时予以查处。二是解决拖欠农民工工资问题。各级工会推动政府有关部门建立工资支付监控制度，联合开展执法检查，对拖欠农民工工资问题进行专项治理。三是查处伤亡事故和严重危害农民工安全健康问题。各级工会积极参加重大伤亡事故的调查和处理，督促企业改善劳动条件和作业环境，提高农民工安全生产意识和预防事故技能。四是积极配合有关方面查处侵犯农民工权益的典型案例。各级工会抓住侵害农民工合法权益的典型案例，及时调查并督促有关部门严肃处理。五是及时为困难农民工提供帮扶和救助。全市工会系统开通12351职工维权热线，各地工会困难职工帮扶中心、法律援助中心的服务对象拓展到农民工，为其提供咨询、帮扶和维权服务。一些地方工会还利用职工学校对农民工进行职业技能培训。
    各级工会把农民工作为新的工作对象和领域，调整工作思路和格局，采取有力措施，在维护农民工合法权益中发挥了不可替代的作用。农民工参加工会的组织化程度逐步提高，要求加入工会组织的多了；
农民工合法权益得到工会组织维护的效果日益明显，遇到困难请求工会帮助解决的多了；
农民工对工会组织的认同感逐渐增强，切身感受到工会是代表和维护他们利益的组织的多了。
    三、农民工权益保障的问题及原因
    （一）农民工权益保障存在的主要问题
    1.劳动合同签订率低，劳动用工行为不规范。据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查，农民工劳动合同签订率仅为12.5%。在已签订的劳动合同中，不规范、不履行的现象较为普遍，有的企业随意变更或解除劳动合同，不按规定支付经济补偿金。一些公有制企事业单位的劳务工与城镇职工同工不同酬、不同权、不同待遇。
    2.拖欠和克扣工资问题依然存在，取得劳动报酬的权利受侵害。许多私营企业尽量参照最低工资标准来确定农民工劳动报酬，有些企业变相提高劳动定额，有些企业超时工作不付加班费。农民工工资还经常被拖欠甚至被克扣，特别是在建筑行业更为突出。
    3.劳动安全卫生条件差，身体健康和生命安全受威胁。一是安全事故频繁发生。据国家安全生产监督管理总局不完全统计，我国每年因工致残人员近70万，其中农民工占绝大多数。二是职业危害严重。一些企业不执行劳动保护有关规定，农民工苯中毒、患矽肺病死亡的恶性事件触目惊心。女性农民工劳动保护方面的问题也很突出。三是超时劳动现象普遍。私营企业职工平均每周工作时间为50.05小时，特别是建筑行业的农民工反映，长年累月没有休息过。四是生活条件差。许多农民工居住在低矮简陋的棚屋里，洗浴设施、厕所等卫生条件很差。
    4.享受基本社会保险权益难以落实，社会救助缺失。一是农民工参保率低，多数企业不给农民工投保，同时由于城乡两种保险制度难于对接，也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险，发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助。
    5.民主政治权利和人身权利缺乏保障。一是很难享受到选举权和被选举权。绝大多数农民工很少参加户口所在地和输入地的民主选举，参与社会事务管理的渠道不畅通。二是难以享有与城镇职工同等的民主权利。有相当多的农民工在企业已成为技术骨干，但职位很难升迁；
一些公有制企业、事业单位的劳务工不能参加用人单位职工（代表）大会，无法行使民主管理权利。三是参加和组织工会的权利不落实。有些地方干部担心建立工会组织妨碍招商引资；
一些企业经营者阻挠和限制农民工参加和组织工会；
由于用工主体不明确，用人单位和劳务公司都不愿意组织劳务工加入工会。四是有些企业的农民工人身权利得不到保障。有的对农民工实行“封闭式”管理，采取扣留身份证、搜身检查等非法手段。
    6.城市公共服务难以覆盖到农民工。一些城市为农民工提供的公共产品和服务存在“真空”地带，农民工很少享受到继续教育和职业技能培训，业余文化生活贫乏，子女入学仍存在一些困难。
    （二）农民工权益受侵害的原因分析
    1.城乡二元经济社会结构，是农民工权益受侵害的体制原因。我国城乡分割的二元体制，形成了农民工与城镇职工在身份、就业、劳动报酬、社会保障、民主权利和公共服务上的二元结构，政策性、制度性因素依然不同程度地制约农民工权益保障。
    2.认识偏差及新的城市管理服务制度尚未完全建立，是农民工权益受侵害的社会原因。有的地方片面追求发展经济，对维护包括广大农民工在内的劳动者的合法权益重视不够；
有的地方过分看重因少数农民工给城市带来的一些负面影响，采取了一些限制性政策。城市公共管理服务不到位，影响农民工就业和生活环境的改善。
    3.劳动力过剩、劳动力市场不统一、缺少法律依据和有效处罚措施，是农民工权益受侵害的直接原因。我国劳动力市场供大于求的矛盾将长期存在，统一、开放、竞争、有序的劳动力市场尚未形成；
一些企业经营者法制观念淡薄，使农民工劳动经济权益受侵害；
对处理有些侵害农民工合法权益的行为，现有法律规定缺乏可操作性，执法力度不够。
    4.缺乏组织保障，是农民工权益受侵害的关键原因。农民工很少加入就业地的党、工、团组织，有组织的外出务工更少。农民工在权益受到侵害时，不能及时依靠组织的力量得到维护。
    5.自身素质低，是农民工权益受侵害的内在原因。农民工文化水平和专业技能低，法制意识淡漠，不懂得通过合法手段保护自己。
    四、保障农民工合法权益的对策与建议
    保障农民工权益，要在政治制度上安排、经济权益上保障、社会舆论上宣传，改革体制，创新制度。要根据我国经济发展水平和社会进步状况，综合治理，标本兼治，循序渐进加以解决。
    （一）在全社会形成更加有利于保障农民工权益的良好环境
    统筹规划农民工权益保障问题。建议国务院及各地方政府成立农民工问题领导小组，发挥就业工作联席会作用，把农民工权益保障纳入国家及地方经济社会发展规划中统筹解决。各地政府要建立农民工就业劳务输出机构，管理农民工跨地域流动问题。劳动保障部门也要关注农村剩余劳动力转移。
    建立和完善涉及农民工权益保障的法律法规。一是抓好现行法律法规的落实。建议各级人大加强对《劳动法》、《工会法》等法律的执法检查，政府有关部门加大监督检查力度，对侵害农民工权益的行为要依法处理。二是抓紧制定和完善有关法律法规政策。各级人大、政府应尽快清理、修改妨碍农民工享有平等权利的法规政策，逐步建立完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系，出台《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》、《职业技能培训考核条例》等法律法规。建议国务院尽快修改《职工代表大会条例》或制定《企业职工民主管理条例》，使职工民主管理覆盖到非公有制企业和农民工。
    （二）集中解决涉及农民工权益保障的突出问题
    1.加强劳动合同管理，规范劳动用工制度。一是依法签订和规范劳动合同。所有用人单位必须依法与农民工签订劳动合同。劳动保障部门要依法规范劳动合同的签订、续订、变更、解除和终止等各环节工作，防止用工行为短期化。工会要积极帮助、指导农民工签好劳动合同。二是加大劳动保障监察执法力度。劳动保障部门要对不签订劳动合同、违法解除劳动合同的用人单位，加大依法纠正和行政处罚的力度。工会要积极配合劳动保障部门开展劳动合同专项监察，监督用人单位依法签订和切实履行劳动合同。对用人单位违反劳动法律法规和有关合同规定，严重侵犯农民工劳动经济权益的，工会应当要求用人单位予以改正并向工会做出答复。用人单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法做出处理。劳动保障部门和工会组织要监督用人单位依法对解除劳动合同的农民工给予经济补偿。三是加强劳动合同管理。劳动保障部门要指导用人单位建立健全劳动合同基础台账和管理制度，提高管理水平。企业工会要建立劳动合同的内部监督制度。用人单位解除农民工劳动合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为用人单位违反法律法规和有关合同规定并要求重新处理时，用人单位应当研究并将处理结果书面通知工会。四是建立实施劳动合同的联动机制。劳动保障部门和工会要依托劳动关系三方协商、工会与政府联席（联系）会议制度，建立政府主导下的推动劳动合同工作的联动机制，强化劳动保障部门的执法主体责任，强化工会指导和帮助、监督的社会责任。五是规范劳务用工制度。建议全国人大在制定《劳动合同法》或最高人民法院在司法解释中，明确劳务工的法律关系及所适用的法律，严格限制使用劳务工的范围。劳动保障部门要加大对劳务中介组织的监督管理，督促其履行对劳务工应承担的法律责任。
    2.建立解决拖欠和克扣农民工工资问题的有效机制。一是完善工资支付的法律法规。建议国务院尽快制定《企业工资条例》，明确用人单位必须以货币形式按月、足额发放农民工工资，对拖欠农民工工资的企业除责令支付工资及赔偿金外，还应加大处罚力度。在《刑法》中，对欠薪逃匿和拒不支付工资的行为，也应作追究刑事责任的规定。劳动监察、仲裁和司法部门对拖欠工资案件应依法予以及时立案处理。二是建立工资支付保障机制。企业特别是建筑施工企业，要建立工资支付保障准备金，保障农民工工资的正常支付。三是建立工资增长机制。国家在分配制度改革中应统筹考虑农民工工资的增长问题，并逐步解决农民工与城镇职工同工同酬问题。建议劳动保障部门会同有关行业协会制定不同行业、不同工种的劳动定额标准，加强对实行计件工资制用人单位的监督，防止农民工实际工资收入低于当地最低工资标准。各级政府应支持工会代表农民工与用人单位进行工资集体谈判并签订专项协议，完善企业内部正常的工资增长机制。四是建立工资支付监督机制。建立农民工工资支付监控、用人单位欠薪报告等制度，畅通举报投诉渠道，加强社会监督。另外，劳动保障部门要加强对企业执行国家工时制度的监督检查，保障农民工的休息休假权利。
    3.改善劳动安全卫生条件，遏制工伤事故和职业危害。一是落实和完善劳动安全卫生相关制度。政府有关部门要与工会建立完善劳动安全卫生协商、教育培训制度，督促用人单位严格做好农民工岗前培训工作。卫生部门要督促企业建立健全职业健康监护制度。建议修改《安全生产法》、《职业病防治法》、《女职工劳动保护规定》的有关条款，加大处罚力度。二是加强安全生产监督检查和管理。安全生产监督管理部门要重点加强对危险行业、工种和职业危害严重的作业场所、规模以下非公有制企业的监督检查，督促企业改善农民工劳动生产环境，解决安全生产隐患和职业病危害问题。劳动保障部门和企业要依法确保受工伤事故和职业危害的农民工能够得到医治和赔偿。工会发现企业违章指挥、强令农民工冒险作业，或者在生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；
发现危及农民工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织农民工撤离危险现场，企业必须及时做出处理决定。三是加强群众监督。企业劳动保护规划、措施等要经过职代会审议通过。集体合同的劳动安全卫生条款，要规定参加工伤保险、防止工伤事故和职业危害、改善劳动条件等具体内容。工会要监督企业落实国家劳动安全卫生规定，健全群众性劳动保护监督检查体系，发挥群众劳动保护监督检查的作用。
    4.积极探索符合农民工特点的社会保险方式。建议由国务院牵头，召集政府有关部门及全国总工会，研究制定适合农民工特点的社会保险方案。一是分类推进。正规就业的农民工参加社会保险，可与城镇职工享受同等待遇；
非正规就业的农民工，可采取灵活的方式解决。二是分步实施。当前，要着力依次解决农民工最急需的工伤、医疗、养老保险。要推动《工伤保险条例》的落实，使农民工依法享有工伤保险待遇；
要重点解决农民工大病医疗问题；
探索建立个人账户，解决农民工养老保险问题。同时，完善社会保险关系转移和接续办法。
    （三）城市政府为农民工提供良好的公共服务
    1.把农民工纳入城市管理服务体系。一是按照属地管理原则，把农民工纳入社区管理，逐步改变农民工“城乡两不管”的状况。二是各级政府及用人单位要积极改善农民工在城镇的居住条件，对生活困难的农民工家庭实行廉价租房政策。三是各地城市公共服务性的劳动力市场要对农民工开放，实行平等就业制度。四是各级政府及教育部门要多渠道安排农民工子女入学。
    2.加强对农民工的职业技能培训和丰富农民工的精神文化生活。国家应大力发展农村技能教育，促进农村劳动力素质的提高。输出地政府要本着先培训、后输出的原则，对农民工进行基本的法律和技能培训。输入地政府要加强对农民工的思想道德和文明市民教育。用人单位要加强农民工的职业技能教育，丰富他们的文化体育生活。地方政府要加大对工会培训农民工的财政投入，支持工会开展对农民工的教育和培训。
    3.为农民工提供法律服务和社会救助。建议立法简化劳动争议处理程序，为农民工维权提供方便快捷的仲裁、司法支持。社会有关方面要对权益受侵害的农民工及时提供法律援助，对涉及农民工权益的劳动争议，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、人民法院要及时处理，对确有困难的农民工，可适当缓交、减少、免去仲裁费、诉讼费。民政部门要积极完善社会救助体系，城镇社会救助制度应覆盖到农民工。各地政府应对工会建立的困难职工帮扶中心给予财力、物力支持。