行政制度有哪些 对建立行政公诉制度的探讨
时间：2020-02-17 09:09:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
每天通过洛溪大桥的人与车数以万计，具体到数字，有报告说：“洛溪桥日收费30万。”可以推想，不满洛溪桥收费的应不止一人，否则也不会有‘广州市民十问洛溪桥收费’的发生。但，为什么仅有一个潘卫思提起诉讼呢？首当其冲的原因是经济问题，犯得着为那五元十元把一个政府告上法庭，耗费大量财力精力吗？耗得起吗？其次，民告官，难上难，许多人是不敢告。更有许多人，在公权利本位的制度的多年影响下，习惯性地接受行政行为，即使其私权利已经受到侵犯也未必能意识到。但，公众对认为侵犯了其权利的行政行为不起诉，是否代表其权利不受侵犯？或者说是公众已经默认该行政行为，已经放弃救济措施，因此国家无须再介入？假设一座你时常途径的大桥在不应收费的情况下继续收费，日积月累，你的损害是不言而喻的（起码是财产权受侵犯）。在本案中，这样的“你”数以万计，构成了一个不特定的多数。不特定多数的利益可构成“公共利益”。针对“公共利益”的保护，笔者认为有必要建立适用一种新的制度——行政公诉制度。基于对“公共利益”的维护，由能够代表公共利益的国家机关对公共利益受到违反的行政行为或不作为引起的侵害的情况提起诉讼。
一、行政公诉制度的理论基础：存在需维护的“公共利益”
有学者提出行政公诉制度的理论基础应该是维护公共利益 。有的学者提出“公共利益”一词时受到质疑 。笔者认为公共利益本是一个较为抽象的词，要对一个抽象的词进行具体的解释存在一定的难度。故笔者在此只试图对“公共利益”作个大概的描述，而不是作精确的界定：首先，公共利益应该涉及多人的共同的利益，即使这种涉及不一定是直接的。其次，公共利益应该涉及的多人也许是确定的也许是不确定的。再者，公共利益的损害最终造成国家利益、社会利益的损害。
在法律上承认公共利益，乃是各国的通例，其中很典型的一个例子便是各国都有对集会游行的法律控制，禁止可能危害公共秩序的游行。我国现行宪法的核心内容也体现了维护公共利益的精神。法律上既然承认公共利益的存在，在涉及重大社会公益的社会活动中就需要有代表公共利益的主体。行政机关作为国家和社会事务的管理者，通常可以作为公共利益的代表，但是，在非法行政损害公共利益时，仅仅依靠行政机关自觉纠正错误是不现实也不足够的。因此，在行政权影响到公共利益时，应当在法律上设定一个代表公共利益发动诉讼的主体。现行的《行政诉讼法》对公共利益的保护是很不全面的，“原告只能为了自己的利益而起诉，而法院在审查时却以全面审查为原则”，指使法院的审查常将原告的诉讼请求抛在一边，且也不利于法院经济有效地审判。再者，以公共利益为基础而设计的行政公诉制度不同于现行法上的行政抗诉制度。从程序上来看，行政抗诉制度发起的是对已经司法裁决的行政争议案件的再次审理，而行政公诉发起的是一次新的诉讼。从主体地位来看。行政抗诉机关提起抗诉后即独立于法院与当事人间，起一监督作用。而行政公诉机关提起诉讼后则作为原告或主要原告参加诉讼。以公共利益为基础设计的行政公诉制度有利于对公共利益的全面保护。借鉴刑事公诉制度。众所周知，公诉制度在刑事诉讼领域一直起主导作用，历史上曾出现过的民事公诉，行政公诉等制度，都或多或少的仿照了刑事公诉制度。根据刑事公诉制度，“公诉”是指国家公诉机关代表国家指控罪犯，将犯罪嫌疑人交付法庭的诉讼活动和制度。公诉机关在什么情况下提起诉讼，取决于刑法的规定，而刑法罪名的规定又体现了稳定和维护社会秩序这一基本的公共利益。可见，刑事公诉其实质是为了维护公共利益。
二、建立行政公诉制度的重要原因：现行行政诉讼制度对起诉主体的局限性
(一)起诉主体存在空缺。其中较为典型的例子是在国有资产权益转让中，行政机关与行政相对人恶意串通，由行政机关作出非法行为，双方因此而获利，与此无关的他人不可能代表国家就此提起诉讼，在此情况下就会出现起诉主体的缺乏。对此有必要建立行政公诉制度，让代表国家的机关提起诉讼，要求法院对这种非法行政行为给予法律的制裁。当然，我们不否认，在现行制度下，针对上述现象也有别的救济方式，只是，笔者认为我们的制度应该有效的供给司法救济这种有效的救济途径。
（二）存在起诉主体，但由于各种原因而未能起诉。起诉主体面对行政权显得极为渺小。如在潘卫思案中，许多非潘卫思的过桥人他们与潘一样具有起诉的权利，但事实上他们没有。事关众多人的利益的决定往往容易使人产生观望心理，一些人在发现别人均未起诉的情况下被迫履行义务，从而出现“羊群现象”，其他人也随着履行义务，最终导致大多数人的利益受损，行政的正当性遭到破坏。
（三）起诉主体起诉，但达不到良好的效果。在潘卫思案中，我们见到的是重重阻拦。幸好，潘是一名律师，这样为他的诉讼省下一笔代理费。但，调查取证仍是困难重重，也真难为了潘律师。但，试想一般的起诉人能作到这些吗？即使作到又要花费多少的钱力物力。再者，潘除了能请求返还他所缴的五元及让该桥停止收费外，对于他所认为的该桥在不该收费期间的收费给其他人带来的侵害则是无能为力的。因为，他所代表的终究仍只能是他自己。即使如此，在许多人心目中潘已是“为民请命”。
针对上述三种情况，笔者认为惟有建立行政公诉制度，让能代表公共利益的机关作为原告提起诉讼，对不法的行政作为或不作为加以制止，才能有效地维护公共利益。
三、行政公诉案件的范围
（一）行政机关不主动履行法定职责损害公共利益的。
如果行政机关不主动履行职责，行使职权，将会严重影响行政法律、法规的正常统一实施，损害行政相对人的利益，造成对行政利益，公共利益的损害。而根据现行的法律，对于行政不作为，只有申请人对所申请的事项具有起诉权。即使将来法律赋予了公民，法人其他组织较广泛的诉权，也极少有人愿意为公共利益而诉。因此，对于损害公共利益的行政行为，应当纳入行政公诉的范围。
（二）只有受益人没有特定受害人或受害人为不特定多数的具体行政行为。
如果行政机关的具体行政行为损害了公共利益，但并不同时损害特定的利益主体的利益，则会无人起诉。实例：2003年8月，中央电视台播出了一则消息：河南省三门峡市一地方火力发电厂建在黄河河道里，严重影响了防洪安全。这一电厂居然是取得了规划部门颁发的规划许可证之后兴建的，而负有防洪职责的水利局对于这一侵占河道的违法行为，在两年之内竟然“没有发现”。在此案中，可以说危害是潜在的，广泛的。一旦发生事故，受害人肯定是不特定的多数，但这不特定多数人由于目前没有特定的利益受损，即没有发生行政争议，故不可能有起诉主体。
在某些实例中，如潘卫斯诉番愚区政府一案，即使是有起诉主体提起诉讼，也往往仅能针对自己的利益起诉，对于公共利益的主张即使能够却也是难以全面的。更何况常常出现笔者前面提及的“羊群现象”，因此有必要将这种行为纳入行政公诉的范围内。但在此不得不提的一个问题是对具体行政行为的界定问题。如果按照行政法学上的通常的理论将具体行政行为限定在特定的人和事，不能反复适用上，那么这种针对不特定多数但不能反复适用的行为能否纳入具体行政行为加以考察，则尚有争议。杨立新教授与张步洪先生在《行政公诉制度初探》一文中说：“从充分保护公民、法人或者其他社会组织的合法权益的角度考虑，将这种行为界定为具体行政行为。”笔者赞同。
（三）有的学者认为，行政公诉制度应适用于行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务。
根据现行的法律，在法律，法规没有明确授权的情况下，行政机关对于自己所作的具体行政行为没有强制执行力，只能申请法院强制执行。当法院驳回行政机关的执行申请后，行政机关的具体行政行为所确定的权利义务将处于一种效力不确定的状态。现行《行政诉讼法》对行政机关申请法院强制执行具体行政行为的，不适用普通的审判程序，而是适用一般的执行程序。以执行程序审查具体行政行为的合法性错误较高，对此，法律没有给予应有的救济。
但，笔者并不同意将此种行为归入行政公诉案件的范围内。首先，有的学者提出将此类案件纳入行政公诉的范围加以考察，主要是考虑这类案件的程序的启动同样是出于维护公共利益的需要。但笔者认为行政公诉制度的建立旨在使现今行政诉讼法无法有效地保护的公共利益得到保护。而在此类案件中，行政机关即使是不通过行政公诉也是有别的有效措施对此进行救济的。并且，行政公诉制度一旦建立，由代表公共利益的机关作为原告或主要原告提起诉讼，这种制度的设计原是考虑到私权利面对公权利时显得相对弱小，为了保障广泛的私权利，从而建立让公权利介入其中的诉讼制度。立足于我国的国情，行政机关的行政权已经是相对强大的，那么还有没有必要适用行政公诉制度呢？然而，对现行行政诉讼法中对行政机关申请法院执行具体行政行为的，是否该适用普通的审判程序，而不应适用一般的执行程序。则是需要进一步探讨的课题。但笔者认为，行政相对人既然拒绝履行具体行政行为，可视为他或她（们）对行政行为的默示反对，因此与行政机关发生行政争议，基于行政机关与行政相对方在法律上是平等的，则可交由法院通过审判程序解决，因为审判程序比起执行程序更有利于保障双方当事人的权利。
四、行政公诉人的设计
目前，学界大多认为检察机关可以作为最为合适的行政公诉人。杨立新教授在《民事行政公诉制度研究》一文中，通过对纵横的行政公诉制度历史比较研究，得出结论：“（1）国家有权对私法活动进行监督、干预。（2）检察机关监督、干预私法活动和行政活动的重点是保护国家利益和社会利益。（3）检察机关监督、干预私法活动、行政活动的主要方式是提起诉讼和参与诉讼。提起诉讼，适用于两种情形：一是行政机关的具体行政行为侵害了国家的利益、公共利益，但并未发生行政争议。二是具体行政行为侵犯国家利益、社会利益、个人利益，但当事人却不诉、不能诉、怠诉，因而不能通过司法程序来保护。（4）检察机关参加行政诉讼的权利义务是广泛的。检察机关享有原告与法律监督机关的双重身份。”
笔者也赞成由检察机关作为原告提起行政公诉，许多学者的这种考虑与检察机关在司法活动中的监督主体的地位密不可分。但笔者认为一旦检察机关以原告的身份提起诉讼，可作为诉讼的参与人，如果检察机关在诉讼的过程中还具有监督机关的身份权利，那么检察机关的权力是否过大以致于妨碍诉讼相对方的权利得以主张呢？我们说法律面前人人平等。这平等包括自然人与国家机关的平等，也包括在诉讼中诉讼地位的平等。基于此，笔者认为，检察机关的监督主体地位仅限于在提起诉讼前，一旦进入诉讼，则与诉讼相对人一样仅具有诉讼参与人权利义务。
五、关于行政公诉的诉讼程序设计上的一些问题
（一）行政公诉的提起需要穷尽行政救济措施吗？笔者认为等穷尽行政救济措施后，行政公诉制度的建立也就没有必要了，更何况针对我们所说的行政公诉案件的受案范围，也没有行之有效的其他行政救济措施。
（二）检察机关以公诉人的身份起诉，这种诉讼上的当事人体制，究竟是采取独立当事人，还是采取主要当事人，或者联合当事人的体制，颇值得斟酌。我国学者多倾向于采取第一种和第二种。对行政机关与行政相对人同时受益，没有特定受害人的案件，应以检察院为独立当事人起诉，将行政机关与管理相对方作为公共被告。当具体行政行为侵犯不特定多数人的利益时，或是行政机关的不主动履行法定职责损害公共利益的，采主要当事人制度，以检察机关为主要原告，法院应通知权利受损害的一方参加诉讼，作为共同原告，但拒不参加的，不影响审判活动的进行。杨立新教授认为在对于侵害不特定的公共利益的案件中，由于受害人的数量众多，没有特定的原告提起诉讼，因此检察机关可以代表社会利益，向法院提起诉讼，要求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿集中作为基金，为这类受害人服务。
（三）对于行政公诉案件的立案问题。行政公诉案件应先交由检察机关决定是否立案，一旦检察院决定立案后再向法院起诉，而法院是否立案受理又是另一程序问题。因此，笔者认为行政公诉案件的立案是双重立案。杨立新教授认为检察院对行政公诉案件的立案应掌握以下条件：（1）有明确的可以进行调查的被告。（2）有可以进行调查的事实。（3）有可能提出的诉讼主张。
（四）检察机关对立案案件的调查权问题。杨立新教授 认为检察院对立案案件有全面的调查权。笔者认为这是符合行政公诉制度的设计初衷的。检察机关正是具有一般的诉讼主体所没有的调查权，才具有更好维护公共利益的能力。同时，这也体现了检察机关在起诉前具有的监督主体地位。
（五）检查机关的举证责任问题。有学者 认为：在行政公诉制度中，举证责任由起诉的检察机关承担。这与检察机关对立案案件有全面的调查权是相适应的。正因为检察机关具有全面的调查权，由他来承担举证责任则是合适的。这也就意味着检察机关若是不能证明或者证明不足，则要承担败诉的结果。笔者认为这种程序上的设计有利于权利间的制衡，有利于保障平等诉权的实施。
（六）上诉程序与抗诉制度间的关系。正如上述，检察机关可能要承担败诉的结果，同时检察机关也有权利提起上诉。当该上诉制度如何与检察院原本享有的抗诉权相区分呢？笔者认为，在行政公诉案件一旦进入诉讼程序后，为保障双方当事人的平等诉讼地位，检察院只作为其中的一方当事人，因此享有上诉权。而无论是上诉权，还是抗诉权，其目的均是提起新一轮的诉讼，既然检查机关已享有上诉权，则无须在行使抗诉权，否则会造成权力的重叠。但，这是否意味着在检察机关作为原告提起上诉后仍是败诉后，行使其抗诉权？这还是尚待讨论的。
