浅析药品监管执法中对违法自然人的处罚问题
时间：2020-09-25 23:47:20 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
四川内江市中区食品药品监督管理局 黄良义
【摘要】在药品监管执法过程中，行政处罚是维护药品市场正常秩序、保障人民用药安全的一种最有效的行政法律手段。然而在执法实践中，违法主体大多数却是自然人，由于自然人本身具有的一些特征，使执法人员在执法过程中的处罚难，执行更难等问题越来越严重。如何和以怎样的方式对违法自然人进行处罚？加强对自然人违法行为的有效监管，探索建立对自然人不履行行政决定的后续监管，是当前药品监管部门面临的重要难题。本文尝试分析部分问题的原因，探讨对策，以期对解决该问题有所裨益。
【关键词】药品监管 行政处罚 执法 违法自然人 处罚 问题
随着我国法律制度的不断完善，特别是自
一、药品监管执法中对违法自然人的处罚现状
（一）药品监管执法中违法自然人的特点
随着我国市场经济的深入发展，药品市场也呈现出复杂化和多元化，许许多多自然人以各种各样的方式参与其中。这一方面为药品市场的良性发展注入了新的、更多的活力，另一方面也为药品监管带来了更多的、复杂的问题。他们中大多数人的行为自觉或不自觉的已违反了《药品管理法》，比如无证经营、药品虚假广告、暗中给予、收受回扣等现象已在生活中屡见不鲜。由于其不仅具有自然人的共性，而且具有与其他违法主体更鲜明的特点，所以形成了执法中的难题和被动。
1.普遍性。伴随药品市场的开放，越来越多的人在从事着药品的生产、加工、销售等活动。其中从事药品销售的自然人最多。由于我国相关法律法规还不够完善，人们从事药品经营活动的方式也多种多样。面对着日趋激烈的市场，许多人为了追逐利润，不惜违法、违规操作，如现在相当多的经营者将药品直接贮存在自己的家里或租的子里等。据我们调查统计，在无证经营药品案的违法主体中，95%以上的都是自然人。
2.动态性。在药品监管执法中违法自然人多表现为时间上、空间上和性质上的不确定性，呈动态性的特征。而今，在我国通过行政执法行为规范的“人”有两种，一类是法人，一类是自然人。前者是依法成立，其产生、运作、消亡有严格的法律限制，由于其有必要的财产和经费，在涉及罚款等行政处罚，执行机关可顺利完成。自然人是基于自然规律出生的人，包括公民、外国人和无国籍的人，具有主观能动性和趋利避害的本能，往往会想方设法逃避违法行为产生的法律责任和后果。另外，我国是以户籍管理作为自然人管理的主要方式，随着市场经济的发展，人们依赖于计划和户籍所能得到的供给已不复存在【1】。市场经济为人们提供了一个广阔的发展空间，人们不在拘泥于一方、一地，而是积极走出去，甚至走向异地他乡。这种流动上的不确定性更具有不可预测和判断性，极大地增加了药品监管的难度。
3.反复性。由于自然人本身法律意识淡薄和整个社会客观原因，大部分的违法行为呈多发性、反复性和经常性，自然人往往在被外力纠正或教育以后，常常会重蹈覆辙。如无证销售药品行为，药品监管部门始终未能彻底解决。由于其没有固定场所和时间，逃避监管容易，加之当前药品市场利润不菲，所以反复性较大。
4.隐蔽性。主要体现在其从事药品经营活动中身份、场所和财产的隐蔽性。药品监管执法中的违法自然人以前往往是某一医药公司的销售人员，脱离该公司后，积极利用以前积累的各种有形、无形资产来进行药品经营活动。其在公共场所利用的身份具有很大欺骗性，其选择的活动场所更加不为人所知。当被药品监管部门发现后，马上转换身份和场所，即使对其进行处罚，涉及的金额也比较小，具有不可确定性。一方面主要是因为其财产形式的复杂性和诸多复合财产的存在，另一方面是自然人对其财产处理的随意性决定的【2】。
（二）药品监管执法中违法自然人的违法成本
药品监管执法过程中，大多数违法自然人所涉及的金额尚不构成刑事案件。其在进行药品经营过程中往往以较低成本去获取最大利润，一旦被处罚，其所获利润将大打折扣甚至亏空，所以他们就会无形中有违法成本的预算，从中我们可以试着构建这样一个违法成本的经济模型，即：
∏=∑【（Y1-C1）/(1+R)T】。
其中∏指违法自然人在其从事药品活动期间总收益的现值，Y1指每年的收益，C1指每年的违法成本，R为折现率，T代表年份，T=
（三）当前药品监管执法中对违法自然人的处罚现状
当前药品监管执法中对违法自然人的处罚现状，一句话，难以到位。从法律法规对当前药品监管执法中对违法自然人的法律责任设置来看，药品监管部门主要是实施罚款行政处罚。如《药品管理法》、《药品流通监督管理办法》等涉及无证经营、销售假劣药品、贮藏条件等的药品法规，所有的违法行为的条文都设定了罚款的法律责任。在现实执法中，罚款处罚对企业法人和其他组织的监管非常有效，可以起到制止违法行为的目的。因为法人或其他组织违法有固定的经营场所，流动性小，可以通过实施行政处罚程序，申请法院强制执行手段达到管理目的。但自然人实施药品违法行为后，由于执法人员没有后续强有力的执行措施，基本难以实行对其的罚款处罚。一方面，执法手段限制，法律法规没有赋予执法人员任何有效手段来管理自然人。比如某人未经批准，擅自在城乡集市贸易市场设点销售药品，涉及金额少，未构成犯罪，按《药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》规定，依法予以取缔，没收违法销售的药品和违法所得，并处违法销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款，执法人员发现后，该违法行为人根本不理踩，罚款没钱，取缔、没收后我再来，这时候执法人员不能强制其离开，也不能暂时限制其自由带回机关处理，没有任何有效措施来对其进行管理。另一方面，流动外来自然人成为最难以管理的群体。而且处罚到位的主要是户籍人口违法的情形，也就是说，对外来流动人口违法行为，处罚到位的情况几乎为零。
对自然人处罚不到位，不仅是执法手段缺乏，还涉及行政法规执行体系、药品监管体系、自然人主观认知程度、社会客观因素等方面因素综合导致。
二、药品监管执法中对违法自然人的处罚问题
由于违法自然人的特点和当前相关法律法规的不够完善，药品监管执法中对违法自然人处罚出现的问题越来越多，笔者归类后，大概包括以下几种：
1．认识的误区：在药品经营过程中，许多人对相关法律、法规了解不够全面，同时为了节约成本，他们中大部分人都是从厂家或经销商手里购进后，贮存在自己的或租住的房屋里，然后销售给药店或个人。他们认为：只要是从正规的厂家或有资质的经销商那里购进，购进手续齐全，销售给有资质的药店或个人就是合法的。违法行为人有这样的认识，从内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，执法人员在查处时，自然碰到的阻力也就非常大。不但违法行为人不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至暴力抗法的事件不断发生。这种认识不仅包括违法自然人，而且另外许多人也这样认为，在执法部门打击违法行为的时候，他们会说：“人家不偷不抢，也是维持生活，太不应该了！”彻底否定药品监管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，甚至形成帮派性、有组织、涉黑的销售团伙，造成监管更难到位。
2.死灰复燃现象严重：由于自然人流动性相当大，隐蔽性高，当其面临处罚后，往往采取拖、欠、走，甚至改头换面重来，与执法人员开展“游击战争”。加之其成本不高，被执法人员查获后，对其致命的罚款难以完成，暂扣和没收其低廉的药品或违法工具对其没有任何影响，死灰复燃现象严重。
3.调查取证困难：违法自然人被查获后，往往想尽一切办法尽可能的“趋利避害”。不配合调查，主动消灭证据等事情经常发生。由于其在从事药品经营活动中身份隐蔽、场所不固定以及财产关系错综复杂等因素，执法人员对其立案后的调查取证可谓困难重重。所以当行政相对人违法时，其不配合调查取证的，法律上没有规定强制措施，就会很难取得有效的证据，也就很难对违法行为人进行相应的行政处罚【3】。
4.处罚限度很难把握：当前相关法律法规对违法行为行政处罚的方式主要是教育、取缔、没收药品及其违法所得并处罚款。由于药品在流通中市场差价很大，法律法规规定的罚款在一定范围内，执法者在对违法自然人进行处罚时，如果处罚稍重，就会面临执行难的结果，处罚过轻，就难以达到执法效果。加之许多违法自然人的违法成本都比较低，从人性角度考虑，他们也要继续生活或生存，所以行政处罚既要起到打击违法行为的作用又要体现以人为本的思想，这个处罚限度让执法人员左右为难。特别是当面临处罚时，许多违法自然人都会找各种理由减轻甚至减免处罚，这时我们的执法人员一定要冷静，一定要依法办事，绝不能轻信当事人或其亲属提供的医疗证明等，而且要特别警惕和防止不法之徒弄虚作假，使当事人逃脱法律的制裁【4】。
5.法律法规有待完善：药品监管执法中，有些法律法规规定的法律责任处罚种类及幅度存在“弹性”过大，特别是处罚金额方面更为突出。有的违法行为甚至没有明确条款规定。加之违法自然人的特点和网络关系复杂，造成了在对违法自然人进行处罚时，对一些个人造成的违法行为如何确定违法责任的主体，较难把握【5】。另外，执法部门进行执法时，由于没有规范使用自由裁量权，也易引起执法不公正。
6.执行难：而今，在药品监管行政处罚执行方面，存在的困难是最大的也是最复杂的。因为“在行政处罚程序中，简易程序的适用不是随意的。”【6】所以自然人违法后较少适用简易程序，大多数都是立案调查后再依据相关法律法规进行处罚。由于违法自然人的特点，调查取证时间往往较长，过程相对较复杂。在这一期间，违法自然人及其网络关系会根据不同情况作出不同的选择：如果处罚相对较重，他们往往会选择逃避甚至逃跑的方式，执法部门在执行时，对没有固定场所或人去楼空的违法自然人只有“望楼兴叹”；
如果处罚对其来说可以接受，他们就以各种理由缓缴或者少缴，还要动用一切关系进行说情等，这时执法人员面临的来自各方面的压力很大，行政处罚的完全履行往往是一个漫长的过程，许多甚至可能不了了之；
如果处罚过轻，那么执法的目的难以达到。
在行政处罚难以执行下，如果请求法院强制执行，由于自然人自身的特点和立法上的原因，导致法院在执行工作中普遍存在人难找，财产难查的现象【7】。
三、对策与建议
1.完善相关法规和政策。有关部门要根据情势的不断发展与变化，及时调整，进一步完善相关法规和政策。在其完善过程中，要充分听取民意，要结合基层执法部门面临的问题和行政相对人的困难，使执法人员做到依法行政、罚有所依，使违法自然人得到相适应的处罚并回归到遵纪守法的正确轨道上来，既维护法律尊严又体现以人为本。
2.加强引导和培训，实施帮扶。要改变过去只管执法的模式，建立健全长效机制，对相关自然人进行正确引导和相关法律法规的培训。药品监管部门每年抽出一定的经费作为这方面的固定支出，以最大限度减轻他们的负担。对特别困难的人实施帮扶，引导其走上正确经营、市场决定的轨道，构建和谐药品经营关系。
3.构建严密监管网络，落实责任追究制。目前乡镇没有药品监管机构。为此，必须整合资源，根据区域实际，进一步构建严密的药品监管网络。保证药品监管政令畅通。并依靠行业组织和其他资源补充监管体系的不足，形成纵向齐动、横向联动，增强监管效能。特别是针对城乡结合部，必须开展专项检查，加大监管力度。
同时，进一步建立健全责任追究制。实行领导分区、执法人员分点等责任机制的落实，使监管无盲点、有续化进行。
4.加强业务培训，提高执法人员综合素质。建设一支政治坚定、纪律严明、公正无私的药品监管执法队伍，是实现药品监管行政处罚公正、公开的首要因素。执法人员的道德水平、文化素质、专业知识和法律知识水平的高低与执法水平密切相关，执法人员应定期进行政治理论和政策法规的学习【8】。并多读书、善读书、读好书，努力提高自身的综合素质。与时俱进，开拓创新，养成良好的职业操守和职业道德，强化业务培训、规范执法文书，比如对送达回执等也应该加倍重视，因为“送达回执是行政执法中的重要文书，同时也是进行诉讼的重要证据材料。”【9】同时，依据区域等情况的不同，进一步完善相关法律法规的培训机制。
5.处罚与教育相结合，当场处罚与立案调查相结合。处罚只是最后的手段，教育才是真正目的。在行政执法中，对违法自然人不仅要处罚，更重要的是对其教育。针对违法自然人的自身情况，合理使用自由裁量权，才能使处罚与教育有机结合，才能净化执法环境。对违法事实清楚、确凿而情节简单、轻微的违法行为适用简易程序虽然是一种简捷、高效的行政执法措施【10】。但由于违法自然人的特点，简易程序也许很难奏效，就必须考虑当场处罚与立案调查相结合，才有利于维护执法部门的权威，才有利于破除违法自然人的陋习，才有利于进一步净化药品市场秩序。
6.实现“三个转变”，加强与其他部门的联动。要改变过去单纯注重业务工作的倾向，努力向行政执法转变，加强行政执法能力建设；
要从单纯药品监管执法向综合执法转变，拓宽执法领域；
要从突击检查向建立长效机制转变，进一步提高认识。同时，在执法前后，要加强与其他部门的沟通，形成多部门联动的良好态势。目的是加强执法力度，减少重复处罚，全面规范处罚主体和处罚行为【11】。
另外，由于引起行政诉讼的案件都由法院判决和执行，所以必须加强与法院的联系，确保案卷的质量和程序的合法性【12】。
因此。在药品监管执法中对违法自然人的处罚中我们必须立足实际，以科学发展观为指导，以事实为依据，法律为准绳，才能为构建和谐社会，保障人民群众用药安全作出新的、更大的贡献。
参考文献
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