论建立我国洪水保险制度——由汶川地震等自然灾害所想到的（张旭,张秀兰,布如贞）

时间：2021-01-12 08:02:14　来源：柠檬阅读网本文已影响人

持续1个多月的南方雪灾、冻雨天气，肆虐贵州、湖南、湖北、江苏等17省（直辖市、自治区），造成直接经济损失500多亿元；
一场里氏8.0级的汶川大地震，造成近7万人死亡，经济损失更是无法估量。这些骇人听闻的自然灾害的破坏性和毁灭性令人触目惊心。

“多难兴邦”。在巨大的灾难面前，中华民族众志成城，纷纷投入到抗震救灾中去，捐献救灾款项近500亿元。在为南方雪灾、汶川抗震救灾精神所感动的同时，我不禁想到了与之相似的洪涝灾害，如何从制度上建立起与社会主义市场经济体制相适应的洪水灾害救灾互助体制，使灾后群众能够较快地重建家园，恢复灾区正常的社会、经济秩序。

众所周知，我国幅员辽阔，南北跨越50个纬度，又处于大陆性气候和海洋性气候交互地带，各大天气系统对我国都有较大影响，天气多变；
尤其我国江河源远流长，台风和寒流的影响纵深可达千公里；
同时地质结构复杂，地貌单元多，降雨量与植被分布不均。这些基本国情决定了我国洪水、地震、台风等自然灾害频繁。以洪水为例，从单条江河而言，发生洪水的几率都很小。但从全国范围看，局部地区发生洪涝灾害的现象却非常频繁。有资料表明，我国在世界上属洪涝灾害最严重的国家之一，这就需要建立起与我国基本国情相适应的洪涝灾害救助体系，这就是洪水保险制度。

洪水保险并非新事物。美国在19世纪末和20世纪初开始了对洪泛区内居民和企业进行财产保险的相关研究，逐步形成了洪水保险的理论。1956年国会通过了《联邦洪水保险法》，创立了联邦洪水保险制度，1968年国会通过了《国家洪水保险法》，1969年又制定了《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了洪水保险基金，使洪水保险在全国范围内开始有效推行。洪水保险在英国、法国、日本等发达国家也得到了推广和应用。一些发展中国家如匈牙利、印度和菲律宾等也在陆续研究和实施，并取得了一定的成绩。随着社会的进步、经济的发展，洪水保险必将成为世界各国防洪减灾的一项重要非工程性措施。

事实上，党中央、国务院已充分认识到了洪水保险的重要性。在1988年国务院转发水利部《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》中，就明确指出，“省级人民政府可选择受益范围明确、进洪机遇较多的蓄滞洪区，试行防洪基金或洪水保险制度，取得经验后推广，逐步改变过去洪灾损失单纯依靠政府大量救济的办法”。2006年《国务院办公厅转发水利部等部门关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知》强调，“积极开展洪水灾害损失保险研究，建立有效的洪水灾害损失保险体系，化解蓄滞洪区洪水灾害损失风险，实现利益共享、风险共担，提高社会和群众对灾害的承受能力。”

但由于我国洪涝灾害比较频繁，承担洪水保险的风险很大，保险公司对开办洪水保险的积极性不高。我国曾有保险公司尝试开办洪水保险，但以失败而告终。如1998年长江流域洪灾之前，在有关部门的推动下，一保险公司在长江流域小范围内试行洪水保险。当长江特大洪灾降临时，这家保险公司发现陷入了困境，保户财产损失巨大，公司面临巨大的理赔支付。最后这家公司用了一个既不合理也不合法的方式，将保费退回退回每个保户，单方面终止了保险合同。我国目前财产险险种即企业财险、家庭财险，无不例外地把洪水、地震等不可抗力事件作为免责事由。发生不可抗力事件导致企业、家庭财产受到损失的，保险公司不承担赔偿责任。

洪水保险制度在我国的探索与实践证明，洪水保险不同于一般的险种，这就决定了我国的洪水保险制度不能采取单纯的商业操作模式，必须进一步提高对洪水保险的认识，采用法制做保障、公共财政支持、人人参与、强制推行、公益性运作的独特操作模式。

提高认识。建立洪水保险制度，是社会主义市场经济发展的需要。与计划经济相比，市场经济是实现资源优化配置的一种更为有效的手段，而保险制度正是绝佳演绎这种资源有效配置的内在要求。人类自古就依河而居，生活在风险无处不在的不确定性中，即使科技高度发达的今天，也无法根治洪涝灾害。如果实施洪水保险，虽然不能防止洪水灾害的发生，但可以在时间和空间上分散风险，把集中的洪灾损失变成一个均匀的年度支付，通过聚少成多，风险转移和损失分担方式，使整个社会在积极有效应对洪水灾害的同时，提高资源的利用效率，减少洪灾损失的灾区救济和灾后重建的巨额财政负担，这也是市场经济的精髓所在。

法制做保障。由于我国防洪减灾历来比较注重工程措施，洪水保险的理论和实践在我国发展较为缓慢，目前还处于初步研究和探索阶段，洪水保险制度在我国还未正式建立，相关的政策法规还不完善。迄今为止，我国还没有制定出一部专门的洪水保险法规，而现已颁布实施的《防洪法》只有原则性规定，即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，对洪水保险地位、作用、保费的征缴以及单位、个人的权利和义务都没有作任何规定。所以要加快洪水保险理论的研究，在广泛借鉴国外洪水保险理论和实践经验的基础上，结合我国洪涝灾害频繁、人口和产业密集、受灾损失大等特点，研究制订出一系列符合中国国情的洪水保险理论。在此基础上，出台“洪水保险实施指导性意见”，在局部地区进行试点。在总结试点经验教训的基础上，进一步修正洪水保险理论，推进制订《洪水保险法》，为洪水保险在我国的全面实施提供法制保障。

公共财政支持。就是洪水保险要在公共财政支持之下，设立洪水保险基金。由于洪水灾害所造损失的严重性，如果采取单纯由保民交纳保费积累保险基金的方式，就会造成保险基金无法应付巨大的洪涝灾害经济损失，洪水保险的灾后补偿功能无法发挥，同时又挫伤了居民加入洪水保险的积极性，从而导致洪水保险制度在我国无法实行。经过二十多年的改革开放，我国的综合国力和经济实力有了长足进步。2007年，我国财政收入达5万亿元，完全有能力和实力从中央和地方财政预算中每年分别拿出一部分，设立洪水保险基金，变集中洪水损失支付为均匀的年度财政预算支付，以公共财政保证洪水保险制度在全国的推行。

人人参与。即无论是蓄滞洪区、洪泛区、洪涝灾害威胁区，还是是生活在其他区域的群众，都要加入洪水保险，交纳一定的保费，以发扬中华民族“一方有难，八方支援”的优良传统。这是因为，如果参照一般模式，只是蓄滞洪区、洪泛区、洪涝灾害威胁区内居民和企业加入洪水保险。在我国目前国情下，蓄滞洪区、洪泛区都经济较为落后，群众生活一般都低于周边区域居民平均生活水平。他们祖祖辈辈生活在这一特定区域，家园承受着洪水的威胁。为了大局利益，群众已做出了自我利益牺牲。如果仅让他们交纳保费，实践中难以贯彻执行。只有做到洪水保险人人参与，采取国家支持一部分、企业承担一部分、人人贡献一部分的模式，才能积累壮大风险基金，做到风险分摊、利益共享。

强制推行。加入洪水保险是每个企业、公民的法定义务，必须按照有关规定加入洪水保险。有的国家洪水保险遵循的是自愿原则。但洪水风险在我国空间分布差异大，无论是受灾区、还是非受灾区，很多人对洪水灾害抱有侥幸心理，自愿参加专项洪水保险的积极性不高，导致保费积累少，无法达到聚少成多、分担风险的预期效果，不利于发挥洪水保险的灾后救助补偿作用。

公益性运作。各国实践表明，以商业保险模式经营的洪水保险，若不能得到国家的补助几乎是无利可图。甚至参加的人越多，亏本的可能性就越大，一遇大水灾，甚至可能导致而破产，因而保险公司不愿介入洪水保险，或者纷纷在保险合同中将洪水灾害列为免责事由，拒绝承担赔偿责任。而洪水保险制度在我国的探索也说明，洪水保险不同于一般的商业险种，它具有社会性、公益性、救助性和人道主义等属性，这就决定了洪水保险不能采取单纯的商业操作模式，必须采取公益性运作的独特方式。因此，我国应成立专职的公益性保险机构，由国家统一管理，并由熟悉水利专业和保险专业的技术人员和管理人员组成，对洪水保险实行公益性运作。

“平时拿出一滴水，用时拥有太平洋”，虽然是句很俗的广告语，但却是对洪水保险最形象的诠释。为进一步完善我国的防洪减灾体系，应加快洪水保险研究，推进我国洪水保险实施！

稿件来源：黄河报·黄河网

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