摘要:随着教育系统资金渠道日益多元化,并越来越多地融入到市场经济和社会发展中,财务风险已经不可避免。但教育系统以吃“皇粮”自居,缺乏风险意识,缺少管理制度,缺失民主管理,预算管理简单,必然在收入、债务、担保、投资和支付等方面存在着风险。应该加强教育系统财务体制改革,规范贷款审批制度,通过建立风险报告制、风险问责制和风险应急机制等措施,规避教育系统财务风险。
关键词:教育系统;
财务风险;
规避
华尔街金融危机昭示人们,任何一种行为或规则的实施都可能导致某种危机或问题发生。对于县区级教育部门的财务管理来说,我们习惯上认为这些单位的资金是财政投入,其内部经济活动基本上是非营利性的,与企业经营活动的财务风险相比,教育系统的财务管理基本没有风险。然而事实上并非如此,随着社会发展,教育系统的资金渠道日益多元化,并越来越多地融入到市场经济和社会发展中。虽然教育系统存在着不同于企业经营活动财务风险的表现,但由于教育系统现行体制方面的原因,财务风险管理空白和缺位问题逐渐成为财政部门管理的重大隐患。
一、教育系统财务风险的若干表现
(一)收入风险
教育系统有很多非税收入,比如:考试费、勤工俭学收入、住宿费、社会捐助等等,具有征收面广、征收主体杂、入库环节多等特点。这使得非税收入存在预算水分大、难度大,因此财政部门对教育系统的收入风险控制难度增大,这进一步加大非税收入的风险系数。
(二)债务风险
一方面,从“普九”到校园危房改造,很多学校举债投资,扩张、美化校园,改善办学条件;
另一方面,近年来,很多县区教育局兴建豪华办公大楼,增人增车,浪费极大。这些投资提高了教育系统的资产负债率,由于教育系统自身偿债能力的有限性,结果造成资金周转不灵,严重影响了办学质量。以江苏为例,虽然政府出面对学校债务进行化解,但由于财政部门对教育系统财务管理的缺位,这钟教育系统“点菜”,政府“买单”的现象仍然存在,债务风险问题日渐突出。
(三)担保风险
《担保法》明确规定,行政和事业单位不得为其他单位担保。但有些教育系统在局部利益的驱动下或出于行政命令,仍然违法为其他单位获取银行贷款等经济行为担保。例如江苏某市曾有两所学校为市体育局兴建体育馆担保银行贷款。尽管这种担保行为属于无效担保,但严重破坏和扰乱了国家金融管理秩序,并且,对其教育系统的担保行为,财政部门也必然同时承担相关的担保风险。一旦风险转换为事实,买单的仍然是财政部门。
(四)投资风险
当前,随着国家鼓励职业技术教育,很多县区教育局投资兴办职业技术学校,有的是以股份参与,总之,教育系统自身投资情况较为普遍,但据某媒体调查,教育系统的对外投资行为中,真正盈利者少,实际亏损者多;
能收到投资收益者少,有出无进者多。实践证明,教育系统的盲目投资,一方面造成了国有资产流失的风险;
另一方面还会形成潜在的其他经济风险,比如债务风险等。
(五)支付风险
目前教育系统人员经费挤占办公经费的现象十分普遍。随着部门预算改革和国库集中收付制度改革的不断深化,教育系统预算管理和资金支付的矛盾越来越突出,大量的编外人员(包括人才派遣和临时教师)费用直接影响着教育系统的正常运转和发展。在确保稳定和发展的工作压力下,挤占公用和专项经费,弥补教育系统资金缺口,确保预算收支平衡成为不得已的选择,财政部门也因此承担着极大的违规支付风险。
二、教育系统财务风险产生的原因。
(一)缺乏风险意识
百年大计,教育为本,教育一般是由国家兴办的,教育系统是社会公益性质的服务组织。在我国,县区教育局是政府派出的职能部门,学校是特殊的社会组织。也正因为如此,教育系统以吃“皇粮”自居,“吃穿”不愁,风险管理意识极其薄弱。
(二)缺少管理制度
教育系统内部的不同单位参与市场经济行为的程度不同,县区教育局有招商引资任务,因此参与程度高;
基层学校以教学为中心任务,因此参与程度低。但是由于教育系统中心工作是组织教育活动,因此,其内部制度多是以规范办学行为和提高教育质量为主,还没有建立全面的风险预防、应急、报告、问责等制度体系。
(三)缺失民主管理
教育系统在对投资办学、大额资金支付、重大项目审批等方面缺乏必要的内部监督制度,很多事情不经教职工代表大会审议,校长一人说了算,校务公开形同虚设,为诸多财务风险埋下隐患。
(四)预算管理简单
目前教育系统预算反映的只是预算年度的收入和支出预算,对银行贷款、投资办学等经济行为,尚未形成明确的预算管理机制,因此,财政部门无法通过预算管理渠道,全面了解和掌握教育系统上述需求和实际经济行为,对其财务风险的发生不能有效地预测、防范和控制。
三、规避教育系统财务风险的措施
(一)深化教育系统财务体制改革
目前教育系统内部已经成立教育结算中心,财政部门必须加强对教育结算中心的监管,修订教育系统财务规则,完善教育系统的财务管理制度,形成科学的财政财务管理体系。加快推进教育人事制度和医疗保险制度改革,完善工资制度,进一步深化教育系统预算管理制度改革,建立科学、合理、全面的支出定额体系;
在现有部门预算报表体系上,增加对外投资预算、国有资本经营收益预算和金融机构贷款预算,加强对财务风险在事前、事中和事后的有效控制。
(二)规范贷款审批制度
1、建立教育系统贷款的可行性报告制度,要通过可行性论证,明确贷款的额度、性质、条件、还款来源、还款时间、用款计划等。
2、建立教育系统贷款的专家论证制度。对大规模的贷款,在必要时可以举行听证会,征求社会各界对贷款单位的意见。
3、建立贷款审批程序和权限,其中,大额贷款必须报经财政部门批准。
(三)建立风险报告制度
要建立教育系统定期向财政部门书面报告风险管理和控制情况制度,对可能出现的风险进行预测和分析,提出避免风险的主要方案和措施;
对重大、紧急风险情况,要实行立即报告制度,对已经出现的风险,及时提出应急解决方案以及整改措施。
(四)建立风险问责制
问责制是指由于故意或者过失,不履行或者不正确履行职责,以致影响工作秩序和工作效率,或者损害国家或他人的合法权益,造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。建立科学的问责制度,必须明确问责主体,确定问责对象,规定问责情形,细化问责方式,做到有法必依,执法必严。根据《会计法》的规定,单位负责人对本单位会计资料的真实完整性负责。因此,必须明确,单位负责人是本单位风险控制责任的第一责任人。
(五)建立风险应急机制
要实现将风险控制到最低程度的管理目标,还必须建立有效的风险应急制度。一旦无法预计和无法控制的风险发生时,可以按照紧急预案,将风险程度控制到最低,将损失降低到最小。要制定风险应急预案,对各种可能发生的风险危机,分别制定不同类型、不同级别、不同程度的应急实施方案,并尽可能使方案具体化、可操作化。要建立风险应急保障基金,预留充足的风险资金,来防御和化解风险危机。
(作者单位:江苏省宿迁市宿城区财政局。作者为会计师)
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