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    太原市城中村改造若干理论问题评析

    时间：2020-11-14 08:08:18　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站


        摘要：城中村是在太原市土地所有制和文化背景下，快速推进城市化过程中出现的问题。2008年以来，随着财政收入逐步下降，推行几年的城中村改造政策遇到了很大的冲击。一些太原市城中村违法修建、加层等现象非常突出，使得当地居住环境遭到严重的破坏，因此厘清改造法律问题边界，在改造倾向上进行价值重塑，必然对城中村改造的稳步推进大有裨益。
     
        关键词：城中村改造；
    理论边界；
    理念选择
     
        一、太原市城中村改造之现状分析
     
        2003年以来，太原市出台了一系列文件推进城中村改造，市直各有关部门制定了减免规费审批程序、土地处置、“农转非”、撤村建居、村集体经济改制等方面的配套政策。此后，市建管委按照“总量控制，重点突出，成熟一个，确定一个，宁缺勿滥”的原则，组织有关部门通过考核确定了首批改造试点18个，18个村都在积极推进改造工作。
     
        2004-2007年，太原市针对城中村改造问题发布了多项规范性文件，如《太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见》，以及2007年《关于加强城中村集体土地规划建设管理的意见》，以这些文件为依据，太原市规划在5年内对于140多个城中村进行规划，完成城市中心区及重点片区内百余个城中村的改造。
     
        太原市城中村改造问题持续时间比较久，但是由于城中村改造中的问题比较复杂，所以改造进程发展迟缓。总的来说，太原市城中村发展中有以下特点：缺乏统一规划，建设布局零乱，建筑容积率高，人口拥挤；
    城市基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等设施；
    周边环境差，环境脏乱不堪。由于城中村分布特点，城市扩容以及整体规划必然牵涉到城中村改造问题。全方位的差距成为城市化发展中的瓶颈，影响着太原市城市化的整体水平。
     
        近几年来，随着规范体系的健全，城中村改造进度逐步推进。但是在推进的过程中，我们不得不忽视一些比较现实的问题：一是理念上，改造的倾向没有贯彻国家对于城中村改造的观点，拆迁基本成为改造的唯一手段。二是实践中，城中村改造推进进度比较迟缓。三是对于地块的公允价值的评估缺乏合理的评价体系，无法给现实的地产价格进行公允的评估。四是补偿的方式比较单一、补偿标准的模糊和补偿款的紧缺限制了改造进度的进一步开展。
     
        二、城中村改造所涉的法律问题边界考察
     
        由于城中村改造涉及到诸多利益主体，要有效地解决该问题，达到改造目的，就应该清晰地界定征地的理由——公共利益的边界，征地的标的——集体土地，妥善处理公权力机关和村民委员会之间的关系，以及村委会与失地农民之间关系等诸多关系。
     
        （一）公权力的干预基础——公共利益
     
        现代行政法理念是打造有限政府，那么公权力的行使便是有边界的。对于私人所有或者使用的物，公权力机关只有在具备一定的干预基础时才能介入。通说认为，干预基础一般包括两个方面：法律授权和公共利益。行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。公共利益是所有行政行为的理由和界限所在，也是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在。物权法上，在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。物权法重复了宪法的规定，宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家只限于公共项目之需，且是否属于公益性征地的标准为：非以营利为目的。
     
        可见，公共利益才是公权力行为干预公民合法权益，尤其是所有权权益的正当事由，这是一个国际通例。公共利益是最为典型的不确定法律概念。在制定物权法时，人们对于如何界定公共利益产生了激烈的辩论。最后研究的结论是，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。由于公共利益是和法律授权相并列的干预基础，可以推断，对于公共利益的判断一般情况下很难找到实定法上的依据。因此必须有一个相对来说比较明确的区分标准。
     
        （二）村委会对财产的支配
     
        与直接国家行政不同，间接国家行政的一个重要的理由是基层群众自治原则。值得注意的是，宪法上关于基层群众性自治组织的宪法地位规定在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府一节当中。按照我国村民委员会组织法中的阐释基层政府与村民委员会之间为指导关系，因此，基层群众性自治组织行使的权力不是行政系统的直接国家行政，而是国家授权行使的间接国家行政，属于国家管理的。公共利益内涵外延无疑不是建立在自愿平等基础上的民事权利，而是建立在实现集体财产管理的公法权力。立法机关认为相关规范已经赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营管理的经济职能，村委会行使集体财产所有权，符合多年来的法律实践。立法机关实际上认可了村委会作为公权力主体的法律资格。物权法规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。在上述情况下，村委会可以作为行政诉讼被告。但是，并非涉及村委会行使职权的案件都是行政案件，如村民委员会在集体讨论后的决议。
     
        三、城中村改造之理念选择
     
        经济增长的关键在于制度因素，一个提供适当有效的个人刺激的制度是促使经济增长的决定性因素。而我们不可忽视的是：制度通常是人们观念的技术化，这种带有技术性特征的制度必然或多或少地反映着策略选择过程中的理念。
     
        开展城中村整治、改造工作是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，是关系到《物权法》、《城乡规划法》等法律和其他行政法规有效实施、促进地产市场健康发展的重要方面。处理好城中村问题对促进中国特色城镇化健康发展，实现全面建设小康社会目标具有重要的现实意义。显然，我国政府已经把城中村改造问题提到政治和法律高度来看待了，并且始终把建设小康社会和推进人民根本利益放在非常重要的地位，所以对于城中村改造问题，应该追根溯源，确立正确的理念。
     
        （一）探寻制度本意
     
        按照法律诠释学的路径：应该认真考察“改造”，探寻改造真意，以便在改造中能够真正体现政府改造城中村之本意。
     
        从《汉典》中我们可知：改造的含义包含4个方面：另制，重制；
    另行选择；
    就原有的事物加以修改或变更，使适合需要；
    指从根本上改变旧的、建立新的，使适应新的形势和需要。由以上解释可知，对于改造，最关键的问题在于对于原物的“存”与“废”，一种倾向为“存”的观点，只需要将现在的事物建议修改或者变更，使之符合需要；
    而另一种观点则是“废”，将现有的东西废除，重新构建一种新的秩序。所以针对城中村改造问题上，我们应该因地制宜、量力而行、以人为本。上述内容可以视为改造词意的解释，同时我们也可以把它视为改造的策略。而在上述内容中，最核心的问题便是改造与整治的博弈。
     
        为了避免社会资源的浪费，在改造的策略选择中，可以采用两种方式并进的方案来解决问题，而这种思维也被我国建设部负责人所重视。在2008年建设部15号文件中，将整治和改造列为城中村治理中的两项重要的内容来看待，要切实贯彻科学发展观和以人为本的思想：“要从本地实际出发……依法整治、改造，有序推进。……分别采取环境整治、局部改造、整体拆建等不同模式和措施，避免不切实际的大拆大建。”
     
        既然我国建设部在对待城中村改造问题上的态度是整治和改造相结合的方式，那么在实践中，我们就应该警惕过去对待国资过程中的错误做法。在15号文件中，我们可知，整治和改造是两种不同方式的做法，而整治显然在逻辑顺序上应该放在首位。所以在实践中，我们应该贯彻中央精神，首先是整治，选择在现有秩序下谋求改良，但是这并不意味着任其自然，而是顺其自然，对于一些城中村采用政府统一规划下的限制更加符合城中村改造本意；
    如果确实需要改造，则对于城中村采取改造的方式，但是应该杜绝将土地强制征收进而拍卖的单一方式，避免权力寻租的可能性。
     
        （二）公共利益和私人利益的边界明确化
     
        2004年宪法修正案中我们得知，国家扩大的合法私有财产的边界，只要自证所有，即可受到保护；
    另外是对于征收补偿问题的规定。而这样的精神也反映在2007年颁布的《物权法》中。
     
        从总体上看，十届人大五次会议通过的物权法似乎强调了其作为私法的性质，明确规定因物的归属和利用而产生的民事关系适用该法。物权法规范的不是物本身的权利，而是规范因物的归属和利用产生的人与人之间的法律关系。这种法律关系可能是私法上的法律关系，也有可能是公法上的法律关系。
     
        传统上，行政机关是被假设为中立的，对于可能涉及多方利益的行政行为，行政机关超然于各方，严格按照相关的事实和法律作为。但是，现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括积极的形成功能，即行政并非仅是单纯的执行法律，更应包含政策拟定与决定的成分。尤其表现在城市规划领域，行政机关因积极主动地设定和追求政策目的，与社会的关系已经发生了变化。在编制城市规划过程中，对于行政机关而言，考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要，从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。
     
        世界各国在兴办公共工程的过程中，曾经基于公共利益对于私有财产权征收征用的先例。而各个国家也担心公共利益转化为掠夺财富的合法借口，曾经出台过相对来说比较明确的界定公共利益规范，以便在操作中能够更加规范。这其中有3种倾向：以德国为代表的概括式；
    以日本为代表的列举式；
    而对于二者兼而有之的为韩国，采用的是概括式和列举式相结合的方式。
     
        （三）准确定位公共利益
     
        根据公共利益本身所具有的特点，在判断公共利益时，应当把握以下关键的区别点：一是公共利益具有的公共物品的特征，排除单纯私益性。国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于公共利益的构成范围。如果征收土地之后，政府将此土地高价出售给开发商，则不符合公共利益。二是公共利益具有非营利性。在社会生活中属于公共利益的情形是无法列举的，但凡是属于商业开发的，肯定不属于社会公共利益。公共利益的非营利性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。在我国，类似地，如果以旧城改造为名进行商业开发实现土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持续的公共功能。法院在审查征收行为的合法性时，要看其追求的最终目的是否具有公益性，即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益，而不在于这个公共利益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。因此，我国应该确立行政公物制度和对于公共利益持续和非营利性进行制度上的界定，以期在实践中起到好作用。
     
        为了更有成效地推进城中村改造，必然需要我们带有一种学科的理念去指引自己的行动，通过计划的方式进行规划，并且以市场化的方式顺其自然，才能更加顺畅地促成城中村改造的圆满解决。
     
        参考文献：
     
        1、(德)哈特穆特·毛雷尔著; 高家伟译.行政法学总论[M].法律出版社,2000.
        2、江必新,梁凤云.物权法中的若干行政法问题[J].法学研究,2007(3).
        ＊本文为山西大学商务学院院级课题经费资助项目成果，项目号码为：2007015。
        （作者单位：山西大学商务学院）  
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