全县灾后重建资源整合项目实行代建制的思考

关于对全县灾后重建资源整合项目实行代建制的思考　　
    所谓“代建制”，就是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目的投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的一种项目建设管理模式。早在2004年，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》中就明确指出:“对非经营性政府投资项目要加快推进‘代建制’。”近年来，国内外在代建制研究与探索方面已经有了很多成功的范例。　　

我县列入灾后重建规划的项目中，有很多属于非经营性政府投资项目，而且投资额度较大，很适合于采取代建制的管理模式进行建设。为了进一步规范全县灾后恢复重建项目的建设与管理，提高政府投资项目的建设管理水平，有效控制工程造价，最大限度地提高资源利用效率，提高建设质量，加快建设进度，我县可在代建制方面做一些探索与实践。　　

一、实施项目代建制的必要性　　

根据省、市灾后重建工作会议精神和《灾后重建项目管理办法》，对政府投资的灾后重建项目，主要包括各级党政机关、社会监管机构和事业单位的办公业务用房，应遵循统一规划、合理布局，减少浪费的原则，打破系统、部门之间界限，由市、县区政府统一规划，尽可能集中建设，同时，必须加强对政府投资项目的管理，规范建设程序，严格控制工程造价，最大限度地节约投资。　　

我县上报的中央灾后重建基金切块包干分配方案中，有一部分重建项目属于跨领域、跨行业、跨专项规划的资源整合项目，这些项目普遍具有投资额度较大、责任主体多元化、建成后多家单位共同使用、受益范围广等特点，如按照规划中所列的单个项目由多家相关单位共同实施，势必造成多头管理、重复建设、权责不清、推诿扯皮、增加投资、浪费资源、浪费土地、管理混乱、质量不高、进度缓慢等现象，将直接影响到项目的建设进度和建设质量。而采取项目代建制，则可以最大程度地避免这些负面效应，达到控制投资、节约资源、规范管理、加快进度、提高效率的目的。而且，实行政府投资项目代建制，是一种较为先进的管理模式，也是顺应经济社会发展的必然趋势。　　

二、实施项目代建制的范围　　

我县可实施代建制的项目范围主要包括:（1）列入灾后重建项目的乡镇政府办公楼；
（2）列入灾后重建项目的县直单位党政机关办公楼和事业单位业务用房；
（3）经整合的重大基础设施和公共服务项目。　　

具体来说，我县以下灾后重建项目可实行代建制：　　

1、乡镇政府办公楼灾后重建项目，共7项 。　　

（1）**镇政府办公楼项目：总投资456万元（其中设备3万元），重建面积2831平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金231万元，计生服务站重建基金64万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金51万元。　　

（2）**镇政府办公楼重建：总投资249万元（其中设备2万元），重建面积1544平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金17万元，计生服务站重建基金104万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金18万元。　　

（3）**乡政府办公楼重建：总投资238万元（其中设备2万元），重建面积1475平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金16万元，计生服务站重建基金56万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金18万元；
乡镇综合文化站重建基金40万元。　　

（4）**镇政府办公楼重建：总投资289万元（其中设备3万元），重建面积1787.5平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金72万元，计生服务站重建基金56万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金51万元。　　

（5）**乡政府办公楼重建：总投资327万元（其中设备2万元），重建面积2031平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金103万元，计生服务站重建基金56万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金18万元；
乡镇综合文化站重建基金40万元。　　

（6）**镇政府办公楼重建：总投资211万元（其中设备2万元），重建面积1306平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金83万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金18万元。　　

（7）**店乡政府办公楼重建：总投资267万元（其中设备2万元），重建面积1669平方米。其中安排党政机关办公楼重建基金83万元，计生服务站重建基金56万元，农业综合服务站重建基金110万元；
劳动就业保障所重建基金18万元。　　

2、县直党政机关及事业单位灾后重建办公楼项目：　　

方案一：两个中心、六个大厦：　　

（1）**县行政中心办公大楼：整合县四大班子办公楼项目和资金，编制人数436人（其中县委机关140人，含县委办、纪检委监察局、组织部、宣传部、政法委、统战部、信访局、党史办、综治办、老干局、机关工委、工会、妇联、团委、文联等15个部门；
政府机关228人，含政府办、发改委、财政局、人事局、劳动局、经贸委、统计局等7个部门；
人大、政协共68人），按规划标准（每个编制人数18平方米）计算，需重建7848平方米，需资金1255.68万元，安排中央重建基金996万元（其中县委机关安排中央重建基金432万元，政府机关安排中央重建基金432万元，人大、政协维修资金132万元），资金缺口为259.68万元。房地产评估价值为2893.44万元，补足缺口后尚结余2633.76万元。　　

（2）**县政务中心办公楼：　　

整合安监局、法制局、物价局、科技局、地震局、招商局、科协、旅游局、建设局、司法局、乡企局、矿管办、宗教局、县志办、审计局、粮食局、二轻局、商务局、民政局、档案局、国土资源局、交通局、水利局、水保局、农办、残联等26个部门项目和资金，按编制530人计算，需重建10650平方米（其中地震局1200平方米），共需建设资金1704万元。安排中央重建基金596万元（地震局办公楼及应急指挥中心302万元中土建部分216万元，审计局86万元），资金缺口1402万元，房地产评估价值1401.35万元，两者相抵，尚缺资金0.65万元。　　

（3）**县文体综合办公楼（文体大厦）：　　

整合教育局、文体局、图书馆、非物质文化遗产传习所、非物质文化遗产博物馆办公楼及业务用房项目和资金，编制人数145人，7714平方米，需建设资金1234.24万元。规划资金1273万元（其中安排教育局重建基金173万元，博物馆维修100万元，图书馆400万元，非物质文化遗产博物馆及传习所400万元，文化产业综合楼200万元），尚有结余38.76万元。建议将建设地点定在城南综合体育场。　　

（4）**县卫生综合办公楼（卫生大厦）：　　

整合疾控中心、妇幼保健站、地病办项目和资金，编制97人，规划建设面积3610平方米，需建设资金577.6万元，安排中央重建基金和国债资金、省配资金589万元（其中疾控中心重建基金50万元；
妇幼保健站重建基金275万元，国债资金55万元，省投20万元；
地病办重建基金189万元。），尚有结余11.4万元。　　

（5）**县人力资源市场和社会保障服务中心（劳动和就业大厦）：　　

整合劳动局、社保局、就业和社保综合服务中心项目和资金，编制100人，规划建设面积4350平方米，需建设资金696万元，安排中央重建基金696万元。　　

（6）**县广电综合办公楼（广电大厦）：　　

整合广播电视局、广播电视台、无线台项目和资金，编制人101人，建设面积4500平方米，需建设资金720万元，安排中央重建基金720万元。　　

（7）**县农林综合办公楼（农林大厦）：　　

整合农牧局、林业局、农技综合服务站项目和资金，编制人数170人，规划建设面积7531.25平方米，需建设资金1205万元，安排中央重建基金1205万元（**县农业技术综合服务站680万元，**县农业综合检测化验室255万元，**县林业基础设施灾后恢复与重建270万元）。房地产评估价值527.43万元，尚有结余527.43万元。　　

（8）**县环保综合办公楼（环保大厦）：　　

整合环保局、环保监测执法大队项目和资金，编制人数39人，规划建设面积4500平方米，需建设资金720万元，安排中央重建基金900万元(**县环境监测和监察业务用房建设项目675万元，**县环境监测实验应急中心225万元)，结余180万元用于购置设备。　　

方案二：两个中心，三个大厦　　

（1）**县行政中心办公大楼：整合县四大班子及职能部门办公楼项目和资金，编制人数992人（其中县委机关223人，含县委办、纪检委监察局、组织部、宣传部、政法委、统战部、信访局、党史办、综治办、老干局、机关工委、工会、妇联、团委、文联、档案局等16个部门；
政府机关689人，含政府办、发改委、财政局、经贸委、统计局、安监局、法制局、物价局、科技局、地震局、招商局、科协、旅游局、建设局、司法局、乡企局、矿管办、宗教局、县志办、审计局、粮食局、二轻局、商务局、民政局、档案局、国土资源局、交通局、水利局、水保局、农办、残联、科协、工商联等33个部门；
人大、政协共80人），按规划标准（每个编制人数18平方米）计算，需重建17856平方米，需资金2856.96万元，安排中央重建基金1672万元（其中县委机关安排中央重建基金432万元，政府机关安排中央重建基金432万元，人大、政协维修资金132万元，地震局办公楼及应急指挥中心302万元中土建部分216万元，审计局86万元，国土局地质灾害应急指挥能力建设80万元），资金缺口为1184.96万元。房地产评估价值为2893.44万元，补足缺口后尚结余1708.48万元。　　

（2）**县文体广电综合办公楼（文体广电大厦）：　　

整合教育局、文体局、图书馆、非物质文化遗产传习所、非物质文化遗产博物馆、广播电视局、广播电视台、无线台项目和资金，编制人246人，建设面积12214平方米，需建设资金1954.24万元，安排中央重建基金1993万元。（其中安排教育局重建基金173万元，博物馆维修100万元，图书馆400万元，非物质文化遗产博物馆及传习所400万元，文化产业综合楼200万元；
广播电视台重建基金720万元），尚有结余38.76万元。建议将建设地点定在城南综合体育场。　　

（3）**县卫生综合办公楼（卫生大厦）：　　

整合疾控中心、妇幼保健站、地病办项目和资金，编制97人，规划建设面积3610平方米，需建设资金577.6万元，安排中央重建基金和国债资金、省配资金589万元（其中疾控中心重建基金50万元；
妇幼保健站重建基金275万元，国债资金55万元，省投20万元；
地病办重建基金189万元。），尚有结余11.4万元。　　

（4）**县人力资源市场和社会保障服务中心　　

整合劳动局、人事局、社保局、就业和社保综合服务中心项目和资金，编制100人，规划建设面积4350平方米，需建设资金696万元，安排中央重建基金696万元。　　

（5）**县农林环保综合办公楼（农林环保大厦）：　　

整合农牧局、林业局、农技综合服务站、环保局、环保监测执法大队项目和资金，编制人数209人，规划建设面积12031.25平方米，需建设资金1925万元，安排中央重建基金2105万元（其中**县农业技术综合服务站680万元，**县农业综合检测化验室255万元，**县林业基础设施灾后恢复与重建270万元；
**县环境监测和监察业务用房建设项目675万元，**县环境监测实验应急中心225万元，其中180万元用于购置设备）。农牧局、林业局房地产评估价值527.43万元，尚有结余527.43万元。　　

3、城南综合性体育场、城北文化广场及应急避难场所　　

预计总投资约8565万元，其中城南体育场投资约6565万元，（整合文化体育资金3800万元，其中**县体育场项目3000万元，室内全民健身中心项目800万元，民政资金即**县城南避难场所项目1500万元，教育资金即县一中运动场及附属设施项目995万元,文化类资金即从**县非物质文化遗产博物馆及传习所项目中调入270万元）；
城北文化广场及避难场所投资约1000万元（整合民政资金即**县城北新区避难场所项目1000万元）。　　

3、城南综合性体育场、城北文化广场及应急避难场所　　

预计总投资约8565万元，其中城南体育场投资约6565万元，（整合文化体育资金3800万元，其中**县体育场项目3000万元，室内全民健身中心项目800万元，民政资金即**县城南避难场所项目1500万元，教育资金即县一中运动场及附属设施项目995万元,文化类资金即从**县非物质文化遗产博物馆及传习所项目中调入270万元）；
城北文化广场及避难场所投资约1000万元（整合民政资金即**县城北新区避难场所项目1000万元）。　　

以上方案整合项目中，除县直沿街单位房地产估值资金由国资局提供外，中央灾后重建基金为年度实施计划上报数字，现已逐级上报到省发改委审核，具体投资额度待省上确认批复后再定。　　

三、代建项目组织机构　　

为了有序推进项目代建制的顺利实施，县上可成立专门的项目代建协调机构和办事机构——即**县政府投资项目代建领导小组，由县委或政府主要领导任组长，分管领导任副组长，发改、财政、建设、教育、文体、民政等相关部门负责人为组员，领导小组负责协调指挥，决定项目代建过程中的相关重大问题。领导小组下设办公室（办公室为具体办事机构，以下简称代建办），由县上分管领导兼任代建办主任，从发改、财政、国土、建设等部门抽调业务骨干和专业技术人员10-15人，脱离原单位开展具体工作。代建办逐步过渡为常设法人代理机构，专门从事各类政府投资项目代建工作。也可采取招标等形式，委托外地具有代建资质的代理机构进行代建。代建项目领导小组及代建办则变成协调机构，人员配备上可以减少到4-6人。　　

四、政府投资项目实行代建制应遵循以下原则　　

1、规范管理原则。实行代建制的政府投资项目必须按照项目建设的各项规范程序实施，要全面履行招投标制、项目监理制、法人责任制、建设工程合同制，不得简化程序、违反程序进行暗箱操作。

2、节约投资的原则。实行项目代建制的一个最主要的优点就是节约投资。在代建过程中，要严格遵守国家规范，健全和完善资金管理制度、材料设备采购制度、重大事项联席会议制度等相关管理制度，加强施工组织管理，最大限度地节约投资，尽量避免或减少不必要的浪费。　　

3、逐步推进原则。目前，政府投资代建项目由县委、政府成立临时代建机构，或委托专门的代理机构进行代建。待条件成熟后，可组建我县专门的代建机构，在代建机构的职能定位上，定位成具有代建资质的、常设的法人机构，同时逐步扩大代建范围，对政府投资项目一律实行代建。

4、职权明晰原则。项目使用单位负责提出项目建设要求；
代建办负责代建项目的具体实施；
发改委负责代建项目的立项报批；
监察局负责对项目建设程序的规范性进行监督；
建设局负责对项目建设的行业管理；
财政局负责对代建项目资金进行监督管理；
审计局等其他有关行政主管部门按照各自职责做好相关监督、指导、管理工作。　　

五、项目使用单位及代建机构的职责　　

（一）代建项目领导小组的主要职责：　　

1、协商决定代建项目的资金整合、规划选址、投资分配、设计变更等重大事项。　　

2、协调各项目实施单位和分管领导之间的权责关系。　　

3、协调解决代建项目实施过程中遇到的拆迁占等问题。　　

4、审查代建项目的可研、初设、施工图等项目本子。　　

（二）代建机构的主要职责：　　

1、负责办理土地使用手续。

2、负责办理选址、建设许可、环保、消防、动迁等审批手续；
委托经市拆迁办资质审核通过的社会中介拆迁公司实施拆迁。

3、开展工程勘察、规划设计等。　　

4、根据经批复的单个项目的初步设计方案，编制整合项目的总体设计方案，细化设计，组织编制施工图设计，编制全面预算，报发改、财政、审计等部门审核，配合开展预算评审工作，确保预算金额不超过经批准的概算金额。　　

5、组织项目施工、监理等招标活动，负责签订施工合同和监理合同等。

6、严格按照施工图组织施工，控制投资规模和建设规模，保证项目建设质量和工期按计划完成。

7、申请开立专门的基建账户，设立项目基建账，合理核算项目建设成本，项目竣工后负责编制工程决算。

8、负责编制项目进度支付凭证，按项目进度向财政局申请并合理分配项目资金；
根据项目建设需要和市政府市场化运作的要求，合理使用建设资金，保证项目建设质量和进度。

9、代建项目完成后组织相关单位和使用单位进行验收。　　

10、代建项目经验收合格后向使用单位进行移交。　　

（三）项目使用单位的主要职责：　　

1、项目使用单位要配合代建办提出项目的建设性质、用途、功能配置和建设内容，作为编制可行性研究报告和初步设计的依据，并报项目主管部门审查备案，同时负责落实建设用地。　　

2、会同代建办委托有资质的单位，根据项目建议书编制可行性研究报告和初步设计，由项目主管部门按照审批权限逐级报批，属于县级审批的，由发改委组织相关行政主管部门和专家对可行性研究报告和初步设计进行评审，评审通过后予以审批。　　

3、参与项目设计的审查工作和施工、监理等招标活动，负责申请办理政府采购手续。

4、会同监理单位，根据确定的施工图监督项目建设。

5、初审代建办提出的涉及项目功能的变更意见，确需变更的按规定办理项目变更审批手续。

6、按照政府投资项目财务决算审批程序办理资产的接交使用手续和项目资料的归档工作。

六、代建项目实施过程中应注意的几个问题　　

在代建项目实施过程中，应注意处理好以下个方面的问题：　　

1、代建机构的职能定位和设立问题　　

代建机构无论是县上自己设立还是委托代理机构，都必须明确代建职责，以第三人的身份独立运作，独立行使职权，独立承担民事责任。发改委、财政局、国土资源局、建设局等部门全力配合，搞好代建工作。要尽量避免把代建机构和某一个职能部门搅在一起，纠缠不清的问题。　　

2、代建项目的功能设置问题　　

在代建项目的功能设置上，应充分听取和尊重项目实施单位的意见和建议，在设计方案中，对于工程项目的平面布局、功能分区、建筑造型、立面设计、结构设计等等，要以经批准的灾后重建规划为准，按照行业规范和要求，尽量满足项目使用实施单位的要求。建成后要让项目实施单位方便使用，同时尽量避免引发各类矛盾和纠纷。　　

3、协调处理好各项目实施单位的利益关系　　

在整合项目过程中，因各个单个项目的实施单位不同，投资额度不同，职工人数不同，对建筑物的用途不同，项目建成后在利益分配上，很可能会产生一些矛盾和纠纷。这就要求代建单位一定要把工作做到位，广泛听取各项目实施单位的意见，尽可能地满足各部门的合理要求。同时，代建领导小组也要加大协调力度，做好各相关部门的工作，把矛盾解决在萌芽状态。　　

4、代建项目的资金管理问题　　

对所有代建项目的资金，无论是从哪一个渠道筹集的，都必须设立专门的帐户，统一管理，集中使用，由财政局按照工程进度分期分批拨付给代建机构。代建机构要健全和规范资金管理制度，强化审计、稽核等事前监督和事后监督机制，确保有限的资金花在刀刃上，彻底杜绝项目实施单位各自为政、条块分割、胡支乱用的现象。　　

5、代建项目的设计风格问题　　

代建机构要在充分尊重各项目实施单位意见的基础上，在不影响功能分区、不改变用途、不增加投资的前提下，尽可能地创新设计风格，无论在平面布局、建筑造型、还是在立面设计以及建筑物的高度、跨度和颜色搭配上，都要有所创新，要体现出各自的特色，给人一种美观大方、新颖独特的感觉。不能建成千楼一面、千城一面的“火柴盒”建筑。　　

6、简化代建项目的办事程序问题　　

在代建项目的实施上，各职能部门要按照特事特办的原则大开绿灯，最大限度地简化办事程序，对于需办理的各种报建手续和行政许可，属于县直部门办理的必须优先办理，并在一周之内全部办结；
对于需到省、市部门办理的，由各相关部门对口报批，力争在最短的时间内，办齐各种手续。坚决禁止吃拿卡要和推诿扯皮的现象发生。　　

7、各分管领导之间的关系协调问题　　

对项目和资源整合后，实行代建制，可能产生部门职责、分管领导职责相互交叉的现象。各职能部门之间、分管领导之间应进一步加强沟通协调，树立一盘棋的思想，做到既支持配合、分工协作，又互不越位、互不干涉，切实加快代建项目的建设进度。　　

8、项目建成后的使用和汇报口径问题　　

项目建成后，由代建机构移交给多家相关实施单位共同使用，各单位在迎接上级检查验收及汇报口径上，一定要统一口径，要向上级部门做好汇报解释工作，承认项目的使用权。　　

9、及时协调解决好征地和拆迁等相关问题　　

在代建项目实施过程中，会不可避免地遇到征地、拆迁等一系列困难和问题，而且有些问题代建机构自己无法解决，这就需要代建项目领导小组出面，召集相关乡镇、职能部门和项目实施单位人员，及时现场协调解决好这些问题和纠纷。各职能部门和相关单位也要积极配合，大力支持代建机构的工作，确保代建项目的顺利实施。