《中国环境报》：如何应对后京都时代的环境挑战?（薛惠锋,任姗）

自1990年启动国际气候谈判以来，围绕温室气体减排义务分担等问题的国际政治谈判日趋激烈。当前，应对全球气候变化问题已经演变成为一个环境、经济和政治的混合体。其中，国际气候制度的演进，更是纷繁复杂的国际环境外交的一个缩影。众所周知，备受各方广泛接受的《京都议定书》2012年行将到期，关于2012年后的温室气体减排问题，国际社会迫切需要一个新的准则，现在世界各国都在努力为这个准则寻求各种可行的蓝本。在这场纷繁复杂的后京都谈判博弈中，中国采取什么样的方式加以应对，关系到中国未来较长时间的发展环境和国际地位，甚至事关未来长远发展战略。如何处理与发达国家之间的关系、协调与发展中国家之间的利益和在国际贸易中占据有利地位，维护负责任大国的形象，都将是中国亟待解决的重要问题。

后京都时代的挑战

今年7月，在日本北海道举行的G8＋5首脑会谈，把应对气候变化问题与能源问题、粮食安全问题一并作为当今国际社会的头等大事，并将其提交联合国进行讨论。此次峰会的声明认为，只有世界各国特别是所有主要经济体都做出贡献，才能应对气候变化这一全球性挑战。但声明同时也承认，根据“共同但有区别的责任”原则以及各国的能力，主要发达国家和主要发展中国家所要做的工作不同。

从1990年联合国启动气候公约谈判到2005年《京都议定书》生效，再到2005年12月蒙特利尔气候会议决定启动后京都谈判，国际社会为应对全球气候变化不懈地从制度层面做出各种努力。面对后京都时代的挑战，欧盟国家在公约内外，利用各种平台(如八国集团首脑会议、20国能源与环境部长级会议、亚欧会议等)积极推动后京都谈判进程。

在应对气候变化后京都时代减排方案的设计上，以欧盟、美国和日本为代表的发达国家利益集团，出于各自的利益及目的，都做出了各自有利于自身发展的选择。

欧盟各国领导人于2007年3月通过了欧盟委员会提出的一揽子能源计划，从而带动欧盟经济向高能效、低排放的方向转型，并以此引领全球进入“后工业革命时代”。欧盟承诺到2020年使温室气体排放量在1990年的基础上减少20％，如果其他的主要国家采取相似行动则将目标提高至30％，到2050年希望减排60％~80％。2007年底，欧盟委员会通过了欧盟能源技术战略计划，明确提出鼓励推广“低碳能源”技术，促进欧盟未来能源可持续利用机制的建立和发展。与此同时，欧盟国家利用其在可再生能源和温室气体减排技术等方面的优势，积极推动应对气候变化和温室气体减排的国际合作，力图通过技术转让为欧盟企业进入发展中国家能源环保市场创造条件。欧盟委员会也准备在中国设立“清洁能源中心”，负责协调欧盟国家能源技术转让等相关事宜。

美国虽然仍拒绝在没有中、印等发展中国家大国参与的情况下承担定期定量的强制性减排责任，但却对市场机制下温室气体减排的能源有效利用技术创新给予了高度关注。美国吸引了大量的风险资本和私人投资，联邦政府以立法、税收减免等多项措施推动新一代清洁能源技术方面的研发与创新，尤其是将会提供资金开发燃煤发电的碳捕集与埋存技术，并鼓励可再生能源、核能以及先进的电池技术的应用，以减少对石油的依赖。此外，美国将会继续推动主要经济体磋商达成意向应对全球气候变化的国际协议，以减缓温室气体的排放增长趋势。美国政府在“主要经济体能源安全和气候变化会议”上表示将建立国际清洁能源技术基金，与其他国家分享减排技术尤其是推动发展中国家的可持续发展，从而在未来全球应对气候变化的新格局中获取更大的国家利益。

作为《京都议定书》的发起和倡导国，日本在应对气候变化方面注重与国家能源战略的协同效应。日本国内能源资源匮乏，因而一直重视能源的多样化，投入巨资开发利用太阳能、风能、光能、氢能、燃料电池等可再生能源和新能源技术，并积极开展潮汐能、水能、低热能等方面的研究。日本首相福田康夫表示，日本将充分利用能源和环境的高新技术，引领全球并把日本打造成为世界上第一个“低碳社会”。日本将制定《能源环境技术革新方案》，加速研发节能技术，推广生物燃料的生产技术以及燃料电池的商业化运用，并且长期探索温室气体零排放的划时代技术。

在发达国家貌似公平合作的减排方案下，掩盖着另外的深意。他们试图把气候变化问题提升为目前人类面对的最大挑战，在这样的大旗下，要求一切国家共同承担控制温室气体排放的义务，并以此否定气候变化框架公约确立的“共同但有区别的责任”原则和京都议定书确立的发达国家向发展中国家提供经济和技术支持以帮助发展中国家控制温室气体排放的“清洁发展机制”，代之以新的能源政策或者其他政策作为新机制。另外主张以市场的方式将他们的技术转让给发展中国家，而不是无偿或者低价援助发展中国家，也反对无偿的资金援助。其目的不仅不履行其应尽的国际义务，而且以各种方式压制发展中国家发展。

发达国家所坚持的长期稳定目标、时间框架和以国家为排放单位的计算方法也是不切实际的。因为，首先，发达国家并未完成《京都议定书》的减排目标。其次，作为温室气体排放量最大的发达国家，美国一直游离于体系之外。第三，忽视了发展中国家当前的主要任务是实现可持续发展和消除贫困的迫切现实。

如何构建更加公平、有效的国际气候政策框架，已成为“后京都时代”全球气候变化研究的热点。如何协调各方利益分歧，促进气候制度向更公平有效的方向发展，将是国际社会共同面临的一个严峻挑战。围绕这一主题，后京都议定书谈判将是一个错综复杂的利益博弈过程。

正确看待后京都谈判的实质

围绕当今世界应对气候变化后京都时代谈判，各国之间的博弈会对我国利益造成一定的影响。首先，从国际上看，气候变化问题最终落实为控制温室气体排放。在总体排放容量有限的情况下，必然影响我国温室气体排放限度，制约我国经济发展空间。其次，发达国家一方面把高污染、高耗能产业转移到发展中国家，另一方面又凭借它在经济、技术和环境标准方面的优势，对我们的产品提出一些较高的低碳的要求，增加我国生产成本，打压我国产品的市场竞争力。第三，发达国家对自己的历史责任和当前的高人均排放往往轻描淡写，对于中国和印度这些发展中国家的排放总量增长势头紧咬不放，大肆渲染，制造中国气候威胁论，宣称气候变化是中国和印度这样的国家造成的，实际上这是违背事实的。这些都对我国的外部环境和市场带来了一定影响。

在2012年之后的国际合作框架的谈判过程中，发达国家转移责任的意图十分明显，手段多样且隐蔽。如利用时间框架重新划分责任，每5年进行一次评估来确定哪些国家继续留在或进入附件一国家(指在《京都议定书》中明确在第一个承诺期内要完成具体的温室气体减排义务的国家)行列，这样做的目的就是以当前排放来确定承担责任的主体，意图忽略历史责任，转而谈现在和未来责任，强调现在和未来排放。另外，发达国家坚持树立长期稳定目标，要求发展中国家一同承担具体量化减排任务，压缩发展中国家的发展空间。

面对发达国家明显的政治意图，面对2012年后框架文件的谈判，我们要坚定立场，根据公平、正义理性的原则积极应对。

首先我们要坚持“共同但有区别责任”的原则这一基本立场。政府间气候变化专门委员会IPCC第4次评估报告指出，自20世纪中叶以来，大部分已观测到的全球平均温度的升高很可能是由于观测到的人为温室气体浓度增加所导致。200年来，发达国家在工业化和经济高速发展的同时，大量、无节制地排放温室气体，是人为影响气候变化的主要原因。根据这一科学报告的结论，国际社会共同努力通过了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》，明确了“共同但有区别的责任”原则，按照公平、正义的原则分清了世界各国在应对气候变化问题上应当承担的责任。发展中国家的责任在“公约”及其“议定书”中已经写明，是以发达国家实际履行承诺为前提的。

其次，我们要坚决反对量化指标。中国是一个对人类高度负责任的国家，不能承诺做不到的东西。已经确定的2012年减排目标是否能实现还有待观望，新的情况又时有发生。因此，我们要用务实的态度来对待，从而体现“框架文件”的严肃、有效性。而且我们会在“公约”及其议定书的原则和框架下，根据已有的共识，全力推动应对气候变化，为应对气候变化做出更大的贡献。

第三，衡量温室气体排放的标准应该更加合理公平。国际社会长期以来一个错误的计算方法，是以国家为单位去衡量温室气体排放规模大小。中国的土地面积广阔，人口众多，所以，不能与其他国家的情况简单做比较，一些小国如荷兰和我们国家一个城市的面积和人口规模差不多，当然总量会比我们整个国家总量要小。因此，以国家为单位衡量是十分不合理及不公平的。因此，国际社会在看待温室气体排放规模时，应该以单位国土面积或人均排放量来计算衡量。

第四，拒绝应对气候变化问题与贸易问题挂钩。当今世界，经济全球化和新科技运用是基本趋势。随着发达国家完成工业化发展进程，已经放弃了粗放型生产方式，但对于日用消费品和奢侈品消费的需求却没有减少，甚至有新的增加。而对于这些日用消费品和奢侈品的生产越来越多地由发展中国家来承担，其结果无疑是增加了发展中国家的排放量，而发达国家相对减少了排放量，却大量增加了贸易额和资本储备。据国际能源署的估计，2004年中国出口商品蕴含的与能源有关的二氧化碳排放量为16亿吨，占中国排放总量的34％，即中国二氧化碳排放的1/3是供外国人消费的。值得注意的是，近两年中国的高耗能和高污染产品出口势头猛增。2007年国家虽然采取了一系列措施减少耗能污染产品出口，但钢材和焦炭等产品的出口增势仍然很猛:钢材净出口从2006年的2500多万吨增加到2007年的4577.5万吨；
焦炭出口从1447万吨增加到1530万吨。2008年上半年我国六大高耗能行业同比增长14.5％。这表明，中国为这些产品的进口国背负了更多的污染排放负担。如果把贸易与应对气候变化结合起来考虑，是十分不公平的。

总的来说，国际社会应该要面对历史事实，不能光看到现在，要看历史；
不能光看到结果，要看原因。分清责任主体及责任分配的问题，就是要明确发达国家应当继续率先减排温室气体，发展中国家应当在可持续发展的框架下采取行动控制温室气体排放。

积极应对后京都时代

随着全球应对气候变化行动的进展，国际社会利益格局趋于多元化和复杂化，面临“第二承诺期”谈判，各方矛盾交错，利益互织，形势错综复杂。但是在某种程度上，中国面临的能源安全和环境保护的国内压力，甚至比国际减排压力更为紧迫。由此可见，维护中国的根本利益，外交努力和国内行动必须相互配合。从这个意义上讲，气候变化问题在给中国的可持续发展带来挑战的同时，也带来了宝贵的机遇。

积极主动承担环境责任，树立负责任大国形象

与西方发达国家不同的是，中国不是把资源环境负担向外转移，而是采取积极措施加以内部消化。中国在世界上最早开始全民性的计划生育政策，有效地控制了人口增长。自实行计划生育以来，中国少生育了3亿人口，为减轻资源环境压力做出了贡献，同时也为世界范围内的人口控制树立了成功的榜样。

自2003年10月以来，中国又提出了科学发展观理念，从过去追求“又快又好”转向“又好又快”，开始从过去高耗能、高污染和拼资源的粗放型经济向节约清洁、技术含量高的集约型经济转型。2006年制定的“十一五”发展规划纲要第一次明确提出了要使单位GDP能耗降低20％，主要污染物排放减少10％的约束性指标。2007年4月，成立了以温家宝总理为组长的国务院节能减排工作领导小组，并发布了节能减排的具体方案。2008年春，国务院对机构进行了重大改革，使其更有利于从资源环境角度对中国的经济发展进行宏观规划、指导和管理。这些措施使得中国的环境状况出现了一定的好转。

在内部消化的同时，中国还以多种多样的外交形式积极开展国际环境合作。到目前，中国已经签署加入了50多项环境保护的多边国际条约。中国还积极开展区域层次和双边层次的国际环境合作，形成了亚太经合组织环境部长会议等众多区域性多边环境合作机制。此外，中国还与40多个国家签署了双边环境合作文件。

加快发展低碳经济和低碳技术，走新型发展道路

我国目前经济发展阶段正处于工业化、城市化和现代化起步的阶段，经济尚没有摆脱消耗大量资源的粗放模式，重化工业比重较大、能源结构以煤为主、人口增长这些因素决定我们国家在短时间内不可能根本扭转温室气体排放增长这样的势头，过早过急过激的减排将会严重影响我国社会经济的持续增长，会迟滞我国小康战略目标的实现，因此中国应当探索一条既能满足众多人口的基本物质需求，又不会对资源环境造成严重破坏的新型发展道路。这要求我们既不能向外转移负担，也不应在人均资源占有和排放水平上与发达国家攀比，而是应当在减少排放总量方面多下功夫。另外，发达国家及其跨国公司把高耗能项目向发展中国家大量转移，一方面形成发展中国家外部依存型的脆弱发展结构，另一方面使新兴发展中大国在全球清洁能源竞争中处于更加不利的位置。

在这种情况与趋势下，中国应从战略高度看待新能源发展的历史性机遇，要勇于和发达国家站在同一起跑线上，主动参与竞争，而不是被动等待技术转让。中国应该迅速制定应对新形势下清洁能源动力的战略，充分利用后发优势，大胆吸取日本等发达国家在发展新能源中的经验教训，从各个角度跟踪世界能源动力方面的最新技术成果，增强自主研发能力，实现高起点跨越式发展清洁能源，包括大规模开发使用太阳能、风能、生物质能和水电等可再生能源，同时发展洁净煤技术、燃料电池技术和核电技术。发达国家通过实践已经取得了许多发展低碳经济的重要成果和可供借鉴的国际经验。我们应该把低碳发展看作是中国自觉的追赶方式，中国的长期发展战略要考虑借鉴、吸收和消化低碳经济的发展理念。

低碳经济的实质是高能源效率和清洁能源结构，核心是能源技术创新和制度创新，在本质上与目前国内落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、转变经济增长方式的指导思想是一致的。

低碳发展是中国建设资源节约型、环境友好型社会以及实现可持续发展的重要方向，也是建设全面小康社会和迈向中等发达国家道路上的重要战略选择。中国走低碳发展道路，必须认清形势，把握重点，注重制度创新和技术创新，通过长期的努力打造一个低碳型的社会经济体系，从而在日益复杂的国际竞争中立于不败之地，不断创造和提高自己的竞争优势。

在发展的前提下谋求最大的国际合作

由于各国对造成气候变化的责任不同、所处的经济发展阶段的差异、应对气候变化能力的差异，各国对应对气候变化的贡献方式、参与应对气候变化国际合作的途径也是不同的。对发展中国家而言，应对气候变化的努力应该促进而不是阻碍发展经济、消除贫困目标的实现。中国仍有2000多万农村贫困人口和2200多万城市最低生活保障线以下人口，城乡和区域经济社会发展还不平衡，是世界最大的发展中国家，发展经济、消除贫困的任务十分艰巨。当前发展的阶段和国情决定了中国只能通过走可持续发展的道路，通过节能减排、提高能源利用效率及开发新能源与可再生能源等手段控制温室气体的增长速度。

发达国家经济实力雄厚、技术水平先进，因为历史积累排放和当前高人均排放，对气候变化承担着主要责任。同时，各方有责任在双边层面共同努力，积极寻求建立一种互利共赢的应对气候变化伙伴关系，积极开展提高能效、开发新能源与可再生能源等领域的务实合作:

一是加强合作，共同承担全球气候治理的责任。无论是在安理会还是在国际论坛上，应加强沟通，了解彼此立场，推动各国应对气候变化和改善能源消费结构。

二是加强协商，制定国际气候规则和环境、能耗标准，在国际贸易领域改善能源与气候安全状况，推动绿色产业的发展，共同推进制定高能效产品的世界级标准，探索达成低碳自由贸易协定的可能性，降低对进口石油的依存度。

三是分享环保和节能技术，并为关键的能源技术投资。研究针对水泥、制铝、制铁和钢铁等高耗能行业应对气候变化的措施，解决可再生能源的全球供应限制及技术推广，共同探索拟定低碳投资机制，加强能效及低碳技术合作。发达国家应加大对发展中国家的技术转让力度，帮助中国进一步节能减排。

全球气候变化问题面临的紧迫形势对世界各国都提出了严峻挑战，但同时也提供了合作的机遇。发达国家在节能环保和保障能源与气候安全方面有很多值得我们学习的地方，中国也有着应对气候变化、保障能源与气候安全的政治意愿和利益诉求，可以说，未来合作的前景非常广阔。

(薛惠锋为全国人大环资委调研室副主任，任姗为西安理工大学博士)

要点提示

2005年2月正式生效的《京都议定书》为主要工业发达国家规定了在2012年应实现的温室气体减排目标。但直至目前，国际社会尚未敲定“后京都时代”的国际减排方案。在这一问题上，中国要在“共同但有区别的责任”原则基础上做出自己的承诺，必须充分认识后京都时代自身的国情，充分争取和维护中国的发展空间，促进、支持中国的可持续发展。

编辑心得

世界温室气体排放量仍有不断上升的势头，而要以较小的代价来实现有效减排的目标，国际社会就必须为应对气候变化建立一个更加严格的国际体制。如何协调各方利益分歧，促进气候制度向更公平有效的方向发展，将是国际社会共同面临的一个严峻挑战。围绕这一主题，各国将走过一个错综复杂的利益博弈过程。