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    经济转型背景下城市边缘区的可持续发展探析

    时间：2020-11-14 08:08:34　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站

        摘要：改革开放30年，我国社会经济迅猛发展，城市规模迅速膨胀，城市边缘区的演变速度加剧，而城市规划设计和管理理念的发展相对滞后，城市边缘区呈现出“圈层式”无序发展态势，逐渐阻碍城市的健康发展。因此，在经济转型背景下，要不断革新理念，认真研究国民经济发展规律，贯彻“五个统筹”的规划思想，构建城乡一体化发展模式，建立健全管理体系，有效地引导城市边缘区建设走可持续发展的道路。
     
        关键词：城市边缘区；
    规划；
    管理
     
        改革开放以来，“我们所走过的30年快速经济发展历程相当于西方发达国家100年甚至更长的时间”，城市发展速度惊人，城市边缘区出现的问题日益突出，严重影响城市健康可持续发展。
     
        一、城市边缘区特征
     
        城市边缘区是城市环境向乡村环境转化的过渡地带，是城乡建设中最复杂、最富变化的地区。它的范围由城市自身特征而决定，是随着城市规模、环境以及城乡演化而变化的模糊区域。它具有动态性和过度性的人口与用地特征；
    空间经济呈现“圈层式”结构特征；
    城乡用地出现犬齿交错，功能多样特征；
    以自然景观为主，人工景观为辅的景观构成特征以及“多问题”性等特征。
     
        二、存在的主要问题
     
        （一）城市用地粗放消费，土地资源严重浪费
     
        城市边缘区建设容积率、建筑密度偏低是其普遍现象，甚至大面积圈地，大量吞噬农田，使城市建设用地粗放消费，城市外围农田迅速减少，具体原因有：
     
        1、传统农宅占地过大。我国长期实施城乡二元管理模式，农村基本上处于无规划状态，村民民宅大多是由父辈传承，民宅基地占地过大，没有标准。
     
        2、盲目圈地，恶意竞争，浪费土地资源。盲目圈地可表现在两个方面，一方面是企业的盲目圈地，另一方面是政府的盲目圈地。企业的盲目圈地主要是城市中心企业外迁，给政府提条件，致使实施圈地；
    其次就是在招商引资的压力下，政府为了引进企业，在土地、税收等方面做出优惠，使工业企业达到圈地目的。政府圈地目前表现最明显的全国利用“产业（工业）集聚区”圈地，一些地方政府盲目建设过大产业集聚区，使大部分农田被“圈禁”。
     
        3、随意建设，占用大量土地。城市边缘区长期处于被忽视的状态，出现众多随意建设、建筑布局散乱现象，占用大量土地，其主要原因有以下几个方面：城市边缘区管理设施及管理人员缺乏；
    法律意识淡薄，城市边缘区长期处于管理松懈甚至“无法”的状态，酿成随意建设、建筑布局散乱的现象；
    “中国面子”生命旺盛。使规划管理过程中，管理人员失去原则，滋生随意建设现象，导致土地大量浪费。
     
        （二）人口混杂，违法犯罪猖獗
     
        城市边缘区人口主要由常住人口和流动人口两部分构成，而流动人口的复杂性就为城市管理带来很多不便，往往是非法分子的藏身之所。由于城市边缘区人口密度低，设施不齐全，尤其是照明设施缺乏，给犯罪分子提供了作案环境。
     
        （三）违法建设现象严重
     
        违法建设一般包含违法用地和违法建筑两大类。其中违法用地指违反《土地管理法》、《城乡规划法》及其相关法律法规的土地，包括非法转让、非法审批、非法占用的土地。违法建筑，包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律法规建设的建筑。例如城市边缘区出现的“接吻式”建筑。
     
        1、城市规划长期实行城乡二元空间发展结构，使城市与乡村建设脱节。我国城市规划编制、管理长期以来一直实行的是城乡二元结构，城市是城市，农村是农村，城市和农村长期处在完全割裂的状态，农村长期处于疏于管理的阶段，导致城市边缘区粗质简易违法建筑横生。
     
        2、城乡快速发展，城市总体规划不适应目前快速的发展形势。随着全球经济转移，城市空间发展和城市建设受到很大冲击，用地形式出现多样化，用地需求量大，传统的城市规划思想以及城市空间结构受到严重的冲击。传统的“摊大饼式”的城市发展模式已不适应当前的发展形势，容易使工业包围城市，给城市造城“铁桶效应”，使城市失去可持续发展空间，造成违法建设现象频繁。
     
        3、城市规划管理在经济利益的驱使下，逐渐偏离正规轨道。在市场经济条件下，城市建设投入与回报是每个开发者都必须考虑的问题，然而这种平衡在某些时候使城市规划与管理也出现“左右为难”，规划管理人员收受开发商的贿赂，使城市规划出现“尴尬”局面，更有甚者是 “先建设，后规划，甘愿受罚”。
     
        4、我国传统思想观念，造成大量违法建设现象。在传统的“地能生财”思想观念支配下，在城市经济的辐射下城市边缘区的农民或单位，利用土地建设简易厂房、仓库后出租集体分红，或大量建设民宅对外出租，收取租金；
    城乡建设征用土地对农民补偿等，这些都是最直接、最快速的“生财”手段，因此在这种思想观念的支配下，加之规划管理的不到位，就产生大量的违法建设。
     
        （四）城市基础设施和公共服务设施建设滞后
     
        在市场经济的驱使下，城市边缘区的建设往往在基础设施和公共服务设施配备方面滞后。由于城市边缘区用地存在犬齿交错特征，连绵性较差，投资者在利益的权衡下，往往不愿意在城市边缘投资建设公共服务设施和基础设施，致使这些区域的基础设施和公共服务设施建设相对滞后。
     
        三、对策
     
        （一）认真研究国民经济发展规律，革新规划理论，确保编制科学、可靠、可行的城乡规划
     
        经济是社会发展衡量标准，是城市建设和发展的基础，只有正确把握经济动向，科学合理地预测经济走势，总结科学合理的经济发展规律，才有助于编制科学、可行的城乡规划。改革开放以来，我国社会经济发生了巨大变化，社会经济发展规律趋于复杂，以至于出现个别地方的国民经济发展规划缺乏科学性，不适应当地经济发展的形式，再加之规划理论的陈旧，仍然使用城乡二元的规划模式，编制的城市规划就不能指导城市健康可持续发展，不能引导城市边缘区走可持续发展之路。
     
        （二）正确处理社会发展与城市建设的协调关系
     
        城市建设和社会发展是一对无休止的矛盾，只有这对矛盾不断“出现-解决-再出现-再被解决”的循环，城市才不断的进步。要处理好城市发展与环境、能源、安全、教育、科技创新、社会经济、文化等的关系，才能走可持续发展道路。
     
        （三）贯彻“五个统筹”规划思想，构建城乡一体化，建立合适的城乡发展模式
     
        认真贯彻“五个统筹”规划思想，打破城乡二元发展模式，实施城乡一体化发展，使城市-乡村有一个统一的规划，顺应城市发展规律，有效地引导和控制城市边缘区的发展。虽然目前我国实施的城镇体系规划——城市总体规划（乡村规划）模式，然而各层次规划严重脱节，尤其是城市与乡村之间严重脱节。只有将城镇体系规划纳入城市总体规划，构建城市-乡村-居民点的纵向体系（见图1），使城市与乡村协调发展，城乡总体规划区就是整个市域，并规范编制内容和深度，才能有效的贯彻“五个统筹”的规划思想，防止出现“上下规划脱节”现象。在构建城乡一体化的同时，研究城市发展方向，构建合理的城乡空间发展模式，将城市与乡村之间的空白地带（城市边缘区）一并考虑，统一规划控制，只有这样，才能使城市边缘区的规划设计、建设、管理走“有法可依、有据可循、有人可治”的可持续发展轨道，例如西安市新编制的城市总体规划（见图2），将城市周边乡村进行整合，纳入城市总体规划一并考虑，很好地引导城市边缘区的建设发展。
     
        （四）建立科学合理的城市发展时序，变被动为主动，防止城市盲目扩张
     
        城市的发展时序是城市有条不紊的向前发展的前提，也是城市边缘区走可持续发展道路的关键。当然，这种时序不是计划，而是城市空间发展战略，在城乡一体化规划的前提下，政府积极主动地创造项目，或寻找项目，并有计划地推出项目，进行招商，并在一定的时间内落实到指定的空间上，变被动规划为主动规划，能有效地防止城市边缘区盲目扩张。
     
        （五）建立健全科学合理的管理体系和制度
     
        科学合理的管理体制和管理体系是城乡规划科学合理实施的有利保障，使管理城乡建设活动的法律准绳。只有全国城镇体系-省域城镇体系-城市总体规划-详细规划环环科学、环环合理，并且具有主动、科学、合理、可操作，才能使城市边缘区不断趋于可持续发展之路。
     
        （六）加强城市工业区对城市的影响
     
        全球化经济转移，我国工业得到飞速发展，全国上下出现“工业集聚区”建设浪潮，在这个面临机遇与挑战的时刻，如果对工业区的规划、建设和管理不当，就会出现工业包围城市或城市包围工业的“铁桶式”城市发展形态，就会使城市边缘区趋于恶性发展态势。因此，要处理好区域内产业形态和工业用地总量，加强对各级、各类工业区的管理，引导其科学合理的发展，只有这样，才有利于城市边缘区走可持续发展道路。
     
        参考文献：
     
        1、中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.繁荣与代价（对改革开放30年中国发展的解读）[M].社会科学文献出版社,2009.
        2、全国注册城市规划师执业资格考试指定用书《城市规划相关知识》[M].中国计划出版社,2002.
        3、周锐波,周素红.城乡结合地区违法建设产生的原因与对策研究[J].城市规划,2007(5).
        4、翟国强.天津市中心城区边缘区的规划与建设[J].城市规划,2007(10).
        5、周婕,罗乔灵.大都市郊区化过程中郊区化住区开发模式探悉[J].城市规划,2007(3).
        （作者单位：焦作市规划设计研究院。其中，任联营为工程师、院长；
    叶得富为助理工程师；
    周敏为助理工程师）  

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