黑龙江省农村饮水安全工程检查调研报告

一、黑龙江省农村饮水安全工作基本情况

（一）农村饮水安全现状。黑龙江省地处我国东北边陲，面积45.6万km2，辖65个县（市、区），人口3823万，其中农业人口1777万。全国农村饮水安全现状调查评估结果显示，2004年底黑龙江全省农村饮水不安全人口832万，纳入《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》人口为400万。由于当时进行农村饮水安全状况调查黑龙江省没有林场、农场等地区的饮水不安全人口，2007年8月黑龙江省根据新的《农村饮水安全项目建设管理办法》，又对全省的饮水不安全人口进行了重新核定，结果为，到2004年底，全省农村饮水不安全村屯24264个，人口1230 万，其中水质不达标村屯17152个，人口866万人；
水量不达标村屯2822个，人口144万人；
方便程度和水源保证率不达标村屯4290个，人口220万人。因此黑龙江统计的饮水不安全人口与中央核定的农村饮水人口存在一定差距。

（二）近年来农村饮水安全工作进展情况。

2005-2007年，中央下达黑龙江省农村饮水安全项目计划总投资7.93亿，其中国债资金4.39，解决234.8万农村人口的饮水安全问题。目前，2005年项目已经全部执行完毕，完成投资 16522万元（其中，国债投资7600万元），43.82万人的饮水问题；
2006年项目完成95%，完成投资43050万元（其中：国债投资21839万元）；
2007年项目2007年11月21日前已经全部下达到各县市，现已完成投资6238万，解决了12万人口的饮水问题，其余部分将结转到2008年春天实施。

据黑龙江省水利厅同志介绍，2006年项目没有全部完成的原因是部分地区通过物探没有找到合适水源；
个别工程村民“一事一议”没有通过，自筹资金没有落实，需要变更建设地点。2006-2007年项目计划共有30处进行了调整，占总计划的1%，其中，属于无水源的14处，群众自筹能力低的7处，群众积极性不高的9处。

2006年起，国家对省级配套做出了不低于地方配套总数30%的规定。按照要求，黑龙江省2006、2007年项目省级配套分别为7760万和5130万。黑龙江省按照国家要求的配套比例下达了投资计划，但到目前为止，2006年省级配套资金实际到位3003万，到位率为39%；
2007年省级配套资金1162万。

（三）农村饮水安全工作成效。

2000年以来，黑龙江省农村饮水工作取得突破性进展。为改善广大农村，尤其是贫水区和病区人民群众的生产、生活条件发挥了巨大作用，促进了农民群众的健康水平和生活质量的提高，也使一些乡镇企业由水而生、发展壮大，创造了条件。主要成效表现在以下几个方面：

1、农村劳动力得到解放，为建设社会主义新农村创造条件。饮水工程建设，许多地方改变过去人担、畜驮、远距离拉找水的历史，让很多农民走外出打工致富之路。一些地方，由于水源有了保证，纷纷围井建成了经济区，发展庭院经济、发展养牛、养羊业，以及各类作坊和小型加工厂等。农民群众形象地说“有了自来水，增加半个儿”。富锦市统计，2007年解决安全饮水问题的村屯，群众依靠增加牲畜饲养量，人均纯收入达到4820元，超出全市平均水平142元。

2、农民群众的生活质量得以改善，健康水平大大提高。随着饮水工程的建设，极大地方便了群众生活用水。不少村民还在家中安上了淋浴器和浴盆，购置了洗衣机，群众说，如今咱农村也过上了城里人的生活。在一些地方病区，因水质改善，大大提高了群众的健康水平，减少了疾病的发生。

3、促进了农村精神文明建设，树立了党和政府的良好形象，密切了党群、干群关系。农村饮水工程建设，不但解决了群众生活用水，也解决了村镇部分环境用水和生态用水，使村庄卫生环境状况大为改善。工程推行民主化管理方式，让农村充分体味到当家作主的感觉，精神面貌变化很大，促进了村镇整体精神文明建设的发展。一些喝上自来水的村屯群众喜笑颜开，鞭炮齐鸣，称这项造福子孙的工程为“阳光工程”，“民心工程”、“德政工程”。广大群众感谢党和政府的温暖，感谢各级领导为他们办实事、办好事。许多地方受益群众向水利厅和水务局赠送锦旗和写感谢信，以表达他们对党和政府的感激之情。

二、黑龙江省农村饮水安全工作的主要做法和经验

（一）加强领导，明确责任。调查中我们了解到，黑龙江省各级党委和政府高度重视农村饮水安全工作，将其列为省委 “十项利民行动”，解决群众最关心的40件实事之一，并采取了一系列措施，加强领导，明确责任，确保农村饮水安全工作稳步推进。

1、切实加强领导。黑龙江省、市、县三级均成立农村饮水安全工程建设领导小组，主管农业的副省（市、县、区）长任组长，水利（水务）、发改委、财政、卫生、审计等有关部门参加，领导小组下设办公室，办公室设在水利（水务）部门，主任由水利（务）厅（局）长担任。领导小组负责组织协调，办公室负责解决工程建设项目的具体事宜。

2、层层落实责任。省、市、县农村饮水安全工程建设领导小组层层签订目标责任书，层层落实责任，一级抓一级，保证了农村饮水安全工程建设的顺利实施。省与市（地）、市（地）与县（市、区）、县与乡镇层层签订责任书，实行工程质量终身责任制，建立责任追究制度。

3、建立目标考核制度。黑龙江省政府和各市县政府每年都将农村饮水安全工作列入政府年度工作目标，年初提出目标任务，年终进行全面考核。省水利厅和大部分市县每年都被评为优秀单位受到政府表彰。

4、建立有效的农村饮水安全工作机制。有效的机制，是做好工作的基础。为了保证农村饮水安全工程建设质量，黑龙江水利、发改委、财政、卫生、环保、国土资源等部门按照省里的统一要求，从各自工作职能出发，认真开展工作，部门间互相沟通，相互支持，密切配合；
各县市区采取“县级领导包片、乡镇领导和水利干部包村、村干部包工程”的办法，将任务层层进行分解，责任落实到人头。

（二）认真做好前期工作。

检查和调研中我们了解到，黑龙江省充分认识做好前期工作对农村饮水安全“十一五”规划顺利实施的重要作用，采取有效措施督促各地做好前期工作。一是尽快修订完善规划。2007年黑龙江省水利厅又组织力量，对全省的农村饮水安全状况进行了更为详细的调查，将遗漏的林场、农场和等列入了规划范围，重新核定了饮水不安全人口。在此基础上，各县（市、区）又根据国家下达黑龙江的“十一五”规划指标修订了规划，将饮水不安全人口落实到具体乡、村或工程。目前，已有16个县级规划已经地市水务局审查,并由县级人民政府批准，其余各县（市、区）正在履行相关程序。省级《农村饮水安全“十一五”规划》已修订完毕，即将报省政府批准。二是明确前期工作程序。黑龙江根据国家的管理办法制订了省级管理细则（近期颁布执行）。规定以县（市、区）为单位编制《农村饮水安全项目建设可行性研究报告》和年度饮水安全项目实施方案和初步设计，省水利厅和地市水务局对初步设计和实施方案进行审查，由地市审查的实施方案报省里备案。三是积极筹措前期工作经费。为保证前期工作质量，黑龙江积极筹措工作经费。2006年和2007年省政府从省预算内分别安排了375万元和470万元前期工作经费和监理费。我们检查调研的三个县（区、市）每年也从财政拿出1-2万元用于前期工作。

（三）采取多渠道、多元化筹集建设资金。

资金是保证农村饮水安全工程建设的关键。为确保地方配套资金落实，黑龙江省各地通过政府支持、资金捆绑、金融贷款、社会捐款等多种形式来扩大融资渠道，充分调动社会各界的积极性，解决工程建设资金问题。一是通过饮水工程产权改革筹集资金。一些工程在建设前，通过公开竞标的方式，拍卖工程一定期限的经营权，筹集建设资金；
还有一部分县通过招商引资上自来水工程，减轻了农民筹资压力。二是鼓励村集体筹集建设资金。通过宣传和动员，鼓励经济条件好的村屯从自身积累中拿出部分资金用于工程建设；
有机动地的村屯通过发包机动地、让林地等办法解决自筹资金。三是社会包扶单位捐助。宣传和动员新农村建设的社会帮扶单位，将帮扶资金的重点用于饮水工程建设。四是增加财政投入。黑龙江省级财政从2007年开始，每年投入1亿元用于饮水工程建设，其中约5000万用于国债项目的配套，其余部分用于现有工程的配套完善和补充以往省级配套的缺口。此外、哈尔滨、大庆等地区也积极加大财政投入力度，落实地方配套资金，提高了工程建设标准，保障了工程建设的顺利进行。

（四）提高项目执行透明度，推行用水户全过程参与。

近几年来，黑龙江农村饮水安全工作中，全面推行用水户参与的工作机制，提高项目执行透明度，取得了良好的效果。省水利厅在《黑龙江日报》和《农村报》对农村饮水安全项目进行公示，接受社会的监督；
各市、县也利用广播、电视宣传国家解决农村饮水安全工程建设的有关政策，并在施工现场张榜公示工程的设计方案、受益人数、投资规模、资金来源、完成时间等内容，让群众心中有数，提高工程建设的透明度，真正做到公开、公正、透明。

项目执行过程中，黑龙江各地还重点把握以下几个关键环节。一是事前公示，让农民知情。在工程列项前，各受益村屯召开全体村民会议或村民代表大会，将工程建设规模、内容、投资以及需要受益群众匹配资金的数量、投工投劳数量向群众交待清楚，征求群众意见，并形成会议纪要。二是事中广泛听取群众意见，让受益群众参与并监督。在实施过程中，坚持建设从管理入手的原则，先将工程的管理权出售给承包户，由该户负责工程维修并收取水费，因此承包户非常重视工程建设质量。三是事后让用水户参与管理。对集体和受益群众承担匹配资金和投工投劳的饮水工程，坚持按市场经济规律办事的原则，以提供优质供水服务为宗旨，以充分发挥饮水井的效益为核心，通过公开招标，出售饮水井的所有权或经营权，由用水户或用水户协会参与管理。目前，黑龙江全省县、乡两级成立供水协会共有1069个，其中在民政部门注册的有154个。

（五）加强工程管理，确保工程良性运行。

为了确保工程长期发挥效益，黑龙江省水利厅印发的《黑龙江省村镇供水工程管理办法》（试行），要求各地要切实建立产权明晰、责权统一、管理到位、有利于工程可持续利用的管理体制、运行机制和社会化服务保障体系，力争实现供水工程良性运行，持久发挥效益。

各县（市、区）也根据当地实际情况，按照“明晰所有权，放开建设权，搞活经营权”的原则，在工程管理体制和运行机制方面进行了大胆探索，采取灵活多样的做法，加强对工程的管护，实现工程良性循环。目前工程运行管理主要采取三种形式，一是由村集体管理。产权归村里所有，村集体负责井及其附属设施的日常管护和维修，负责保证日常供水、水费收缴等项工作。二是个人承包。由村集体出资兴建井房，工程配套完成后，承包给个人，村集体收取承包费。三是产权转让。经工程所在地村民大会讨论，根据饮水建设情况商定价格公开拍卖。产权所得款项主要用于配套工程建设，由产权购买者负责工程配套；
并负责井及附属设备的日常管理及维护、正常供水及水费收缴等项工作。

三、面临的主要困难和存在的主要问题

通过检查和调研，我们发现，虽然近年来黑龙江的农村饮水安全工作取得了很大的成效，但工作中也确实存在着一些问题，也面临着一些亟待解决的困难。主要表现在以下几个方面：

1、地方财政有限、群众自筹能力弱，配套落实难度大。通过调查了解，黑龙江省是典型的农业省份，各市、县普遍是吃饭财政，全省65个市（县、区）有50个需要通过中央转移支付维持运转，确实难以拿出更多的资金用于公益设施建设。当地农民主要依靠种植玉米、水稻等经济价值低的作物，现金收入较低。许多农民春季生产购买种子、化肥、农药等生产资料都要到农村信用社贷款，秋收后偿还，一旦遇到干旱等灾害，连贷款也还不上。地方财政有限，加之群众自筹能力较弱，一些地区地方配套落实难度确实很大。

2、地理条件特殊，工程建设成本高。黑龙江省地广人稀，平均每平方公里84人，只有全国平均的一半；
由于气候寒冷，全省平均管线埋深超过2.5m，漠河地区管道埋深甚至达到9m，远大于埋深1 m的全国平均水平；
此外，黑龙江很多地区地下水氟、铁、锰严重超标，需要进行特殊处理。上述的地理条件，使黑龙江省的农村饮水工程具有单个工程规模小、管道距离长、土方工程量大、水处理工艺难度大等特点。黑龙江省有关部门按照目前的物价水平测算，要实现工程管网入户、水质安全，全省人均投资超过700元，远远高于全国平均水平。

3、工程建设标准和运行管护水平有待进一步提高

检查调研中，我们发现，黑龙江省已建的农村饮水工程多以单村的集中供水工程为主，工程普遍没有消毒设施，部分工程生产和生活区不分，个别工程配电装置简陋，一些工程运行中还存在机电设备维护不及时，水处理设备反冲洗不充分、及时等问题，。出现这些问题的原因有：一是认识不到位，认为深井水水质好，不需要消毒；
二是工程建设费用紧张，不安装消毒设备，节省开支，井房与住户建设在一起，可以减少占地费用，也便于维护；
三是工程管理人员都是没有经过专业培训的农民，普遍缺少相应的专业知识和技能。黑龙江的工程有的是村干部兼管，没有工资；
有的是由村委会指定人员负责管理，工资为补助性的每月两、三百元。

4、电价偏高，工程运行难度大。调查了解到，黑龙江省的农村饮水工程普遍适用的非普工业用电和商业用电，多在1元/度左右，远高于农村生活照明用电和大工业用电，加之黑龙江的饮水工程规模小、缺少规模效益，其运行成本也非常高，当地有关部门测算，按全成本计算全省平均供水成本为3.47元/m3，如不提折旧按运行成本计算，供水成本为2.9元/m3。当地干部群众普遍反映，由于运行成本高，目前多数农村供水工程仅能勉强维持运行。

5、部分群众安全用水意识不强，影响规划的顺利实施。检查调研中，黑龙江的有关同志反映，由于宣传教育不够，群众普遍缺少基本的卫生知识，许多农民群众对浅井水中的氨氮、大肠杆菌、氟等以及水介疾病对人体健康的危害并没有充分的认识，对改善水质提高生活质量和健康水平的要求不积极。有的甚至表示，虽然自家浅井水质不好，但反正浅井水已经喝了几十年，农村盖房子、给儿子娶媳妇等需要用钱的地方太多，不愿意拿出更多钱建设管网引自来水入户，如果政府不扶持，还是喝自己家的浅井水，既方便、又省钱。2006-2007年，黑龙江全省有1%项目的实施地点进行了变更。群众积极性不高、自筹资金筹集不到位是项目实施变更的重要原因。

6、2005年以来建设的工程普遍没有按时验收。检查和调研中，我们了解到，黑龙江省2005年以来建设的工程，虽然已经大多完成建设任务，并投入使用，但普遍没有验收。造成上述问题的主要原因是， 2005年以来下达的投资计划，由于部分省级配套资金没有到位，工程无法进行决算。

7、工程设计方案单一，有待进一步深化。通过检查和调研中，目前黑龙江各地工程以单村集中供水为主，水源多为打井抽取地下水。水源工程造价一般为12-15万/处，每公里输水管道的建设成为约3-5万。我们认为，虽然黑龙江地广人稀，但部分村屯具备联村供水的可行性，水源周围3-4公里以内的村屯具备联网供水的可能。据黑龙江绥化市北林区的同志介绍，近几年北林区吸取过去单村工程建设成本高、运行维护难度大的教训，千方百计建设集中联片工程，效果明显。绥化市北林区的经验值得在黑龙江推广。

8、喝福利水、大锅水的观念没有根本转变。从我们查看的三个县的情况看，黑龙江的水费收取方案主要由受益群众通过“一事一议”民主商定。由于喝福利水、大锅水的观念没有根本转变，大多数工程的水费收取主要是按照运行费核算，不考虑折旧，工程水费多是按照人头收取（1-3元/人·月），有的工程甚至不收水费，村委会认为不收水费是为大家谋福利，只要村里有积累就不收大家的水费。

9、多数地区农村饮水工程基层服务体系建设尚未开展。检查调研中，我们了解到，依兰县2007年成立了农村饮水安全供水服务中心，由县水务部门主管，以熟悉业务和技术维修人员为骨干，组成服务队，负责全县农村自来水井、管网的维修养护、实行24小时电话传唤，随叫随到，方便群众，受到群众普遍欢迎。但据省水利厅的同志反映，目前全省象依兰县这样着手考虑农村饮水工程基层服务体系建设的地区还很少，多数地区尚未开展。主要原因是当地水利部门尚未认识到基层服务体系建设的重要性，服务和监管意识不强，认为工程移交给了村集体，后续的管理和维护工作主要依靠农民自己。

10、“解困”时期建设的部分工程没能充分发挥效益。由于投资和建设标准低，黑龙江省2000-2004年间建设的工程，多数只建设到集中供水点，当地俗称“四个一工程”（一眼井、一座井房、一台水泵、一套供水设备，合闸可以供水）。近几年当地采取了很多措施筹集资金引水入户，但目前全省仍有2000多处工程没有实现入户（主要集中在齐齐哈尔和绥化地区），工程效益没能充分发挥，个别工程甚至面临报废危险。

改造和完善这些工程大约还需要投资资金4亿元。近年来中央对农村饮水安全的投入大幅度增加，黑龙江各级财政的配套压力也随之增加，难以拿出更多资金改造和完善这些工作。

四、我们的建议

农村饮水安全问题直接关系着群众身心健康和生产生活，建设农村供水工程是切实提高群众生活质量、推动城镇化进程，缩小城乡差距，促进农民增收的重要手段，是建设社会主义新农村的重要内容。为切实做好农村饮水安全工作，保障“十一五”规划目标的顺利实现，我们建议：

1、中央与各地签订责任书，进一步落实工作责任。国家早已明确，农村饮水安全工作地方负总责，中央对农村饮水安全的投入为补助性质。从黑龙江的工作实践，可以看出，虽然工作中面临着诸多困难和问题，但是如果各级党委和政府真正重视此项工作，明确分工、落实责任，是可以把工作做好的。因此，建议中央能够正式与各地签订责任书，落实工作责任，进一步强化地方的责任意识，敦促地方各级政府加大对农村饮水安全工作的投入力度和工作力度。

2、进一步加大对贫困落后地区的财政投入。从近年来农村饮水安全工程的实践看，省级财政配套资金基本能落实，地、县财政配套资金基本不落实，一些工程建设因陋就简，质量不达标，有的转嫁到农民身上，增加了农民负担。建议政策制定过程中充分考虑中西部地区的财力状况和群众的自筹能力，提高中央和省级的补助比例，减轻地方及群众筹资压力。

3、对农村供水工程给予电价优惠等扶持政策。

从黑龙江的情况看，目前多数农村供水工程没有按照全成本核定水价和征收水费，水价多由受益群众协商核定，一般不提折旧，只考虑运行费用，主要包括动力费、工资、药剂费、维修费。由于，管理人员多为当地村民、工资为补助性质，工程又多数没有消毒设施，实际工程运行费用中电费是大头，约占实际费用的50-80%。如果能够降低农村供水工程电价，将大大降低工程运行费用，让工程长期发挥效益，让农民得到更多实惠。建议国家能够就农村饮水工程用电价格统一出台优惠政策，进一步扶持农村饮水工程，让广大农民真正能够用得起。

4、加强对工程管理人员的培训，提高工程运行维护水平。从黑龙江的情况看，农村饮水工程运行管理的主力是农民。他们承担着保障亿万农民身体健康的供水任务，但他们多数没有经过任何形式培训。过去，对基层的技术培训多集中在水利系统的专业技术人员这一层面，对工程运行管理人员的培训少之又少。建议水利部能够与国家相关部门协调，专门开展针对农村供水工程管理人员的业务培训，促进其专业技术水平的提升，提高工程管护水平，逐步建立农村供水工程持证上岗，技术和管理人员的岗前培训和业务考核制度。