水库移民后期扶持规划的交互式公众参与模式（龙腾飞,张峻荣,施国庆）

时间：2021-01-12 08:05:46　来源：柠檬阅读网本文已影响人

摘要: 大中型水库移民扶持目的是改善库区和移民安置区移民的生产生活水平。研究了后扶持规划中公众参与的重要性，比较了自上而下、自下而上和所提出的交互式3种公众参与方式，提出交互式参与是适合于后扶持项目规划的公众参与方式，并在此基础上构建大中型水库后期扶持规划的交互式公众参与框架。

关键词: 水库移民;后期扶持;公众参与;交互式参与

中图分类号: D632.4 文献标识码: A

1 研究背景

2007年，为加强和规范全国大中型水库移民后期扶持规划实施管理工作，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）、《国家发展改革委关于印发全国水库移民后期扶持政策部际联席会议成员单位职责分工的通知》（发改农经〔2006〕1446号）精神，水利部研究制订了大中型水库移民后期扶持规划编制工作大纲，指导各省制定《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》。

《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》的主要任务是解决移民安置区长远发展问题，逐步改善移民安置区生产生活条件，建立移民安置区经济发展和社会稳定的长效机制，实现库区和移民安置区的可持续发展。项目规划的水平年为2006～2010年，规划期5a，扶持范围为纳入大中型水库移民后期扶持的农村移民所在的村（组），此外还包括中期规划和远期规划。

从中央的政策来看，大中型水库移民后扶规划的目的在于提高库区和移民安置区的生活和生产水平，规划的类型包括资金直补规划、项目扶持规划和预备项目规划。资金直补规划内容包括直补对象的确定，资金发放的程序、方式、标准、年限和时间等。项目规划包括基本口粮田及配套水利设施建设，供水、供电、交通和社会事业等方面的基础设施建设，生态环境建设，移民劳动力就业技能培训和职业教育等。由于规划直接受益于移民，因此，要完成一个合理、科学的规划，必须是在了解移民需求的情况下做出的规划，只有这样的规划，才能符合移民的实际情况，真正成为为移民而制定的规划。因此，水库移民后期扶持规划过程中，公众参与是规划成败与否的关键环节。

2 公众参与路径

公众是一个宽泛的概念，1991年《埃斯波公约》和1998年《奥胡斯公约》对公众采用了相同的概念，即公众是指一个或一个以上的自然人或法人，以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会、组织或团体。有学者将公众参与进行界定，认为公众参与者通常有4种类型，即:受到工程影响或怀疑会受到影响的公众、专家学者、感兴趣团体和新闻媒体。在大中型水库移民后期扶持规划中，公众参与主要是库区和移民安置区的移民和非移民的参与。公众参与的重要性已经在各个方面都得到了广泛的认同，然而还必须对公众参与的路径进行研究，不同的参与路径显然对参与效果产生关键性的影响。

2.1 自上而下

传统的自上而下的公众参与在如今受到了很多的批判，评判者借此提出实施公众参与的必要性和迫切性。自上而下的方式受到批判的原因在于这种命令式的参与方式造成了一系列不良的后果，失去了公众参与所应有的效果。

自上而下的公众参与模式产生的根源在于政府管理的模式是自上而下的，在公众参与中，政府扮演的角色非常关键。政府对公众参与的态度直接影响着公众参与的结果，即如果政府认为公众参与只是一种用于宣传的工具，那么公众参与的产出，也只能是让公众在形式上参与了项目，他们对项目产生的影响力微乎其微;如果政府真正利用公众参与作为管理的一个重要组成部分，那么，公众参与才能对项目产生实质性的影响。

自上而下的公众参与模式的特点是由政府和专家确定项目方案，公众仅仅限于了解和聆听，公众可以反馈信息，其反馈的信息将被收集，并有可能在项目方案的修改过程中被采纳，但长期以来形成的项目规划限制在由领导、专家和相关部门人员形成的一个小圈子里的模式中，走的基本上是由政府决策、规划部门执行的自上而下的路径，缺乏公众参与的土壤，公众参与最终成为一种事后的、被动的、初级的参与，背离了公众参与的初衷。

2.2 自下而上

改革开放以后，面临市场经济变革的严峻挑战，公众参与的重要性得到人们的进一步认识，自上而下的政府决策体制受到严重冲击。政府和专家都意识到自上而下的公众参与模式是不可行的，然而在实践中，这种状况并未得到很大程度的改善。我国的公众参与只停留于“咨询”水平上:民意调查、公共聆听等，与真正意义的公众参与还有一定的差距，因而也就不可能发挥实质性作用。

现实的状况要求必须采取全过程的公众参与方式，例如在欧美的社区规划中，其公众参与就是一种自下而上，产生于社区内部的自愿式改造。在国内市场化的运作方式也被越来越多地接受和运用，政府已经不再是“运动员”，更多的是担当一个“裁判员”的角色。在这样的背景下，学者们在借鉴西方国家城市规划中公众参与做法的基础上，提出公众参与必须是自下而上。学者们普遍认为公众参与本身就要求必须采取自下而上的模式。

2.3 交互式

自下而上参与模式的提出，有其先进性。然而由于公众本身存在的特点，若完全采用自下而上的参与模式，也存在很大的弊端。在发展项目中，有时因过分强调当地人的参与而令外来者很尴尬，参与式发展过分强调项目的目标群体的参与而令外来者（政府和专业人员等）的角色变得太低调，如在解决一些非结构性贫困问题时，资源短缺（而非分配不公）、基础条件差等，需要外界较多的介入和支持。如果外界干预过多，与发展项目的公众参与原则相矛盾，也会引起项目目标群体的依赖思想，但是若没有外部的干预，有些需要大量资金和新技术的项目又无法开展或依靠当地人开展难度很大。假若外来者不能恰当地或成功地帮助弱势群体参与，那么项目很容易被少数“精英”所控制。因此，笔者认为，从以人为本，构建和谐社会的角度，必须采取交互式的公众参与（interactive public participation）模式。交互式参与模式的提出，主要关注政府、设计单位、实施机构和公众之间的信息流动，交互式模式是一种相互协商的互动模式。交互式参与和其它两种参与模式的比较如图1（略）所示。

由图1（略）可见，交互式参与实际上是在公众参与平台上的平等对话，强调的是信息的流动:多向互动、信息传递、信息交流、信息反馈、信息管理等等。对于决策方而言，信息是其决策的依据，交互式公众参与要求以政府为主体，构建公众参与的平台，使得公众能够参与到项目规划、实施等的各个环节中去，发挥各自的作用。因此，公众参与的平台是其基础，也是首先要解决的关键问题。

3 公众参与规划

大中型水库移民后期扶持目的是改善库区和移民安置区移民的生产生活水平。然而，由于水库移民安置过程中，涉及到原先当地居民的一些利益，如当地居民的土地资源人均拥有量减少，并且为了移民而将一些当地居民迁移，为移民腾出土地，因此，后期扶持规划如果没有处理好这几方的关系，必然会引起群众的不满，激发本来不被关注的矛盾，背离了后期扶持规划的初衷。因此，大中型水库移民后期扶持规划必须在库区和移民安置区的移民和非移民之间进行利益均衡，既要将重点放在移民的生产生活条件改善上，也要给当地非移民带去一些利益，实现整个社会的和谐，这就要求在规划编制过程中，开展广泛的公众参与，进行充分地沟通和协商后，再做出规划。因此在现金直补、扶持方式选择、项目提出的过程中，要特别对移民和非移民的意见进行广泛的征集，这就有必要构建公众参与框架。

3.1 参与目标

参与的本意为参加事物的计划、讨论、处理等，参与作为一种发展理念，已经逐步形成一种思想体系。在大中型水库移民后期扶持规划中，参与的目标是通过参与，了解库区和移民安置区居民（包括移民和非移民）对规划的意见，了解他们对扶持资金使用方式的不同看法，以及产生歧义的根源，以在规划中避免矛盾的产生和激化;了解他们当前的需求和对规划的建议，作为项目规划的基础;通过参与，找到让移民和当地其他居民都尽可能地享受由扶持规划带来的效益。

3.2 公众参与的意义

（1）通过相关群体的参与，增强人们对规划的了解程度，公众参与过程中应听取村民和村集体的意见和建议，以此作为提出项目的依据，有助于后扶规划的成功;

（2）在决策体系中，每个人的知识是有限的，更多人的知识贡献有助于减少决策失误，同时，通过当地人的参与，增加了规划人员把自己的知识与当地人的知识结合在一起的可能性，使所获得的信息更加充分和完整，从而减小规划出现偏差的可能性;

（3）公众参与还表现在机构层面上的参与，水库移民后扶是一个系统工程，涉及到交通、电力、文化教育等不同领域和部门，机构间的信息沟通对于项目的顺利开展提供了必要的保障;

（4）通过参与，能提高村民对项目的关注程度，妇女、贫困人口、少数民族以及其他脆弱群体更多的参与，将有助于增强规划的透明度和公平性、公正性，使得规划获得更为广泛的支持;

（5）通过村民的参与，获得他们对项目的理解和支持是规划项目成功的基础，使得以项目为依托的发展干预活动更符合项目受益者的需求。

3.3 参与方法

（1）座谈会。座谈会有助于广泛收集库区和移民安置区移民户和非移民户对后期扶持项目的看法和要求，了解他们目前存在的主要问题，针对问题，整理出库区和移民安置区村民的项目需求，从而才能确定后期扶持的方式和所需要罗列的项目。列出的项目再通过座谈会的形式进行讨论，进行项目排序，即让村民根据其对项目的重要程度的理解对项目进行排序，从最重要到最不重要，使项目根据其重要程度在近期规划中得以体现，最重要的可作为近期规划中着重要进行建设的项目。此外，通过座谈会讨论的项目，本身就获得了库区和移民安置区移民和非移民的认可，在项目建设过程中也自然而然能够得到他们的支持。

（2）信息公开。信息公开的程度体现了后期扶持过程的透明程度。移民资金的使用一向是移民工作中最为敏感的问题所在，因此，无论是现金直补还是项目申报，都必须做到信息公开。在现金直补阶段，必须对人口核定的结果进行公示，让公众监督人口核定的结果;在项目规划阶段，对村民座谈会上的决定，如对项目的罗列、项目重要性的排序等等，必须在村公告栏和村民集中活动的地方进行张贴，让更多村民了解规划的每一个决定，做到信息公开，有助于让未能参加座谈会的村民了解后扶规划的进展情况，使项目规划始终在一个透明的环境下开展。

（3）对关键提供信息者访谈。关键信息提供者往往具有对信息掌握较为全面、对问题了解比较透彻并有着自身的看法。关键信息提供者包括村长、村书记、村文书、移民户主、妇女、老人等。对村长、村书记和村文书的访谈有助于了解项目村的概况、存在的主要问题，并将这些问题记录，以了解村领导层对项目规划的看法;对移民户的访谈主要了解移民户目前的生产生活状况，以及他们对后扶规划的期望和对项目的需求情况;对妇女和老人的访谈主要了解妇女、老人等脆弱群体在后扶规划中的参与情况，以保障脆弱群体的参与权。

（4）全过程参与。各县（市）的规划实施单位应该选派工作能力强、村民信任的工作人员负责在项目设计、施工过程中的公众参与，倾听他们的意见和建议，将他们的意见和建议列入设计规划、施工管理中去。这要形成一种制度，项目实施单位的高管人员要亲自抓，对村民的意见和建议采纳程度，项目主管单位要作为考核本项目主要负责人的主要依据，只有这样，才能够确保村民参与到项目建设中来。

同时必须注意到，公众参与应该是全过程参与，即在项目规划开始直到项目建成的后期管理的整个过程，都必须保证村民能够参与。在项目规划中，必须做到与村民进行充分协商，让他们反映项目规划存在的问题，提出建议，并根据建议调整规划。

（5）跟踪调查。对各个移民村进行样本抽样调查，收集后扶项目实施前移民的生产、生活水平指标，以此作为将来评估后扶项目的基础。此外，可选取样本进行跟踪调查，在基底调查之后，就必须选定样本，确定其为跟踪调查的对象，在以后的评价过程中只对这些被选定为跟踪样本户的村民（样本中移民的数量不少于70%）进行调查，依据对他们的调查，分析项目对库区和移民安置区移民和非移民的生产生活产生的影响及其在项目实施后的变化，这样就能较为客观地评价项目实施的效果。

参考文献:

［1］陈维春，何晖.环境影响评价制度中的公众参与浅析.求实，2006（2），28～29.

［2］包存宽.战略环境评价导论.北京:科学出版社，2003:167～168.

［3］张然，黄小兵，孙莉.城市再生:协调多元利益的规划改造策略.技术经济研究，2007，（7）:38～41.

［4］黄海艳.发展项目的公众参与研究.河海大学经济学院.2004（5）:61

作者简介: 龙腾飞，男，河海大学中国移民研究中心，博士研究生。

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