水资源费性质探究（王剑锋）

时间：2021-01-12 08:02:31　来源：柠檬阅读网本文已影响人

我国制定的水资源费政策, 自实施以来, 在节约水资源, 促进水资源可持续利用方面, 发挥了重要作用。但在水资源费政策的理论和实践中, 还存在着对水资源费性质认识不清的问题。鉴于正确认识水资源费的性质, 是进一步完善水资源费征收模式和支出制度的重要理论基础, 因此应继续对水资源费的性质进行分析和研究, 为有关政策制度的完善提供理论支持。

1 水资源的经济属性分析

1.1 受益范围的区域性

由于水资源具有再生性以及转移成本相对较高等特点,因而与铁矿、石油等矿产资源相比, 它在使用中, 具有局部受益性的特点。在某一地区, 针对当地既定的水资源条件, 从中受益或受损的主要是当地。日常生活中的俗语“ 靠山吃山, 靠水吃水” , 在一定程度上反映了这个道理。《水法》中虽然对水的所有权做了规定, 但只是原则性的。试想, 国家如何能够强制性地做到, 让富水地区与缺水地区一样按照相同价格和既定水量用水, 而将由此富余出来的水无条件地调配到其他地区。很显然, 这种做法在现实当中是不可能行得通的。

水资源使用的区域性特征, 也明显地反映于水资源费征收制度的实践当中。目前, 在同类用途的水资源使用上,富水地区的水资源费标准低于缺水地区。比如, 同样是人类生存所必需的饮用水, 身处江河边上的人不需缴纳水资源费, 就可以得到其生活用水而人均水资源占有量只有全国平均水平1/8的北京城区内的人均水平还要低得多, 其城区居民如果要获得生活用水, 则必需要支付最低标准为1.1元/m3的水资源费。而金属、石油等其他矿产资源, 在产地与使用地之间的相对价格差距绝没有如此之大。

1.2 公共性程度的多层次性

水资源使用行为公共性程度的多层次性, 源于水资源需求领域的多层次性。水资源使用行为的公共性在程度上大体可以划分为4个层次。

（1）生态性用水。保护自然环境的生态工程对水资源的使用, 是整个社会的需要, 表现为较强的公共性, 国家应负责完全满足这种需求。

（2）农业灌溉用水。农业作为社会经济中处于弱势同时又具有战略意义的产业部门, 也属于国家应给予扶持的领域。但由于农业部门能够从农产品中获得一定的经济回报, 因此农业用水具有一定的公共性, 但其公共性要弱于生态用水。

（3）瓶装水生产用水。在现实当中, 瓶装水并不承担满足人类生存必需用水的职责, 其作用更多地表现在满足人们对口味、品质以及便利等个性化而非公共性的需要。这种情况下的瓶装水事实上已经成为了普通商品, 国家并不需要给予其特别扶持。

（4）车辆清洗行业用水。洗车用水主要是为了满足人们对美观、清洁等较高层次的个性化需求, 不仅不再具有了公共性, 而且在水资源短缺的形势下已经在一定程度上具有了“ 奢侈品” 特征。因此, 国家不仅不需要对洗车业用水进行特别扶持, 还需要对其进行一定的限制。

根据不同水资源使用行为公共性程度的差异, 国家在出让水资源使用权时制定了不同的收费标准, 公共性程度较高的水资源使用行为, 按照较低的标准征收水资源费。比如, 在同一地区, 以人类直接饮用水、农业用水、工业用水这类用途为例, 随着公共性程度的逐步降低, 水资源费征收标淮逐步提高。实际上, 正是水资源费的这种考虑水资源用途的收费标准制定方式, 才是与资源税制度最大的不同。

1.3 不同资源条件下的差异性

水资源所处的位置及其品质会影响到取水者的水资源开发成本及使用收益。由于这种成本和受益上的差异主要是由于不同的资源条件所造成的, 因此国家有必要对这种级差收入进行调节。国家在水资源费征收制度的制定中考虑了这一因素的影响, 对不同资源条件的水资源按照不同的标准征收。

1.4 外部性引发的成本补偿性

水资源在总体上具有公共品属性, 作为水资源的所有者以及公共品的提供者, 国家有责任保障整个社会持续获得水资源这一公共品。水资源使用权的行使, 大多会对水资源的总体数量和质量带来一定的消极影响, 这在客观上会导致一些水资源补偿、调度以及勘探等方面的费用。而这些成本费用的付出, 都是直接由取水者的水资源使用行为造成的, 因此国家有理由将其作为向取水者收费的参考依据。

综合以上分析, 笔者对水资源经济属性的看法是水资源是一种具有区域受益性、不同资源条件下的品质差异性、使用行为外部性以及可再生性的自然资源型准公共品。

2 水资源开发利用中的权属关系与水资源费的性质

2.1 微观层次上所有权转让决定的“ 类商品购买支出” 特点

围绕水资源费的一个重要理论问题是水资源开发利用中权属的变化关系。现在主流的观点是国家拥有所有权,取水单位获得的是水资源的使用权, 而并非水资源的所有权。这种观点不仅大量存在于水资源管理领域, 实际上也同样存在于其他金属及非金属的矿产资源领域。这种认识在理论上具有一定的合理性, 但却并不能完全解释实践中的问题。如以铁矿为例, 既然开发者只拥有对铁矿资源的使用权, 但为什么他们将这些矿产品加工为成品后, 拥有对相关产品的保留、出售、自用等多方面的权力当一个冶炼厂使用铁矿石进行铁锭的生产时, 难道它拥有的仅仅是铁矿石的使用权吗毫无疑问, 冶炼厂已经拥有了铁矿石的所有权。而冶炼厂对铁矿石的所有权是从采矿企业购得的。在矿山企业与冶炼厂之间针对铁矿石的交易中, 如果矿山企业不对铁矿石拥有所有权, 则不可能发生由矿山企业拥有铁矿石的使用权到冶炼厂拥有其所有权的转变。由此不难推出的结论应该是, 矿山企业已经对其合法开采出来的铁矿石拥有了所有权。

针对以上分析, 应如何来解释国有资源使用权的出让,与采矿企业事实上是获得了部分资源所有权之间的“ 矛盾”呢其实, 造成理论上的解释与实践中的问题相脱节的原因, 在于对“ 使用权” 理解上的差异。国家出让的矿产资源的使用权, 实际上指的是自然界中包括矿产所在的周围环境、矿坑及其中所储矿产资源的统称, 国家在出让铁矿资源的时候不可能把煤矿占据的矿坑等所在的环境都出售,它只能出售和出让煤矿占地、矿坑及矿产资源所共同组成的矿源的使用权。而这个矿源并不是指开采出来的矿石等矿产品。矿石等被开采出来的矿产品, 是采矿者行使矿源使用权的结果。采矿者在按照有关规定将矿产品合法开采出来后, 就拥有了对这部分矿产品的所有权。

与对上述矿产资源权属关系的分析相类似, 国家拥有水资源所有权中的水资源指的是整体性的水资源, 这个整体性包括2个方面：一是某个区域所有水资源的总和；
二是河堤、河床、湖堤、湖底、水坝以及山体等水资源赖以存在的自然环境。显然, 国家既不可能出让某一区域内全部的水所有权, 也不可能出让水资源依托环境的所有权,而是只能出让包括存在环境的水资源的使用权。取水者在行使水资源宏观使用权的结果, 是获得了部分水的所有权,或者说水资源的微观所有权。再通过输送以及各种加工程序后, 水资源微观所有权进一步演变为瓶装水等私有物品的所有权。

从取水者的角度看, 其获得的是部分水资源的所有权,类似于市场上购买其他商品的支出。因此, 对取水者来说,水资源费就具有“ 类商品性支出” 的特点。

2.2 宏观层次上的使用权出让决定的公共品使用费特点

水环境作为自然环境的重要方面, 是人类社会发展所必需的。为了保持社会经济的稳定增长, 国家必须要确保提供必要的水环境。从这一宏观角度来说, 与部分可以成为私人物品的水不同, 某一总量的水资源具有公共产品的性质。公共产品是整个社会所必需的, 国家不可能将全部水的所有权转让给某个取水者, 而只能是在不影响整个社会发展和他人使用的情况下转让部分水的所有权。

另外, 与其他矿产资源不同的是, 水资源具有可再生性的特点, 即水在被使用后, 经过一定的自然或人工的处理, 能够被再次利用。而且, 在一定条件下, 这种再次利用水的水质和水量可以基本保持不变。如果一个国家制定了相应的开采和排放标谁, 并且这种标准能够保证水资源的再循环, 那么, 市场主体对水资源的利用, 从宏观上更多地表现为使用权的使用。因为, 尽管市场主体事实上拥有部分水的所有权, 但由于水的基本特性和经济价值, 市场主体一般不会去改变其化学性质, 而主要是在使用水的过程中造成其物理性质的改变。当然, 这种物理性质的改变, 有可能干扰或破坏水资源的再生利用。但如果根据这种可能的外部性, 政府规定的排放标准能够确保水资源再循环的需要, 水资源的再循环利用就能够正常进行。这种排放标准上的要求, 事实上并未改变市场主体对部分水的所有权, 因为国家并未禁止市场主体对水的合理利用和保存, 只是强调了其对水的处理不能给环境带来外部性成本。这与平房的拥有者有权拆毁其房屋, 但却不能使用可能危及其邻居的拆除手段的道理是一样的。所有权的行使并不能影响到社会和他人的其他合法权利。当然, 在水资源的使用过程中, 由于水资源开发、运输、加工、消费、排放等诸多环节可能由多个主体来构成, 这样, 使得“ 投入好水一排出合格污水” 这一保障水资源再循环的机制, 在实现上会变得更为复杂。但这所涉及的只是具体管理的问题,并不能改变这里讨论的水资源宏观使用权的性质。

2.3 “类商品性购买支出” 与公共品使用费共同作用下的水资源费性质

上述分析表明, 在水资源开发利用中, 取水者在微观层次上获得了部分水资源的所有权, 而国家对水资源的出让从宏观层次上看只是使用权的出让。这一方面说明, 取水者在获得部分水资源时, 是通过类似于按照既定价格“ 购买商品” 的方式获得的有偿服务另一方面说明, 为了保障水资源在提供数量和质量上的稳定, 国家需要按照管理公共品的方式实施水资源管理政策。对取水者来说,这笔费用更像是购买“ 水资源商品” 的支出而对于国家来说, 则更像是一种对具有公共品性质的水资源进行环境资源补偿和经济调节的手段。水资源费的这种兼具体现私用性的“ 类商品性购买支出” 与体现公共性的“ 具有补偿作用的经济调节手段” 的特点, 使其具有了准公共品使用费的性质。

3 结语

综合以上分析, 笔者认为水资源费是取水者为了获得水资源这样一种具有地方受益性、资源补偿性、体现级差收入特征的自然资源型准公共品而向政府支付的费用。因此, 水资源费的主要性质可以理解为淮公共品的使用费。需要注意的是, 这里所使用的“ 费” , 并不同于强调服务成本补偿的政府收费, 而是准公共品的使用费。另外, 由于水资源的国家所有以及水资源的稀缺性、可再生性以及开发勘探成本和环境成本的补偿性等特点, 使得水资源费也分别具有“ 补偿费” 、“ 税” 、“ 政府收费” 、“ 使用租金” 的特点。但这些特点都不是水资源费的本质属性。

作者简介：王剑锋（1974-）, 男, 博士研究生。

来源：《北京水利》2005.5

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