档案工作整体智治框架构建与路径选择＊——基于“浙江样板”的思考

聂云霞 温蓉玉 林水兰

（1.南昌大学人文学院，江西南昌，330031；
2.中国人民大学档案事业发展研究中心，北京，100872）

在新一轮科技革命推动下，数字技术展现出了强大的创造力和影响力。面对数字化转型发展，浙江省率先将数字化改革作为新阶段全面深化改革的“总抓手”，积极推进各领域的数字化改革。数字化改革背景下，数字能力成为档案机构和档案人必备的关键本领，整体智治已成为构建档案治理现代化体系的关键支撑。［1］浙江省档案部门先后举办了全省档案工作数字化改革培训部署会、“数字化改革与档案工作整体智治”专题研讨会等，探讨档案工作整体智治中的前沿问题，助力档案工作全面融入和服务数字化改革。在档案工作数字化转型关键期，开展档案工作整体智治的理论研究是现实所需、题中之义，对于整体性推进档案数字化改革、提升档案治理效能具有积极意义。

当前，围绕档案工作整体智治这一主题已有部分研究成果。在理论层面，莫剑彪等结合“整体智治”的发展要求和发展理念，探索区域性国家重点档案保护中心整体智治的策略与路径；
［2］谭必勇等引入“整体智治”理念，在全国一体化大数据中心建设的政策背景下探讨档案数据中心的功能架构与推进策略。［3］实践层面，档案工作整体智治是浙江省推进数字化改革的重要内容。浙江省内各市/区域档案馆，如杭州市档案馆、宁波市档案馆、舟山普陀区档案馆统筹运用数字化技术，秉持数字化思维、数字化认知，聚焦档案整体智治，推进档案工作数字化转型示范区、先行区建设。综上所述，理论界和实践部门都已经认识到档案工作整体智治的重要性，且都已有一些成果或实践探索。但无论是研究成果的数量、深度、系统性，还是实际效用与覆盖面，仍需进一步研究。基于此，本文在借鉴浙江省档案数字化改革“2N2”应用框架的基础上，从宏观视角出发探讨档案工作整体智治的框架构建与实现路径，以期为推进档案治理现代化提供管窥之见。

1.1 档案工作整体智治的内涵

作为新兴技术与制度耦合的新型治理模式，整体智治从根本上说是先进信息技术应用及其带来的制度体系调适和变革的过程［4］，是“整体治理”和“智慧治理”的有机结合。“整体治理”突出不同治理主体通过协同、整合、联动等机制实现跨层级、跨地域、跨部门的协同治理；
“智慧治理”强调发挥数据在治理体系中的重要作用，更好地运用数字技术加快形成新型治理形态，推动决策更加科学、治理更加精准、服务更加高效。针对档案工作整体智治这一新概念，赵晓等认为“智治”是档案治理效能提升的技术保障；
［5］谭必勇等指出档案工作走向整体智治，具体表现为整体化和智慧化两大趋势。［6］综上，笔者认为档案工作整体智治即“整体智治”理念在档案领域的延伸，是数字化改革背景下产生的全新治理模式。可以将档案工作整体智治理解为：档案部门、社会组织、民众个人等多个主体协同合作，围绕档案工作现代化和高质量发展目标，统筹运用系统化观念和数字化技术探索档案工作体制机制、组织架构、方式流程、手段工具的重塑和优化，进而构建横向互动、纵向贯通、数据共享、高效协同档案治理体系的过程。

1.2 档案工作整体智治的现实动因

在档案数字化改革的关键时期，档案治理实践面临着治理对象分散异构、治理场景动态复杂等现实困境。实现整体智治方能破解治理困境，更好推进档案治理能力和治理体系现代化。

（1）治理对象：分散异构

在数字化浪潮和技术环境变迁下，档案生成形态正走向“数据态”，档案数据大量生产和积累，逐渐成为档案管理的新对象。档案数据来源广泛、类型多样、颗粒细化且价值丰裕，通过计算机对其进行分析、关联和可视化，能够激活档案数据价值，赋予档案数据智慧。但档案数据的广源性也意味着档案数据资源分散保管，这对档案管理覆盖范围的扩展和多元主体的互动提出了要求。［7］同时由于软硬件系统、技术标准的差异，部门与行业间形成了“数据鸿沟”“数据孤岛”，如何将分散异构的档案数据资源实现集成统一管理是当前档案工作面临的难题之一。另外，档案治理对象繁杂与档案治理能力不足之间的矛盾凸显。档案数据价值的展现和增值需要借助大数据处理技术进行挖掘和提炼，面对离散且庞杂的档案数据，档案部门尚未能充分利用现代算法技术促进数据的信息关联与知识发现，发掘档案数据的价值潜能。

（2）治理环境：动态复杂

数字时代深刻改变了档案治理的理念和方式，也助推着档案治理模式的革新。一方面，数字科技变革催生出了新业态、新产业和新模式，云会议、网络办理、协同共享等新兴生活方式和工作场景不断涌现，并有力地推动档案治理场域从现实世界、实地、近端扩展至虚拟世界、云上、远端。［8］面对治理场景的变动，档案治理理念与能力也需与时偕行、因势而进，运用新治理理念和技术工具提升治理效能成为档案部门不可回避的课题。另一方面，传统的科层制管理模式通过设立横向职能部门和纵向行政层级形成统一的垂直指挥系统。这种管理模式容易导致数据壁垒、信息孤岛、条块隔阂等状况的出现，单个档案部门因部门权力限制，对跨部门、跨区域、跨层级的问题难以进行统筹协调，较难应对档案工作中跨界问题的治理。

（3）治理方向：数字治理

在加速推进数字化转型和建设数据驱动型社会的背景下，数字治理成为档案事业转型升级的重要方向。宏观层面，《“十四五”全国档案事业发展规划》将“档案治理效能得到新提升”列为新时期的发展目标之一，明确指出“建立档案数字治理新模式，推动档案工作融入各项业务全流程，提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”。［9］新一代信息技术的广泛应用，数字经济、政务服务线上线下一体化的快速发展，档案工作环境、对象、内容的巨大变化，更是迫切要求创新档案工作理念、方法、模式。［10］在微观层面，社会公众日益丰富多元的公共文化和信息服务需求对档案工作提出了新要求。档案用户利用需求呈现出多样化、网络化等特点，其对档案服务质量的要求也日趋提升，需要档案部门以用户需求为导向，运用新技术分析档案利用数据，提供精准、便捷、高效的档案信息服务。而档案工作整体智治这一新型的治理模式，有效回应了社会所需，顺应了数字治理的时代趋势。

档案工作整体智治能够提升档案工作共建共治共享水平，是数字时代档案工作实现转型发展的新探索。目前我国档案工作整体智治实践已取得一定进展，其中浙江省持续推进档案工作数字化改革，档案工作整体智治成效明显。

2.1 浙江省档案工作整体智治——“2N2”体系框架

数字化改革是新发展阶段浙江省全面实施数字中国战略、加快建设数字浙江的具体行动。浙江省档案部门认识到档案工作在全省数字化改革中的基础性作用，积极开展档案工作整体智治的实践探索。按照《浙江省档案工作数字化改革方案》的思路和规划，档案部门构建了档案工作数字化改革“2N2”应用框架体系（如图1所示）。其中第一个“2”指从治理和服务两端发力，构建全省档案工作智能监管应用和省档案数据共享中心两大综合应用；
“N”即坚持分级属地管理与一体集成应用相结合，协同建设若干个市域、县域数字档案管理服务一体化平台；
第二个“2”表示以智能一体化理念打造以数字档案馆为依托的档案长久保存库和以数字档案室为依托的部门档案数据仓［11］，以此形成上下贯通、高效协同的档案工作体系。

图1 浙江省档案工作数字化改革“2N2”应用框架

2020年以来，浙江省提出并持续推进档案行政智能监管、档案资源数字化转型、区域数字档案共享利用和数字档案系统提升四项示范工程。到2022年，浙江省已建成运行档案工作智能监管应用和档案数据共享中心；
全省政务数据归档交换平台接入各类业务系统221个，累计电子归档达1亿件；
65个地区启动区域数字档案管理服务一体化平台项目，实现90%以上档案工作核心业务全流程数字化运行。［12］浙江省档案工作的数字化改革，带来了档案工作整体智治的实操范本，也为全国档案工作高质量发展提供了“浙江样板”。

2.2 档案工作整体智治的框架构建——以“浙江样板”为参照

鉴于浙江省档案工作整体智治取得的鲜明成效，在借鉴其“2N2”体系框架基础上，笔者尝试性设计了全局性档案工作整体智治框架，涵盖智治主体、智治保障、智治系统集成和应用场景（如图2所示），旨在增强和拓展“浙江样板”在全国范围内施行的普适性、可复制性。该框架在多重保障支撑下，发挥多元主体整体协力，依托集成系统实现档案数据资源的收集、存储、处理和利用全流程管理，分别面向档案工作人员和公众组建治理和服务场景功能，全面提升档案工作的治理核心力和服务影响力，推进档案治理现代化和档案事业高质量发展。

（1）智治主体

在档案工作整体智治框架中，智治主体主要包括档案主管部门、国家综合档案馆和社会力量三方面。首先，档案主管部门通过推进相关法规建设、制度设计和标准制定以促进和规范档案工作整体智治的发展。档案主管部门与其他业务部门通过系统的对接完成数据资源的收集和整合［13］，实现业务部门电子文件和电子档案的接收、归档、移交、利用全流程管控。其次，国家综合档案馆主管区域内档案数字资源接收、保管、利用等工作，也负责建设与之相关的支撑平台，如数字档案馆系统、区域数字档案管理服务一体化平台。另外，企业等社会力量也是档案工作整体智治不可忽视的构建主体之一，其具有较强的社会资本、信息资源和技术优势，可以通过加强资本输入、资源嵌入和技术导入助力档案工作整体智治建设。其中，公众也是档案工作整体智治中的重要参与者，其通过网络参与向档案主管部门反映诉求，直接或间接参与档案事务，为档案工作整体治理带来了活力。

图2 档案工作整体智治框架

（2）智治保障

档案工作整体智治的落地见效需从技术、制度、安全三个层面提供综合保障。档案工作整体智治框架中的技术保障主要包括云计算、区块链、大数据、人工智能等。如区块链技术的应用能够保证数字档案的真实可靠，实现数字档案全生命周期内的安全管理和可信溯源。［14］在档案工作整体智治中融合运用现代信息技术能够塑造高效协同、智能感知的治理形态，提升档案治理效能。制度保障由档案政策法规、工作规章、管理制度、业务规范等构成。当前我国围绕数字中国、智慧社会等战略出台的一系列政策及档案事业发展规划等为档案工作整体智治提供了政策导向，档案数据共享标准、电子文件单套制归档等相关标准的制定则规范了档案具体业务的开展。同时，在推进档案工作整体智治过程中，网络安全、数据安全、风险防控等被纳入安全保障体系中，可有效利用加密技术、信息认证技术、系统安全技术等保证档案数据和系统的安全。

（3）智治系统集成

智治系统集成是档案工作整体智治框架的核心部分，能够实现档案资源的长期安全保存、档案数据的互联互通及档案工作的有效监管。

基于政务内网建设的机关数字档案系统和档案长久保存系统的本质是档案保存库。政务外网中各单位业务系统产生的数字资源将归集到机关数字档案室系统，其中需进馆的档案数据连同政务外网进馆数据都被近线或离线存储于档案长久保存库，进而实现对电子档案的长期安全保存，确保电子档案的凭证价值。

区域数字档案管理服务平台、档案数据共享中心及档案工作智能监管中心均建设在政务外网，可直接利用政务网平台的基础设施资源。区域数字档案管理服务一体化平台作为市域、县域档案工作数字化运行主平台，可以看作是档案接收库、管理库和利用库在物理层面的结合体。其通过对接区域范围内的数字档案馆（室），将经过开放审核、数据脱敏等处理的档案资源搬迁至政务外网。区域数字档案管理服务平台不仅在政务外网向区域内所有机关、企事业单位提供档案数字资源管理和服务功能，还可以在互联网满足企业和群众在权限范围内的档案查询利用需求。档案数据共享中心是对现有档案共享利用系统的整合升级。归档交换数据经由政务数据归档交换平台与电子文件归档和接收平台集成到全域档案数据共享中心。同时，由区域数字档案管理服务平台产生的查档、监管和评价等数据也统一在共享中心汇集，再利用数据中台的数据清洗、建模等技术对档案数据进行标准化规范化管理，提高整体数据质量。档案工作智能监管中心应用人工智能、大数据等技术辅助档案行政监管，实现档案工作指数化、智能化监管。该平台自动获取全域归档交换统计、查档、评价等数据信息，智能感知档案工作情况，并利用系统动态感知、风险预警、辅助决策等支撑能力进行过程控制，实时反馈档案工作办理成果。

基于互联网建设的档案信息服务平台联通区域数字档案管理服务一体化平台和档案数据共享中心，实现“一网查档，百馆联动”。作为前端平台，档案信息服务平台借助查档数据等档案利用信息为用户提供服务。与此同时，利用数据也将反馈至政务内网，以此对档案利用情况进行分析，提供更加精准高效的档案信息服务。

（4）应用场景

应用场景是在档案信息服务平台前端呈现的功能模块，包含面向档案工作人员的治理场景和面向群众企业的服务场景。两者均依托档案工作智能监管中心和档案数据共享中心，打通和汇集全域业务流和数据流，通过对原本繁杂的档案业务事项和档案服务内容进行分类梳理，合并最小颗粒度的相关事项并形成完整清单，推动核心业务的归集和主要服务的整合。治理场景围绕档案归档、鉴定、监管等工作事项进行环节整合、流程优化和业务重塑，以工作流程为中心，应用扁平化架构，提供统一治理入口。如档案进馆“一件事”集成了进馆计划发布、在线业务指导、进馆数据质检、档案移交接收等基本事项，这些事项经由梳理归集至一个链条上，形成规范统一的档案工作流程和标准，提高了业务工作效率。服务场景整体统筹面向企业和民众的档案服务内容，如上线查档、办事、出证“一条链”等便民惠企智慧应用，确保服务内容一目了然，满足便捷化的服务需求，切实提高公众对档案工作的满意度。

“浙江样板”为全国档案工作整体智治建设提供了可借鉴的管理模式。为提升全域档案工作整体智治能力，还需从树立整体智治思维、多元主体共治、强化数字赋能、构建保障体系及发挥示范作用五个维度着力。

3.1 理念先行，牢固树立整体智治思维

整体智治理念是指导治理主体行为的内在准则，对实践具有引领作用。立足新时代，档案部门需要以系统观念和智治思维整体谋划推进档案工作智治。一方面，坚持系统观念。档案工作整体智治是一项系统工程，并非简单地将线下档案工作转向线上，而是需要基于档案资源、人才、制度等核心要素统筹规划，既要关注档案工作内部各环节的衔接，又要处理好档案部门与外部之间的对接问题。［15］另一方面，树立智治思维。智能技术只是一种工具和手段，只有具备智治思维，智能技术才能真正实现赋能。“智治”强调将数字化理念、智能化思维贯穿于档案工作全流程中。推进档案工作整体智治需学会充分利用数字技术重塑档案治理体制机制，打造智慧化治理空间，提升智能化治理水平。

3.2 多元协同，合作构建现代治理体系

“整体智治”强调不同治理主体之间的协同合作，体现出“多元、协同、共治”的治理理念。档案工作要走向整体智治，光靠档案部门的力量难以持续有效推进，需强化多元主体共治。首先，加强档案主管部门、综合档案馆与社会力量等不同治理主体之间的互动联系，依托现代智能技术有效整合和协同档案治理主体，打造档案智慧治理共同体。其次，多元档案治理主体应充分发挥主观能动性，通过参与合作实现资源、技术等要素的协同，提升档案治理效能；
最后，要通过档案主管部门引导和建立相应的制度体系以平衡不同治理主体的权利与义务，避免协同治理过程中权利冲突、责任不清、义务不匹配等问题，提高档案治理主体参与的积极性。［16］如浙江省推进档案工作数字化转型时明确指出电子政务主管部门提供基础网络和技术支持；
各级机关、企事业单位等负责推进数字档案室建设，并做好与办公自动化系统、业务系统的归档对接；
档案部门需关注各类档案数字资源的长久保存。［17］

3.3 技术赋能，加快档案工作数字转型

以数字化、智能化为核心特征的各类新兴科技集群融合、聚变发展，推动万物互联、智慧创新［18］，也为档案治理带来了强劲动力。实现档案工作整体智治要坚持数字赋能。首先，各级档案部门和科技企业要培育改革创新意识，注重档案领域的科学研究和技术创新，积极推动新兴技术在档案工作中的试点推广。其次，促进“数智”技术与档案业务实践的深度融合。例如，杭州市余杭区档案馆以OCR全文识别为基础，以NLP自然语言分析为手段，不断提升档案数据化水平，实现了所有入库数字档案的数据化操作，为全域数字档案室系统的建设夯实了档案数据基础。［19］因此，要通过智能化技术的应用促进档案数字化、数据化转型，提升档案数字资源质量，为档案创新应用奠定资源基础。最后，提升智能技术应用成效，加快档案系统平台的整合和迭代升级。在数字档案馆（室）基本实现全覆盖的基础上，逐步达成平台的互联互通和优化提升，不断增强档案数据应用能力和档案服务能力。

3.4 多措并举，完善档案工作保障体系

构建完备有效的档案工作保障体系对推动档案工作走向整体智治具有积极作用，档案部门应从组织、安全及能力三方面为档案工作整体智治提供全面支持。其一，加强组织领导。实行档案工作整体智治建设专班化运作，形成可跟踪监督、可量化评价的结构化任务清单，建立任务清单动态管理机制。建立跨层级、跨地域档案业务协同推进机制，定期召开工作例会，及时反馈智治进度，切实推进档案工作整体智治的实施。其二，筑牢安全防线。按照安全发展的要求，将档案工作整体智治建设过程中的安全防护与风险防范工作纳入常态化管理，强化对档案安全隐患的即时感知、及时排除和有效治理。开展软硬件系统巡检，保障整体智治系统平台的自主可控，提升档案信息系统的云防御能力。其三，加强能力建设。档案工作的数字化转型发展，要求档案工作人员具备多元化知识结构及能力。可以通过业务培训、专题培训等方式深化档案人员的专业知识，指导档案人员熟悉掌握档案工作整体智治相关系统及应用的使用。

3.5 以点带面，发挥浙江样板示范作用

试点先行是探索改革的实现路径和实现形式的有效途径，能够对全局性改革产生示范、带动作用，提供可复制、可推广的经验做法。浙江省台州市便通过举办培训班的方式，对开展档案工作数字化转型示范区、先行区创建试点工作的任务指标进行剖析和比照，进一步量化各项工作进展情况。［20］在我国档案工作数字转型的新征程上，浙江省担任起提供省域范例的使命，以数字化改革为牵引，进行了档案工作整体智治的先行探索，并取得了实质性进展。“浙江样板”凝结的经验成果不仅推进了本区域的档案治理现代化水平，也为其他地域档案工作数字化转型拓宽了视野，为探索具有中国特色的档案治理提供了可行范式。立足省级层面推广整体智治的治理模式，需要在认真总结梳理“浙江样板”智治经验的基础上，结合本省档案工作的实际情况，因地制宜推行档案工作整体智治。在数字化改革背景下，积极求新求变，将推进档案工作整体智治纳入本地档案事业发展规划，探索符合档案工作规律和区域档案建设情况的整体智治思路和模式，促进档案工作在观念转变、业务拓展、技术应用等方面的全面提升，不断巩固和扩大“浙江样板”智治成果，推动档案工作整体智治拓面提质。

整体智治是档案工作数字化转型背景下产生的新型治理思路，有助于全域档案工作的高效协同、资源共享与智慧监管。基于浙江省档案工作数字化改革的实践探索，构建一体统筹、集约普适的档案工作整体智治框架并提出建设路径，可为数字时代我国档案工作现代化发展提供新方案。鉴于档案工作整体智治的重要性、系统性，文章对其相关的理论研究和实践探索还有待进一步关注和加强。

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