高校内部控制建设存在的问题及优化策略
时间：2023-04-24 13:05:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
张树彦 李奥博
（作者单位：中国农业大学）
内部控制是单位的重要管理制度安排，是单位治理基石。近年来，全国高校围绕办学目标和事业发展规划，服务人才培养和科学研究，持续推进内部控制体系建设和实施，提升学校治理水平。内控体系对于保障学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、防范舞弊、提高资源配置和使用效益等各项工作，发挥了至关重要的作用。
内部控制体系不能一成不变，它应与国家有关法律法规和学校实际情况相符合，要随着外部环境、经济活动和管理要求的变化不断修订和完善。目前，高校内控体系建设仍然存在着一些困难和问题，限制了其作用的发挥，高校需要不断优化完善内控体系，提升学校治理能力和水平，更大程度地支持学校可持续发展。
（一）对内部控制体系建设重视度不足
随着近几年内控建设工作的开展，各高校对内控建设重视度有所提升，但仍然不足。部分学校没有完全从学校实际出发去设计考虑，内部控制体系实用性不强。一些内部部门对内控内涵和责任的理解仍有一定偏差，认为内控风险仅是涉及预算和资金的财务风险，忽视了业务风险，未认识到其对本部门风险控制的重要性。同时，还存在着执行效率低的问题，现有规章制度及内控流程规范未得到遵守和执行，各部门人员对于内控管理工作参与积极性不高。另外，高校内控管理部门的设置情况参差不齐，仅有一部分高校设立了独立的内控机构。重视度不足这个问题影响了内控建设工作的深入程度，导致内控建设工作流于形式，缺乏整体性、系统性。
（二）风险评估能力有待提升
对于风险评估工作，存在覆盖范围小、未开展风险评估，以审计报告、廉政评价报告等代替风险评估等现象，对什么是风险评估、如何开展风险评估认识不清。另外，对于一些高校已经通报的严重问题风险，很多是偶然原因暴露出来的，并不是通过有效内部控制手段发现的，说明内控措施还不够深入细致，针对一些可预见的风险未能采取有效手段规避。在评估体系建立和实施过程中，缺乏更加具体的结合业务实际的指标体系，评价标准也比较宽泛。
（三）内控评价工作开展不到位
内控评价工作很容易被高校忽视，或者被内控审计等工作所替代，而已经开展内控评价的高校也往往存在评价指标过于简单、评价结果使用不当等问题。目前，内控评价结果应用的领域比较少，在绩效管理、监督问责和领导干部选拔任用等方面发挥的作用仍然不突出。
（四）缺少独立的内控建设机构
内部控制建设覆盖面广，涉及学校多个部门、多种业务，然而受到机构设置及编制等因素制约，目前多数高校由财务处、审计处或党政办等部门承担牵头内控工作，较少有高校设立独立的内部控制机构。这种未专门设置内控机构的状况，会由于缺乏独立性和全局性、人员不足、业务不专、未当成主业等原因，将内部控制建设局限于框架性工作中，难以深入细致开展，也就无法达到应有的控制效果。
（五）缺乏内控建设专业人才
做好内部控制建设，从业人员必须具备较强的专业知识，从制定各项规章制度到制度执行落地，从流程改造到风险点梳理应对，都需要系统的理论知识和丰富的实践经验。目前，很多高校聘请第三方中介机构承担内控建设和评价的具体工作，然而大部分中介机构以往内控建设的经验多来自企业，对于行政事业单位内控建设经验不足，对学校情况不了解，不熟悉学校具体业务，只能针对框架性要求和现有文件要求开展工作，不易发现管理漏洞，不能深入业务流程把控好风险点；
而由于惯性思维，学校的各相关业务部门又很难发现自身管理中存在的漏洞和风险。由此看来，培养既熟悉学校情况和业务流程，同时又有风险意识、懂内控建设的专业人才十分重要。
（六）内控信息化水平有待提高
高校业务内容复杂、资金来源渠道多，同一业务可能由于资金来源不同导致管理要求不尽相同，这给内控建设带来不小难度，因此不能仅依靠制度约束和事后监督检查，更需要运用信息技术手段，加强过程监督和风险警示。较低的信息化程度已不足以应对目前高校业务数据的数量和复杂程度，存在较大的人为控制风险。另外，目前高校各部门已应用的业务管理系统，与其他业务系统之间对接程度普遍不高，且全校整体数据标准化未作统一要求，存在同类数据在不同部门的管理系统中不一致、重复填报同类数据、无法关联查询分析和核对等情况，增大了内部控制的难度和风险。
（七）合同管理碎片化
合同管理碎片化主要表现为部分高校的合同管理权限分散在各业务部门，没有制定统一的管理规范，缺少全校统一的整体汇总管理。这种分散管理方式，使管理标准不明晰，从合同审核、签订到履行，缺乏统一的观念和要求，易出现法律及合规风险，同时学校也无法掌握整体的合同管理情况。
（八）收入管理需进一步加强
随着微信、支付宝等二维码收费方式在各类收费场景的应用，相应的业务流程和风险点跟以往有所区别。一些学校并未在制度建设、审批流程、风险管控等方面作出相应的调整和完善，存在管理漏洞。财务监督职能对于独立核算的二级机构在内部控制建设方面提出了更多的要求，例如校医院、附属幼儿园、研究院、实验场站等，这些机构运行相对独立，目前很多学校并未采取相应的监督管理措施，尤其是收入管理亟待加强。
（九）岗位分工控制不规范
部分高校由于内控意识薄弱或者人员编制等原因限制，在岗位安排上存在不相容职务未分离现象，还有未建立和执行定期轮岗制度，有的关键岗位长期由同一人担任，很容易产生营私舞弊的现象，风险非常大。
（十）预算一体化改革将对内控体系带来变革
2022 年预算管理一体化系统在中央各部门和预算单位全面推广实施，改革涉及预算管理、会计核算、资产管理、账户资金、人事信息管理等各业务流程以及互相之间的整合协同，随之对内部控制的制度建设、业务流程、风险识别和控制、监督评价、信息化管理水平等各项工作都会带来巨大变化。预算管理一体化改革将推动预算和财务管理工作数字化转型，这对内部控制建设将有很大程度的促进，但推广实施阶段的变革工作具有挑战性，需要打破以往的内控体系，重新进行整合及考虑。
（一）加强组织领导，提升内控意识
内控建设是一项基础性、长期性、系统性工作，针对重视度不足的问题，高校要加强组织领导，优化内控环境，注重顶层设计，聚焦国家教育科研方向发展战略，结合“十四五”、推进“双一流”建设等发展规划，从学校重点工作布局出发，提升内控建设能力。开展内控业务系统化培训，通过推广内控建设优秀典型案例，开展风险警示大会，发布风险提示函等举措加大宣传教育力度，提升各部门内部控制意识；
明确责任分工，切实从工作出发，思考完善相关业务内控建设体系；
强化内控评价与内控审计，认真组织开展内控编报，加大内控措施核查力度，增加对信息化建设的投入；
建立高效联络机制，成立专项工作组专人对接内控工作，及时组织开展内控自查，完善机制、优化流程、堵塞漏洞、防范风险，更高效地统筹全校内控建设和完善工作。
（二）提升风险评估和内控评价水平
一是完善评估及评价体系。按照国家有关政策开展高校内部控制评价工作，可由上级部门组织内部和外部两方面专家共同研究制定高校适用的风险评估体系，进一步细化评估评价标准，出台评估工作指导性文件。二是探索有效的风险评估和内部控制的组织形式，建立内控建设各相关部门联系人机制，同时借助中介机构等外部力量，形成一套有效推进业务开展的组织形式。三是加强风险评估工作的交流研讨，共同探讨风险评估工作开展面临的难点问题，高效开展课题研究，广泛开展调研，提出更优的、适用的风险评估体系。四是加强内控评价结果应用，在干部考核、经济责任审计等方面加大内部控制建设考核力度，并适当在年终考核、经济责任审计等结果中有所体现，将考核结果在绩效管理、监督问责和领导干部选拔任用等方面作为参考。
（三）多部门联动，强化监督协作
加强纪检监察、审计等多部门配合，充分发挥各自职能优势，建立协作机制，促进信息成果共享。开展内部控制与风险防范教育，加强党风廉政建设，提升风险防范和廉洁自律意识。建立健全联席会议制度和问题线索移送和反馈机制，坚持问题导向，努力解决在巡视、审计、监督检查、评审评价中发现的问题，将解决具体问题与建立长效机制同步推进，健全廉政风险防控机制，落实党风廉政建设责任制，推进内部控制体系不断完善。
（四）重视机构和队伍建设
高校应建立独立的内部控制机构，打造具有大局观、风险意识强、专业素质高的人才队伍。独立的内部控制管理机构应专注于内部控制体系的建设和完善工作，突破具体业务站位的局限，更加全面地考虑内控体系建设问题。要持续开展内控业务培训，夯实内控人员理论和实务能力，加强高校之间的交流和学习，汲取先进经验做法，不断提升队伍专业化水平。努力培养掌握业务管理与内控管理的复合型人才，熟悉风险分析方法和应对策略，跟踪业务流程，强化内部控制专业化队伍建设。
（五）推进业财融合，加快信息化建设
高校应统筹校内各部门信息化建设的步伐，致力于数据标准的统一，组织实现各部门业务系统数据对接，明确一手数据来源的责任单位，解决同类数据在不同系统中由于统计、录入、时间差等因素造成的差异问题，以系统稽核的方式从技术层面实现内部控制要求的事中监督预警。借助信息化手段，并通过业财融合以及对数据的统计分析，提升对经济活动、业务活动的内部控制水平，提升过程监督管理能力。
（六）建立健全不相容岗位相分离制度
单位应对部门职能进行分解，梳理各岗位的业务流程，找出关键岗位及风险控制点，明确不相容岗位清单，做到不相容岗位相分离，执行定期轮岗制度，以规避风险。不相容岗位的控制不仅指经济业务相关的部门和业务，其他业务部门同样需要执行，特别是权力集中的关键岗位，存在较高的廉政风险，需要予以关注。
（七）明晰权责，防范风险
对于在内部控制建设过程中发现的单位层面治理结构、职责分工的问题，内部控制相对薄弱的合同管理、收入管理等业务层面的问题，以及预算一体化改革带来的变化，有针对性地研究设计，进一步明确归口管理部门，加强部门间协同，完善规章制度，梳理流程，防范风险。
（八）制定内控建设操作指南
管理部门加强对高校内部控制体系建设的具体指导，及时修订操作规范，针对不同业务领域应制定操作指南。建议专业技术学会等机构组织编写内部控制建设的典型案例，开展重难点课题研究探索，以及经验交流分享等多种形式的业务学习研讨活动，为高校提供更广泛的可供参考借鉴的优秀示范，从而提升其内控建设能力和水平。
（九）更加积极地迎接改革创新
目前，高校内控建设面临最大的挑战是预算一体化系统推行所带来的一系列变化，改革势必进行，因此需要以更加积极、更负责任感使命感的主观态度来迎接和参与，从组织领导、协调机制、责任界定、授权管理、工作流程、控制举措、监督与制约等各方面，将预算一体化带来的变革与内部控制要求融合，依托系统控制，持续优化调整，达到完善内控体系的目标。
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