应急情况下的警察权：边界、问题及立法应对

刘大力（君合律师事务所，上海 20041）

在新冠肺炎疫情爆发，当地政府采取对城市特定区域进行封控等紧急措施时，社会秩序也就从正常状态进入了某种非正常的状态。以维护社会秩序和公共安全为主要职责的警察，就自然成为这种非正常社会秩序状态下最重要的政府力量。在这种情况下，警察权的扩张就似乎成为必然的了。在紧急社会状态下，警察权的扩张有其合理性，对迫切需要维护好社会秩序和公共安全的倚重会使得警察的职责自然比在正常社会秩序下更加重、程序性更加快，对可能出现的社会失序、混乱、甚至犯罪活动更需要警察的迅速介入，这样的警察权扩张既是社会秩序的需要，也是当地政府应对疫情、防控疫情的需要。但是，根据《传染病防治法》及其相关法规条例规定，就疫情防控而言，防疫工作的决定主体是当地政府或其卫生行政部门，执行主体主要是当地的卫生行政部门。这方面的工作，公安部门依法只有特定的协助义务。但是，在实践中，当地政府为加强疫情防控的强制性，经常会让警察参与到面对居民的诸多防疫工作环节中，造成许多警察越权的问题，严重的情况下还侵犯了居民的合法权利。同时，在非正常的社会状态下，不少居民尤其是重病患者、残疾人士、高龄老人、孕妇及儿童等特定群体由于封控措施无法正常就医、无法获得正常生活物资，在困境中急需生命救助、危难救助，而警察作为人民期望的最后救助力量往往无法完全满足这样的救助需求，无论是人手和精力，还是法律依据都不够。

依法治国是我国的宪法性原则。依法行政是依法治国在政府行政上的体现，而法治公安则是依法行政在警察权上的体现。虽然疫情封控是非正常状态下不得不采取的紧急措施，但也需要回归法治公安，以维护公民权利为核心，以控制警察权为原则，厘清防疫实践中出现的问题，并且通过加强警察疫情下的紧急救助，进一步维护公民权利的立法活动为警察权赋予新的内容，促进社会和谐发展。

“一切权力属于人民”这一宪法性原则确立了所有的国家权力来源于人民。同样，警察权作为国家权力的一部分也源自人民，源自公民权利，来源于人民的授予。所以，警察权只能用来维护和保障人民的权利和利益，“执法为民”，这也是“以人民为中心”的法律体现。所有授权给警察、予以警察权力的法律，其立法目的都是为了实现维护和保障人民的权利和利益。所以，警察权必须在人民的授权范围内行使，在法律规定的范围内享有，行使权力的方式和手段也必须在法律授权的范围内行使，必须受到控制。在政府的所有权力中，警察权是具有最大强制力和影响力的，也是与公民联系最密切的权力，它直接关系到公民的生命、人身、财产能否得到有效地保护。所以，虽然警察的主要职责是维护社会秩序和公共安全，但它的核心是保护公民的合法权利，为公民的权利服务。这是警察权的基本属性。在疫情防控状况下，警察权往往会进行扩张，这不仅仅是紧急状态下维护社会秩序的需要，也是政府常常运用的临时加强措施。这种情况更要求警察权必须更加保护好公民的权利，不能由于警察权的扩张而侵犯公民的合法权利，否则就违背了警察权的核心价值，也偏离了法律的立法目的，更不符合法治的精神。

警察权主要通过限制自由的方式来体现其高度权威性和强制性。这样的权威性和强制性在维护社会秩序、公共安全，保护公民的生命权、人身权及财产权方面无疑非常必要，但同时它也会对公民的权利构成严重威胁。不受控制的警察权、不依法行政的警察权反而比其他政府权力造成的破坏后果更严重。“国家权力可以是公民权利最大的保护者，也可以是她的最大侵害者”[1]所谓控制就是让警察权及其行使保持在法律规定的范围内，让警察权的运行符合立法的目的，实现立法的企图。因此，在警察权的诸多原则中，法定原则最为重要，这也是法治公安的体现。

警察权的法定原则是指公安机关和警察在运用警察权时的每个行为、每个措施、每个处罚都必须有明确的法律依据，公安机关和警察必须在法律、法规规定的范围内依法行使其职权。并且，公安机关和警察必须以法律、法规为行动依据，不得以与法律抵触的行政法规、地方性法规、规章甚至是地方政府命令、决定为运用警察权的根据。尤其是涉及人身自由的强制性措施，《行政强制法》明确规定，只能由法律来设定，任何法规、规章都不得设定。否则，将会构成公安机关和警察的违法行为，需要承担法律责任。也就是说，法律所具体规定的警察权就是其边界，不得逾越。这也就是为什么《人民警察法》中的警察职权是采用列举式的，而不是概括式的。

在疫情防控中，警察权的法定原则尤其重要。一方面由于社会处于非正常状态，事情往往有其紧急性和复杂性；
另一方面，疫情防控涉及不同领域的法律法规，如果不能牢记法治精神，当地政府在做出公安部门的防疫工作安排时或者公安部门在配合防疫工作时，容易越权而违反法定原则。也就是说，在疫情防控中，除了平时职权以外，警察权必须依循《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》以及地方性法规、规章（在不与法律相冲突的前提下）的明确规定运行。对于当地政府口头或以书面规范性文件下达的决定、命令，公安部门有义务配合执行，但公安部门进行的行动、采取的强制措施必须具有法律明确的授权依据，否则容易构成越权的违法行为，公安机关或警察要承担相应的法律责任。

必须强调的是，疫情下的紧急状况并不影响公安机关和警察在日常状态下所拥有的警察权，包括维护社会秩序和公共安全、保护公民人身、财产权利不受侵犯、打击犯罪等，例如，依据《治安管理处罚法》采取处罚措施。同时，与疫情相关的特别法律和法规另外赋予了警察权在疫情之下更多的权力。以下为确定疫情下警察权特有的权力及其边界：

（一）《传染病防治法》

《传染病防治法》只有一条，规定了对传染病病人、病原携带者、疑似病人在不配合医疗机构进行隔离治疗时，公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施（第39 条）。

（二）《突发公共卫生事件应急条例》

《突发公共卫生事件应急条例》有三条。其中一条也是公安机关协助强制隔离病人、疑似病人和传染病病人密切接触者（第44 条）。这里相对《传染病防疫法》的规定增加了强制隔离传染病病人密切接触者。根据《行政强制法》的规定，涉及限制公民人身自由的强制措施只能由法律设定，因此作为行政法规的《突发公共卫生事件应急条例》所增加的对传染病病人密切接触者的强制隔离是越权立法而无效的。另外是第51 条，对疫情中的某些行为触犯《治安管理处罚法》、构成违反治安管理行为的，由公安机关处罚；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是针对疫情期间特有的一些违反犯罪行为由公安机关依据《治安管理处罚法》进行处罚。也就是说，这里的警察权行使的最终依据仍然是《治安管理处罚法》和《刑事诉讼法》，只不过是《突发公共事件应急条例》对疫情期间出现的特定的、需要打击的违法行为进行了列举和强调，相当于在《治安管理处罚法》列举的违法行为外又增加了突发卫生公共事件下需要处罚的违法行为。这些特定行为包括有关单位和个人未依法履行报告职责、阻碍应急处理工作人员执行职务、拒绝专业技术机构进入突发事件现场、不配合调查、采样、技术分析和检验的。最后一条与警察权相关的规定是指散布谣言、哄抬物价、扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安部门或市场监督管理部门依法予以行政处罚（第52 条）。这里警察权的最终依据仍然是《治安管理处罚法》。

（三）《突发事件应对法》

《突发事件应对法》作为包括公共卫生事件发生时应对的法律，相对于《传染病防疫法》作为应对疫情的专门法，它属于一般法。其中有5 条涉及警察权。第50 条明确了在社会安全事件发生后，公安机关可以依法采取的应急处置措施，包括对特定区域的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；
封锁场所、道路、检验现场人员身份、限制公共场所内的活动；
加强对重点单位保护。需要注意的是本条的应急措施实施的前提是社会安全事件发生后。因此，本条注重的是公安机关在疫情期间维护社会秩序和公共安全的职权。该条最后兜底规定的“法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施”也是指在维护社会秩序和公共安全方面的其他依法可采取的必要措施，不能扩大解释。该条最后一段明确“严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制措施，尽快使社会秩序恢复正常。”这条规定赋予公安机关特别权力，在严重危害社会治安秩序的事件发生时出动警力，但采取的强制措施还要依据《治安处罚法》或《刑事诉讼法》的相关规定。第59 条规定的是在突发事件应急处置工作结束后，公安机关配合进行社会治安秩序的恢复。

第64 条、第65 条和第66 条都是规定了突发事件发生时有关特定情形构成违反治安管理行为的，由公安机关给予处罚。特定情形包括不及时采取预防措施、未做好应急设备、设施日常维护、检测工作的、不及时组织开展应急救援工作的、编造并传播虚假信息的。但警察权行使的最终依据仍然是《治安管理处罚法》。《突发事件应对法》对突发事件发生时需要打击的特定违法行为做了列举和强调，也相当于在《治安管理处罚法》列举的违法行为外又增加了突发事件下需要处罚的违法行为。这里需要注意的是第66 条的规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”这里公安机关处罚的依据是《治安管理处罚法》，也就是公民不服从当地政府的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，只有在根据《治安管理处罚法》的规定构成违反治安管理行为的，才可以处罚，警察权才可以行使，否则即是警察权违法行使。疫情中不少地方政府发布通知，任何人不服从防疫措施（例如戴口罩、进行核酸检测），涉嫌违反《治安管理处罚法》，将被处以罚款、拘留等行政处罚，还涉嫌违反《刑法》，构成犯罪，将被追究刑事责任。这都是对法律规定简单化的处理，有不当使用法律警告人民群众之嫌。

由上所述，可以看到在疫情之下，警察权除了继续拥有平时状态下法律、法规规定的权力外，几部涉及疫情的特别法也分别给予公安机关和警察以特定的警察权。这些特别状态下的警察权一类主要是维护社会秩序和公安安全，制止违法行为、打击犯罪；
一类是协助进行防疫工作，但只限于协助医疗机构进行病人、疑似病人的强制隔离治疗。除此之外，没有赋予其他警察权。

“警察行政权在一个社会中的实际运作状态，在相当程度上标志着这个社会文明的发展水平”[2]，在防疫实践中，警察权的实际运行远远超出以上法律、法规的授权范围，主要表现在协助当地政府或卫生部门进行防疫工作方面。例如，在上海全市的封控期间，居住小区的核酸检测常常是由居委会挨家挨户通知的。在遇到居民不愿意配合或者其他情况时，警察就配合街道、居委会打电话给相关居民或上门询问。在大量密接者、次密接者需要隔离、转运时，警察也常常配合街道、医疗机构一起上门做居民的工作。终末入户消杀，由于引起居民的不安，警察又出现在居民门口和居委会一起做居民工作①上海警察在疫情期间协助防疫工作的情况见上海公安局官网的多篇警务报道：https://gaj.sh.gov.cn/shga/index.html《上海警方督促22.4 万名“易漏检”人员完成核酸检测》（2022 年4 月8 日）；
《上海：全力确保人民群众“生命线”畅通》（2022 年5 月1 日）；
《上海精锐出战 全力投入疫情防控工作》（2022 年5 月1 日）；
《为打赢大上海保卫战贡献公安力量》（2022 年6 日1 日）。。由于疫情严重，有关防疫工作时间紧、压力大，所以当地政府担心防疫工作不能顺利推进而安排公安部门对防疫部门的工作进行协助，应该说有其合理性，但必须具备一个前提要件，那就是有居民暴力抗拒配合执行有关防疫措施，或者明显存在可能危及防疫部门工作人员的人身、财产安全，或者危害社会秩序或公共安全的情形，公安部门才能介入，才能采取有关强制措施。但在防疫实践中，警察的参与和协助往往是通过身穿警服的警察身份来对居民起到震慑作用，这种依靠武力所带来的强制力往往带来居民的质疑，在警察参与但没有合理的法律依据时，反而损害了警察的权威。尤其是在某些防疫措施不当甚至是缺乏法律依据时，警察的参与和协助更是让警察权失范。例如，在上海一人阳、整（层）楼转运的防疫措施实施中，出现了警察上门要求核酸检测阴性的正常居民隔离时，被要求出示法律依据的事例。还有在以木板、铁丝网对居民楼实施硬隔离措施时，警察被居民质疑违法的情形。应该说，公安机关及警察在协助这些防疫工作时，是缺乏明确的法律依据和相应授权的。这里的确存在着在非正常的防疫状态下政府的需要与警察权合理、合法运行的矛盾。

“警察行政权的行使针对的是公共秩序、公共安全，应以公共性为原则，警察权力不能随意进入私人领域，干预私人生活。”[3]但是，在疫情期间，公安部门为配合防疫工作会常常上门要求居民配合防疫措施。例如，为了让阳性患者同楼的其他正常居民隔离、转运，警察会上门试图说服居民，甚至以居民不配合即违反《治安管理处罚法》第50 条第（一）款为理由提醒居民。该条款是指拒不执行人民政府在紧急状态情况下已发布的决定、命令的情况，是完全不适用的，因为紧急状态是全国人大常委会或者国务院依法宣布的状态，而至今没有行使过。公安部门和警察为协助防疫工作而使用该条款要求居民配合，提醒居民不配合要承担法律责任，不仅是适用法律错误，而且警察权行使的本身是没有法律根据的，是越权而无效的行为。更严重的是，这样上门直至进入居民家中行使警察权是对私人领域和居民基本权利的严重侵犯，也背离了法治公安的基本原则，背离了警察权的核心价值：对人民权利的保护，虽然在疫情之下疫情控制有其紧急性，公安部门协助卫生部门进行疫情防疫工作有其合理性。疫情之下警察权必然会扩张，但也必须扩张合理，在一定的“度”的范围之内，即使法律规定不明确或者是模糊的，不能僵化地使用法律条款，但警察权的行使也要符合法治精神，符合法治公安的原则，应该以尊重和保障公民权利作为核心。

公安机关和警察根据法律规定对其越权违法行为要承担行政侵权责任，对造成公民人身伤害或财产损害的，还要进行行政赔偿。由于警察权的法定原则如此重要，法律要求每一个警察对接受到的指令是否越权需要做出独立判断，这意味着每位警察均需对自己的行为负责，虽然是职务行为，也不得以上级命令为由推卸自己的责任。《人民警察法》第33 条规定，人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行。这也是符合现代法治精神的规定，即使在一个巨大的国家体系中，每个人也要负起自己独立的责任。对公安机关也是如此。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，地方政府应当维护宪法和法律的权威，坚持依法行政，建设法治政府（第61 条），这意味着作为政府的重要部分，公安机关更要依法行政，需要自己对超越法定职权的行为负责。

疫情之下，非正常的社会状态为城市居民的生活带来巨大的困难。无论是生活物资还是求医问药，在封控期间都变得异常困难，尤其对高龄老人、孕妇儿童、残疾人、重病患者等特殊困难人群更是如此。这是公民个人为防疫抗疫、社会公共利益所付出的代价，也是个人权利在疫情状态下的非正常克减。虽然从当地政府到基层街道都采取各种措施、付出种种努力，但居民的紧急求助、危难求助仍然会很多。同时，由于疫情封控的特别情形，一般的社会救助都无法实施。而公安机关由于其特殊的地位可以给予一定的危难救助。例如，上海疫情期间，110 报警呼入量激增，单日峰值超过9 万起，特别是涉及血透、化疗、孕产等紧急救助电话。上海公安机关组建了1100 余支社区帮困先锋队，解决居民实际困难①《上海从严从细从实抓好社会面管理和疫情防控》，中华人民共和国公安部官网 https://www.mps.gov.cn/n2255079/n6865805/n6888406/n6888470/c8473465/content.html 2022 年5 月2 日发布。。不少民警为居民送生活物资、为病重老人安排救护车、帮居民配药、送药帮助居民解困②基层民警协助居民解决疫情实际困难的情况可见公安部官网多篇报道，包括《上海公安1300 余名临退休民警坚守疫情防控一线 穿不够的是“制服” 放不下的是“家人”》 https://www.mps.gov.cn/n2255079/n5137689/n5414444/n5414452/c8481973/content.html 2022 年5 月7 日发布。。另外还救助安置不少疫情中的流浪乞讨、居无定所人员。在疫情之下的紧急救助、危难救助方面，公安机关和警察发挥了其他政府机关和社会组织无法替代的作用。虽然《人民警察法》第21 条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应该立即救助……”，但并没有明确规定在公共卫生突发事件这样的紧急状态下警察的具体救助义务和相应的警察权。公安部制定的《110 接处警工作规则》把危及人身、财产安全的事件及自然灾害、治安灾害事故纳入了110 报警服务平台受理范围内，但并不包括新冠肺炎疫情这样的公共卫生突发事件，也没有把危重病人的求医问药这样重大的事项纳入公安机关的职权范围，这样必然影响了公安机构后续的有效处置，因为在疫情之下打110报警后，110 报警服务平台如果只能当做公安机关职权以外的事项转给其他政府负责机构的话，求助人在封控的情形下无法得到有效地救助。

所以，在目前的法律框架下缺乏对警察权在发生公共卫生事件紧急状态下行使紧急救助、危难救助的规定[4]。警察在疫情下的救助工作基本是属于社会公益工作（也需要得到充分的肯定和表彰），而非职权范围内的事项。

现代社会中的政府已经从管理型向服务型发展，警察权的定位也发生很大变化，提供服务是在维持秩序、打击犯罪之外增加最快的职能。政府的权力来自于人民的赋予，其目的就是为人民的权利服务的，所以建设服务型政府一直是我们国家的目标，作为政府重要职能部门的公安机关也就有必要由管理型向服务型转变[5]。110 报警服务平台也从最早的报警电话扩大到了接受求助、服务公民的内容，“有困难找警察”成为公安机关新的标志。但是，囿于警力的限制，全面向服务型警察发展条件还不具备。但是，在类似新冠肺炎疫情这样的公共卫生事件发生时，社会秩序进入非正常的状态，在当地政府采取封闭城市的措施时，人民的生活完全被打乱，生活物质保障、求医问药、老人照顾等等都会发生巨大的困难，防疫实践证明人民群众对警察的紧急救助，尤其是危难救助有激增的需求，因为在紧急状态下，在其他政府服务不能及时跟上或不能完全跟上的情况下，警察成为人们最后求助的力量，这也是人民群众对警察的信任和期待。例如，上海在城市封控期间有6 万多警察和辅警下沉到社区抗疫第一线，只不过相当多的警力在协助督促核酸检测、隔离转运等应由防疫部门进行的工作③《为打赢大上海保卫战贡献公安力量》，上海公安局官网 https://gaj.sh.gov.cn/shga/wzXxfbGj/detail?pa=110ef360e43 74a41a73a9a76a07a7b3ca08890315a5e09ed9a98c521b6529272 2022 年6 月10 日发布。。在人民群众的紧急救助需求、危难救助前面，警力应该转到协助进行生命救助、给予困境中的人们及时的救助这样的工作重点上来，这也是“人民至上、生命至上”的直接体现。

《人民警察法》第2 条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违反犯罪活动。在疫情封闭城市这种情况下，对困难人群的救助，尤其是对特别危急需要救助的人群，应该尽快立法、赋予警察职权进行救助。例如，对危重病人，疫情中120 紧急医疗资源完全不够时，这时应该由警察介入协助运送到医院。这也就是在疫情之下实现《人民警察法》立法目的，保护公民人身安全的另外一种体现。

在疫情这样的公共卫生事件发生时，在维护社会秩序和公共安全、打击犯罪方面的警察权由《突发事件应对法》《传染病防治法》和相关行政法规提供了明确的依据，同时正常状态下《人民警察法》和其他相关法律法规也继续适用，为警察权在疫情期间的运行提供执法基础。相对于花费大量警力协助卫生防疫部门进行核酸检测、隔离转运等防疫工作而言（且这些协助工作大部分都没有得到法律、法规授权的情况下），公安机关和警察的工作重点应该转到疫情之下的紧急救助和危难救助，关于警察救助这方面建议新的立法。

新的立法可以是修改《传染病防治法》，增加在疫情控制时警察救助问题的规定，明确警察救助的原则、范围、责任和程序性问题，提供明确的执法依据。同时也和《人民警察法》第21 条规定，“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助”相呼应。

疫情之下警察救助的原则就是保护人权、保障人民群众基本民生权利、生命至上的原则。警察救助的范围可以包括特殊人群（如残疾人、单身老人、基础病重病患者）对生活物资的求助，重病患者求医、求药的求助，孕妇就医的求助，自残、自杀者、极度精神抑郁者的求助，被封在外无法回家者的求助等。救助程序可以是求助人主动求助（如拨打110），也可以是警察以职权主动启动。救助责任需要明确警察救助不作为的行政责任和赔偿责任。同时也规定警察救助的免责情况，如法定求助范围外的求助、不可抗力因素的影响等。

在疫情发生时，公安机关和警察承担着比平时更大的职责，警察权也会因非常状态的需要而扩张，因而在维护社会秩序和公共安全、打击犯罪、维护公民的生命和财产安全发挥着更大的作用。但是，在协助卫生部门进行防疫工作方面警察权必须坚持法定原则，必须在法律赋予的权限内运行，这是保证公民权利不被警察权侵犯的前提，也是依法治国、法治公安的要求。同时，疫情之下的非正常状态给不少公民尤其是特定困难人群带来巨大的困难和险境，亟需救助。这方面警察可以发挥特别的优势进行紧急救助和危难救助，这不仅是因为警察担负着社会的底线，也因为人们群众的信任和期待。

猜你喜欢社会秩序治安管理公安机关启蒙与再启蒙：塑造社会秩序的实践理性思维马克思主义哲学研究(2021年2期)2021-06-05不容忽视的治安管理公民与法治(2020年17期)2020-10-27滇西南边民通婚对社会秩序的影响——以普洱市为例创造(2020年5期)2020-09-10衡阳市公安机关党员风采剪影湘潮(上半月)(2019年5期)2019-05-22公安机关处置家庭暴力案件的实证研究上海公安高等专科学校学报(2018年6期)2018-06-06《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》的接引与疏漏湖北警官学院学报(2017年3期)2017-06-21刑法中意志自由论之提倡西南交通大学学报(社会科学版)(2016年6期)2017-01-14对已经移送公安机关案件的当事人做出罚款的行为是否涉嫌渎职犯罪?中国环境监察(2016年7期)2016-10-23公安机关刑事案件侦查中的假说、推理和证据广州市公安管理干部学院学报(2016年2期)2016-07-27荒唐的来电海外英语(2013年4期)2013-08-27