基于理论本土化的公共政策学课程思政教学改革探究——以政策过程理论的教学为例
时间：2023-04-16 12:50:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
朱 燕，王一如
(桂林理工大学公共管理与传媒学院，广西桂林 541004)
课程思政的本质是运用课程中的思政元素发挥思想政治教育功能从而实现立德树人的目标。[1]在高等教育的课程体系中，社会科学类课程因其“地方性”(parochial)的基本属性，课程知识与国家制度和社会结构密切相关，因而在课程思政中具有重要地位。在社会科学类课程中，公共政策学等公共管理学和政治学类课程一般讲授的是国家运行和政府治理的基本内容，又具有课程思政的独特优势。但是，社会科学类课程尤其是公共政策学等政治属性强的课程“地方性”较强，其知识体系和教学设计只有本土化后才能与国家和社会实际匹配，从而真正产生课程思政的作用。公共政策学作为这类课程的典型代表，在我国具有丰富的本土化知识资源，而如何挖掘并基于本土化理论资源进行课程思政教学设计是这门课程能否有效起到课程思政功能的重要环节。基于此，本文以政策过程理论的教学为例，对基于理论本土化的公共政策学课程思政教学改革进行探讨。
自勒纳(Daniel Lerner)、拉斯韦尔(Harold Dwight Lasswell)合著的《政策科学：范围和方法的最新发展》出版以来，公共政策学经历了70余年的发展，并在政治学和公共管理领域成为影响日益显著的学科。我国公共政策学自1992年“全国政策科学研究会”成立已经发展30年，已经形成了由学术研究组织、专业学术期刊及高等教育本硕博教育组成的比较完整的学科体系。截至2021年，全国有800多所高校设公共管理类本科专业，200所高校有公共管理专业硕士学位(MPA)授予权，200多所高校有公共管理一级学科硕士点，50多所高校有公共管理专业的博士学位授予权。按照培养规定，不同层次的公共管理专业要将公共政策学作为核心课程。同时，在部分高校除传统的公共政策学外，还开设有公共政策案例分析、科技政策、环境政策、人口与社会政策、民族地区公共政策案例分析等课程，形成公共政策课程群。
但是，与规模庞大的教育教学体系相矛盾的是，公共政策学及课程群的教学效果及课程思政不理想已经成为普遍存在的问题。[2]学生常见的评价是课程的理论内容与我国的政府和社会治理实践脱节明显，很多理论框架无法解释现实中的治理现象，基于公共政策学课程群的学习也无法很好地了解中国特色的国家治理体系和治理优势，从而也不能很好地达到坚定“四个自信”的效果，反而要为应付考试生搬硬套死记硬背不少西方概念和理论模型。
出现这种问题的基本原因是西方尤其是美国的公共政策学在学科建制之初及后续发展中框定并引领了这个学科的理论框架和教学内容。[3]尽管我国公共政策学产生以来已经累计出版了150多部不同层次的教材，但在很长时间内基本上是对西方教材和理论的译介，即使是近年来的教材也绝大部分只是以西方理论框架为蓝本的不同编排组合，导致教学内容无法体现我国国家制度和治理实践的特点。从学生学习的认知理解角度来看，由于对所教授内容所指向的西方治理实践活动没有直接感官和体验，对理论知识的掌握只能是生吞活剥，从而在运用能力层面无法转化为专业思维观察和分析现实问题，进而在立德树人层面也不能发挥课程思政的功能。
我国的基本制度和发展道路有鲜明的自身特点，公共政策学只有实现理论体系和教学内容的本土化才能发挥课程思政和人才培养的功能。新中国成立以来，我国国家治理显示出了卓越的绩效和巨大优势，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》就对这些成就进行了全面的总结。就公共管理和公共政策领域而言，诸如讲政治、人民宗旨、服务大局、特事特办、专项整治、民生工程、领导批示、联合发文、一票否决、先行先试、以点带面、政策推广、干部借调、对口支援等都体现了中国之治的具体运行实践及特色。[4]与中国之治的实践相适应，公共政策学界也开始讲述“中国故事”，总结“中国经验”，提出了诸如政策试点过程、协商式公共决策、动员式政策执行等体现中国话语、蕴含中国智慧的本土化理论框架。[5]在课堂教学中充分吸纳这些本土化理论成果，并将之融入教学内容和思政资源体系，是公共政策学课程思政建设的关键和基本路径。公共政策学理论的本土化可以使学生对所教授的内容有直接的感受和体验，真正认知和理解所学内容，不仅能够逐步学会运用所学知识观察和分析“中国之治”的现实问题，而且会在本土化理论与西方理论的对比中自觉发现“中国之治”的优势，进而坚定“四个自信”，充分发挥课程思政功能。
公共政策学主流教材都将知识体系划分为政策过程的知识和政策过程中的知识。[6]政策过程的知识讲述的是一项政策从产生到消亡的各个环节及其变迁的内容，政策过程中的知识讲述的是政策过程中各个环节上所需要的专业技术性内容。因此，公共政策过程理论是公共政策学的基础性理论，也是主流教材在安排上占很大篇章比例以及在教学实践中占很大课时比例的内容。
现有教材关于政策过程理论的教学内容是以“阶段论”为框架的。“阶段论”将公共政策的生命周期从问题发现到政策消亡划分为若干相互衔接的阶段，即议程设置、政策制定、政策实施、政策评估、政策变迁、政策终结等。在教材和教学中，基本的做法是每个阶段各占一章依次进行讲述和教学。但是，按照“阶段论”进行教学不仅机械枯燥，而且学生提出我国现实中的政策活动往往不是这样运行的困惑。实际上，政策过程“阶段论”体现的是票决制度和国家立法机构通过法案和行政机构实施政策的现实流程，由于在“否决体制”下难以达成共识，每个环节都是国家机构之间制衡的策略，如果在我国公共政策学教学中生搬硬套“阶段论”自然起不到课程思政的作用。
我国国家治理中的政策过程与西方存在明显不同并逐渐引起学术界的重视，其中最具代表性的是我国的政策试点机制。[7]学界尝试提出了“中国故事”的政策试点理论，或者称之为中国政策过程理论。政策试点理论认为我国的政策过程如下：由部分地方进行某项政策方案的试验，地方的政策试验可以是上级政府安排的，也可以是地方自发探索的；
国家决策者选择典型性的地方政策试验作为经验推广；
国家决策者在推广过程中起草试点方案并在原来范围之外扩大试点；
如果扩大后的试点效果良好国家就会准备“由点到面”并进一步总结经验酝酿全国性政策；
在“由点到面”的基础上国家制定和颁布试行性政策并进行解释和执行；
试行性政策执行的效果会反馈到之前的各个环节并据此进行循环调整。
我国政策试点理论与主流教材的“阶段论”有显著差异：首先，“阶段论”政策过程秉承“决策先于执行”的原则，任何全国性政策必须在立法机构等政策制定主体出台统一政策后方可执行，否则政策会因反对派的质疑和阻止而无法实施，而我国的政策试点过程是“决策与执行交互进行”，边在试点中优化方案，边在全国扩大实施的范围，甚至在有些情况下全国试点铺开了才形成完整政策框架，而当全国性政策出台时各地也已经都试点实施了；
其次，从政策方案的形成和决策来看，“阶段论”是“辩论先于决策”，政策议案必须由不同利益集团进行辩论和博弈，只有达到妥协均衡后才可能进入投票决策环节，否则会被不同的利益团体否决，而我国是在中央和地方互动下“摸着石头过河”式的探索性决策；
最后，政策运行过程中如果出现问题需要调整，“阶段论”认为这属于重新制定政策，要经历漫长的“辩论先于决策”“决策先于执行”的博弈过程，甚至修正方案难以出台，政策如果有缺陷也不能及时纠正，而我国的政策试点由于决策与执行是交互进行的，问题可以随时得到反馈并据此调整试点方案。
基于我国政治体制的政策试点理论由于具有鲜明的中国特色和显著的治理效能，不仅成为公共政策学理论本土化的典范，而且为公共政策学的教学内容改革和课程思政建设提供了鲜活的“中国故事”素材。
政策试点理论作为典型的本土化公共政策过程理论深刻地体现了“中国之治”和“中国智慧”，为提升公共政策学的课程思政功能提供了优质的教学资源。以下为政策试点的“中国智慧”课程思政教学设计。
(一)课程导入
本次课的导入部分首先让学生整体回顾教材讲述的西方公共政策过程的“阶段论”，然后让学生思考这些理论能否很好地解释我国的政策现象。学生思考时教师进行引导，如简要给出我国河长制政策试点的例子，并提问：“‘阶段论’能解释我国的政策试点现象吗？”进一步引导学生思考为什么我国很多政策现象用教材上的西方理论无法解释。
(二)案例呈现
河长制的试点及全面实施是近年来我国政策试点且充分体现我国政策过程的典型案例。河长制是由地方党政领导负责河湖水环境治理的政策创新。[8]2003年太湖流域的浙江湖州长兴县最开始探索市区内水污染治理的河长制，市区内河流由城管和环境部门负责人担任河长。2007年，江苏无锡市为治理太湖蓝藻危机自行探索了由县区党政领导担任辖区太湖流域河流河长的制度，太湖治污取得显著效果。2008年，江苏省政府将无锡河长制作为典范在太湖流域推广试点，并在2012年决定全省实施河长制。无锡市和江苏省的河长制试点引起中央的关注，2015年水利部选择了46个县市在全国范围内进行国家层面的试点并制定了详细的河长制政策试点方案。在水利部试点的同时，有8个省探索全面实施河长制，16个省在部分地方试点实施了河长制。在水利部试点和各地自行试点的基础上，2016年中央最高决策层通过了河长制政策方案并决定在全国全面实施。2017年12月，全国31个省、自治区、直辖市均建立了省市县乡四级河长制。2017年12月，中央在河长制实践探索基础上全国推行湖长制，河长制创新为河长制湖长制。河长制的试点和全面实施使各级地方政府将水域生态环境治理列入重要议程，在加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水生态修复等方面取得了重大进展，并作为治理经验写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。
由于河长制政策试点案例的过程复杂，在教学环节中呈现案例时除提供案例的脉络材料外，教师还可以展示试点各个环节河长制政策文件，并充分利用《河长》《浏阳河上》《春风又绿江南岸》等以河长制为主题的电影素材，以增强案例的情境性、生动性和现实性。
(三)案例研讨
在案例展示后师生回到理论教学环节。教师在这一环节安排学生分组研讨，通过讨论的方式认知和理解政策试点理论。讨论的主题包括两个方面：一是河长制政策试点过程与现有教材的“阶段论”有何不同？二是这种独特的政策试点过程在国家治理中发挥什么样的作用？
关于第一个问题的讨论，教师要引导学生总结前文所述的政策试点的基本理论框架，从而使学生掌握我国政策试点理论作为中国特色政策过程理论的特点。例如，河长制政策试点县市的“以点扩面”的边实施边完善政策方案的过程，而不是“决策先于执行”，而政策方案的形成和完善也是地方政府与中央政府不断互动探索的结果，而不是“辩论先于决策”。讨论这个问题的目的是让学生认知政策试点的特点及其与“阶段论”的差异，为讨论第二个问题做准备。
关于第二个问题的讨论，讨论的观点可以围绕以下要点进行引导和总结：第一，政策试点可以使我国政府在面对复杂治理问题时，在没有先前和其他国家经验可直接借鉴的情况下探索出正确的改革方案，河长制就是水域生态环境治理体制的重大改革创新；
第二，政策试点是方案完善与实施执行交互进行由点到面逐渐扩大，一旦发现政策有问题可以及时调整甚至终止，避免全国性的偏差和损失；
第三，无论是探寻正确方案还是验证错误方案，政策试点都是渐进进行的，能够最大限度地降低改革的风险，如河长制在地方自主试点的基础上，中央又安排了再次试点，以反复试验的方式确保政策方案不出现重大问题；
第四，政策试点过程能充分发挥中央和地方政府、上级和下级政府的积极性，在互动中最终形成全国一盘棋，河长制就是地方积极自主改革与中央及时指导协调相结合，最后形成全国统一实施的政策。通过讨论这些问题，学生能够更充分地理解政策试点的具体作用及治理优势。
(四)作业布置
河长制政策试点及全面实施只是我国国家治理中政策试点的新近案例，我国自改革开放以来在众多领域都有代表性的政策试点案例。因此，教师在前一个环节依据河长制讨论总结的政策试点过程及功能的基础上，可以通过布置作业让学生挖掘更多的政策试点案例，并让学生写出分析报告，以研究式学习进一步观察和比较这些政策试点的过程、特点和对国家治理改革的作用。
(五)效果评价
通过本次课的学习，在课程思政上，学生能够充分认识到我国政策试点的“中国智慧”。在坚持中国共产党的领导和社会主义基本制度前提下，我国的国家治理和社会发展取得了被誉为“中国奇迹”的伟大成就。从政策运行机制来看，我国之所以能面对日益复杂多变的局势和治理问题，在绝大多数问题没有现成经验可借鉴的情况下，以最低的风险成功探索出创新方案并顺利完成各项改革，就是因为在治理中充分运用了政策试点策略。这种独特的政策运行机制是“中国之治”成功的关键。
为使学生更深刻地理解政策试点过程的“中国智慧”，教师还可以组织有兴趣的学生课后延伸研习两个方面的辅助学习资料：一方面，是我们党在抗日战争时期和解放战争时期治理“试点”思想的产生[9]，学生认识到政策试点治理智慧本身的历史渊源和探索过程；
另一方面，是政策试点体现的“摸着石头过河”的治理思想及其在国家治理各方面的体现和运用[10]，学生从更高层面理解中国特色的政策试点模式。延伸研习的目的是让学生对政策试点的“中国智慧”的产生和现实表现有更全面更深刻的理解。
公共政策学因其学科属性应该发挥课程思政的引领作用，但由于其发源于西方，主要知识体系和理论框架是以西方制度和治理实践为基础，无法解释“中国之治”的伟大成就，因此，大力推进理论的本土化是公共政策学课程思政建设的必然路径。“中国之治”的伟大实践为公共政策学的理论本土化提供了丰富的现实基础，国内学界也据此挖掘总结了一批本土化理论成果。政策试点理论是政策过程理论本土化的典型代表，基于该理论的政策过程部分的课程思政教学改革能够很好地让学生认知国家治理的“中国智慧”和制度优势。
基于政策试点理论的公共政策过程理论课程思政教学改革是公共政策学理论本土化路径的课程思政教学改革示范。更系统地推进基于理论本土化的公共政策学课程思政教学改革，还需要从以下方面推进：第一，梳理本土化理论，将政治学和公共管理学领域涉及公共政策学的本土化理论进行全面梳理和总结，并按照公共政策学知识体系纳入相应的章节，优化现行公共政策学教材中的理论体系和教学内容；
第二，挖掘本土公共政策教学案例，深入挖掘和开发改革开放以来“中国之治”中典型的政策案例，建立基于理论本土化的课程思政改革的重要教学资源基础；
第三，改革教学方法，除常规的理论教学、案例教学等方法外，广泛运用现场教学、实践教学、研究性学习等多种教学方法。
