中美博弈下的南海形势：盟伴网络、安全秩序和法理斗争——2022年度“南海论坛”综述

贺先青

内容提要:当前海洋问题越发彰显深刻的战略意义，大国竞争主导着海洋安全演进态势，南海成为美国遏制中国的重要场域。为贯彻落实习近平总书记在党的二十大报告中提出的“加快建设海洋强国”“维护海洋权益”等精神，在南京大学中国南海研究协同创新中心主办的2022年度“南海论坛”上，与会专家围绕2022年南海局势评估、美国组建的“小多边”对南海局势的影响、南海区域海洋秩序的规则建设与实践、中国周边安全视域下的南海问题以及大国海权竞争的历史经验与教训等议题,进行了全面深入的分析。“南海论坛”旨在为相关涉海热点问题提供高质量的研究、对话和交流平台，积极促进南海问题研究的发展。此次论坛研讨对研判当前南海形势、维护国家海洋权益，具有重要的理论和现实意义。

当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，大国战略竞争正加速回归全球地缘政治舞台的中心。大国围绕海洋权力、海洋规则秩序构建、海洋安全治理等诸多涉海议题的竞争，主导着当前“印太”地区海洋安全态势的演进。南海因其问题复杂性、长期性、争议涉及主体的多样性，成为美国遏制中国的场域。拜登就任总统以后，美国加速推进“印太战略”部署实施，将中国视为“唯一有能力且有意愿挑战美国主导的国际秩序的国家”。(1)Antony J. Blinken, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,”U.S. Department of State, May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/ [2022-12-02]；
“Biden-Harris Administration’s National Security Strategy,”The White House，October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf [2022-12-02].在对华涉海议题上，污蔑中国在南海等周边海洋地区搞“胁迫”“霸凌”“威胁”，指责中国不遵守国际法，威胁地区航行自由，呼吁更多的盟友和伙伴国家团结到遏制“中国威胁”的行动中来。(2)U.S. Deparment of Staternment，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，July 11,2021, https://www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/ [2022-12-02]; Antony J. Blinken，“Reaffirming and Reimagining America’s Alliances,”U.S. Department of State，March 24, 2021, https://www.state.gov/reaffirming-and-reimagining-americas-alliances/ [2022-12-02].中美战略竞争已成为影响当前南海形势演变的主要驱动因素之一。

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出要“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”，并“强化海洋等领域的安全保障体系建设”，“维护海洋权益”。(3)参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日，第3、4版。为应对百年未有之大变局下中国周边海洋安全与海洋维权面临的挑战，贯彻落实党的二十大加快建设海洋强国的精神，发挥不同学科的专业力量和研究优势，研判当前南海形势走向及影响，推动构建海洋命运共同体，由南京大学中国南海研究协同创新中心主办、《亚太安全与海洋研究》编辑部协办的2022年度“南海论坛”于2022年11月30日至12月1日在南京大学国际会议中心举行。与会专家学者围绕“二十大报告与南海维权维稳斗争的新征程”“2022年南海局势评估”“美国组建的‘小多边’对南海局势的影响”“南海区域海洋秩序的规则建设与实践”“中国周边安全视域下的南海问题”“大国海权竞争的历史经验与教训”等议题，进行了全面深入的分析研讨，发表了诸多真知灼见。

美国拜登政府加快“印太战略”部署实施，强化在南海地区的对华遏制行动，导致南海地区安全形势不断恶化。中国为应对美国介入南海事务，对美国所谓“航行自由行动”、海空抵近侦察以及其他危及中国国家主权及安全的行为，采取了相关反制行动。与会专家认为，中美战略博弈成为驱动当前南海形势演变的主要因素之一。另一方面，中国积极加强与东南亚相关国家的合作关系，加快南海行为准则(下称“准则”)磋商进程，进一步夯实双边关系基础，为南海形势的总体和平稳定奠定了基础。与会学者从美国“印太战略”部署实施、东南亚国家的南海行为选择以及中国的应对等方面，评估了当前的南海形势并提出了对策建议。

(一)美国介入南海加剧地区紧张局势

在“印太战略”背景下，美国以南海问题为遏华抓手，加强在南海地区的力量部署，干扰以“准则”磋商为核心的南海地区秩序构建，导致南海局势日趋复杂。

第一，“印太战略”背景下，美国以南海问题为抓手遏制中国已成为当前南海形势演变的主线。2022年以来美国出台的《印太战略报告》《国家安全战略报告》等文件，核心之一是遏制中国。美国将“印太”地区作为外交优先方向并加强对华压制，南海、台海等重大、敏感问题成为其对华遏制的重要抓手。美国发起“印太海域态势感知伙伴关系”(IPMDA)、构建“盟伴网络”，持续加强对南海的介入并在南海滋事。与会专家指出，以蓬佩奥南海政策声明为重要标志，美国的南海政策已经不再中立，美国主导的南海军事化行动加剧，其军舰军机的海空侦察活动频次以及军事演习场次均有较大程度提高。

第二，美国加强在南海的力量部署已成为其介入南海问题的重要表现形式。学者们指出，美国的海岸警卫队执法力量正不断向南海延伸，2022年5月，在美国-东盟领导人峰会结束后发表的联合声明中，美国宣布将向东盟派遣海岸警卫队，承诺向东盟国家转让二手巡逻船只，并提供无偿资金援助，帮助东盟国家进行海上执法能力建设。

第三，美国干扰“准则”磋商进程。与会学者指出，美国正采取行动反对中方关于“准则”的立场，干扰磋商进程，尤其是针对中国反对域外国家在南海进行军事演习和外国石油公司在断续线内单独或联合有关声索国进行单边开采等立场。美国未来可能鼓励和支持相关声索国加大单边油气开采力度，并强化在南海地区的军事存在，对中国进行战略威慑，甚至以北约等的名义增加在南海的联合“自由航行”力度，进行大规模联合军事演习。美国还将进一步推动在中国周边国家扩建或新建军事基地，这将导致南海局势进一步复杂。

(二)南海争端其他当事国的单边行动增加

中国同东盟国家具有长期友好的传统，近年来双边关系进一步发展，取得了举世瞩目的成就。但中国同相关声索国关于岛礁主权和海域划界的矛盾短期内难以解决，兼具长期性、复杂性。相关国家围绕岛礁、油气资源等问题，也在采取行动强化单方面的权利主张。

第一，越南在南海的政策与行动。中共二十大以后，越共中央总书记阮富仲成为首位访华的外国领导人，中越双方一致同意妥善处理海上问题，维护南海和平稳定，不采取使局势复杂化、争议扩大化的行动，加快“准则”磋商。(4)参见《关于进一步加强和深化中越全面战略合作伙伴关系的联合声明》，《人民日报》2022年11月2日，第2版。尽管两国高层战略互动引领了南海总体和平态势，但由于南海问题十分复杂,越南的南海行为也因此具有鲜明的单边行动色彩和特定成因，彰显其借南海问题强化对华博弈的思考。

1.越南进行单边油气活动、岛礁建设和非法渔业行动等强化其非法主张。有报道指出，由于近海的油气开采量和油气资源储量下降，越南不断向断续线内的海域进行试探性开采。近年来，越南在万安滩海域的单边油气开采动作频频。岛礁建设方面，从2020年开始，越南启动多轮多点的岛礁扩建计划，在毕生礁、敦谦沙洲、鸿庥岛、柏礁、无乜礁等岛礁开展了大量的非法填礁活动。(5)参见：
“Vietnam Shores Up Its Spratly Defences,”AMTI,Feburary 19,2021,https://amti.csis.org/vietnam-shores-up-its-spratly-defenses/ [2022-12-05]；

“Vietnam’s major Spratly expansion,”AMTI，December 14,2022,https://amti.csis.org/vietnams-major-spratly-expansion/ [2022-12-19]；
闫岩：《越占南沙岛礁悄悄开始新一轮大规模扩建》，南海战略态势感知计划，2021年11月21日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1639189229 [2022-12-05]。值得注意的是，此轮越南填礁及扩建技术比以前有很大提升，越南岛上陆域面积增大后可部署更多的设施。这将牵动南海局势的发展，有关国家可能会跟进相关岛礁建设活动。越南在南海的非法渔业活动频繁。2022年以来，越南与马来西亚、印尼因非法捕鱼发生了多次流血冲突。越南每月进入中国海南岛领海和内水的渔船大概在400—600艘之间。(6)参见《越南渔船的态势图像分析》，南海战略态势感知计划，http://www.scspi.org/zh/maps [2022-12-02]。越南非法渔业活动不仅影响了南海的局势，也影响到海南岛的社会稳定。

2.越南在南海问题上采取单边行动有特定的原因。与会专家分析，越南的南海政策目标，是维护其声索的在《联合国海洋法公约》(下称《公约》)下的领海、专属经济区、大陆架等约100万平方公里海域内的相关权利。与会专家研判，在岛礁主权上，越南实际上更倾向于“一揽子”解决方案，希望维护它在南沙群岛的既得利益，只要中国承诺不使用武力解决南沙群岛的争端，或中国承诺只使用和平方式解决南沙群岛的争端，越南可能不再提西沙群岛的主权问题。据学者分析，在南沙群岛的主权问题上，越南领导人、政府、智库的谈话或文章暗含越方做出让步的可能。

3.越南在南海问题上的对华博弈策略。与会专家分析，越南在南海问题上的对华策略主要有以下几个方面：(1)“照顾中国面子”。越南认为在南海问题上需要照顾中国的面子，越南的智库、专家学者乐于给中国贴上“爱面子”的标签，认为只要满足中国的面子，那么中国很可能就会满足越南实质性的利益诉求。(2)提起强制仲裁的舆论战。越南热衷炒作的就南海问题提起强制仲裁很大程度上只是舆论战，实际提起仲裁的可能性不大。(3)南海问题东盟化、国际化策略。越南清楚,与中国相比自身国力差距较大，所以要鼓动东盟介入南海，推动南海问题东盟化，借东盟整体达到越南的目的。此外，越南也借助美日等域外大国对中国施加压力，迫使中国接受越南的解决方案。外交上，越南响应美国等域外国家发表的涉南海声明强化对南海问题的政治决心；
军事上，加强与美国等域外国家的军事演习，逐渐将港口对外开放制度化，允许外国军舰停靠补给；
法律上，越南更加重视对《公约》等国际法的运用。

第二，菲律宾小马科斯政府的南海政策。与会专家认为，菲律宾前任总统杜特尔特2022年6月离任之际，单方面宣布终止中菲油气合作的磋商和谈判，为中菲海上油气资源共同开发蒙上阴影。虽然9月份现任总统小马科斯宣布要恢复中菲油气合作的谈判，但由于菲律宾的反华势力阻挠、宪法障碍不易突破、总统承诺转换为实际行动面临障碍等原因，中菲南海油气资源共同开发的前景具有较大的不确定性。同时，小马科斯政府至今尚未启动中菲海上执法、渔业合作、政府级双边磋商等机制，中菲在南海问题上的关系走向还有待观察。

第三，马来西亚的单边油气活动。有专家指出，2022年以来，马来西亚的油气侵权活动力度有所加大，最高峰时期有十多个钻井平台在南海活动。

(三)中国—东盟的良性互动确保了南海局势总体稳定

2022年以来，在中国与东盟国家的共同努力之下，南海形势呈现总体可控和稳定平静的状态。学者们认为，2022年南海形势总体稳定主要是以下原因：

第一，中国与南海当事国保持对话磋商的势头，妥善管控海上矛盾分歧，各方总体上保持克制。

第二，中国同周边国家关系总体发展势头良好，海上问题没有凸显为影响合作的重大因素，尤其是元首外交引领中国与东盟国家的关系，推动中国-东盟全面战略合作伙伴关系深入发展。

第三，中国积极推动与周边国家的海洋合作，中国是南海沿岸国家合作绕不开的对象。

第四，各方有意愿继续用好《南海各方行为宣言》机制，积极推进“准则”磋商，维护南海的和平稳定，作为负责任的一方，中国发挥了不可或缺的建设性的引领作用。

第五，东盟地区2022年迎来三场大型外交活动，保持南海地区和平稳定符合东盟需求。

第六，柬埔寨作为东盟轮值主席国在维护南海和平稳定上扮演了重要角色，发挥了特殊的作用。

(四)中国的应对建议

与会专家表示，要坚决贯彻习近平总书记在党的二十大报告中提出的要求，坚决维护国家海洋权益，努力维护与周边关系大局的稳定，防范化解涉海重大风险。对此，与会专家提出如下建议：

第一，充分利用同周边国家机制性的对话合作，加强互动和互信，推动与当事国的渔业等合作，推动中越、中菲共同开发取得积极进展。

第二，拉紧南海沿岸国合作的纽带，助推海上务实合作，深化地区利益融合。

第三，及时并勇于开展涉海斗争，加强对有关国家侵权举动的遏制，对相关国家挑衅行为进行有力回击。

第四，积极开展国际舆论斗争，充分宣传讲解中国涉海政策和目标，维护中国国际形象。

第五，着力构建地区安全秩序，加快南海行为准则磋商。

第六，推进海上务实领域合作。比如，明确海上搜救区域的划分，持续推进与东盟国家在南海的人道主义搜救；
加强南海溢油问题等重大灾害事故的共同应对；
率先与南海周边国家就无人器的活动等问题达成某些共识。

第七，推进南海海空危机管控机制建设。不仅要注重管控南海争端当事国的危机，还应管控中国与域外大国的危机，避免冲突。

美国将构建盟伴网络体系与加强建设“小多边”安全机制作为其介入南海的重要手段，对当前南海安全态势造成了影响。学者们围绕北约“全球化”及其对南海问题的影响、“小多边”安全机制的特征、盟伴网络的建立与维持以及美国与部分主要盟国和伙伴国家的双边关系等进行探讨，剖析了当前南海安全形势。

(一)美国主导下的印太“小多边”安全机制及影响

第一，北约“全球化”对南海问题的影响。与会专家认为，北约是美国主导下的北约，美国的战略重点是“印太”，北约近年来将“印太”或者亚太确定为扩张的优先目标，开启其“全球化”进程，吸纳澳大利亚、日本、韩国和新西兰等“印太”国家参与北约的行动是具体举措之一。南海由于声索国多，利益交织复杂，成为北约“全球化”的重要抓手。学者们认为，作为域外国家和组织，美国与北约的主要优势是海上，美国的海权思想影响深远，在与中国的博弈中，南海成为最能体现美国海权优势的场域。北约的“全球化”对南海问题最直接的影响是，以联盟形式对中国施压，尤其是日本、澳大利亚、韩国、新西兰作为地区伙伴国的积极配合，导致南海问题更趋复杂。更为严重的是，北约“全球化”恐将南海、东海、台海关联起来，形成“三海联动”的态势。美国将来还会继续勾连其盟友，在南海、东海、台海三个方向继续升级动作，短期内较难改变。

第二，美国构建的“小多边”机制的特点。学者们指出，美国主导建立的“小多边”机制，反映了大国战略竞争对地区国家行为选择的影响，也表明现有的地区多边合作机制在很多问题上难以达成共识。学者认为，美国主导建立的“小多边”机制有五个特点值得关注：一是日本、澳大利亚等国家的能动性和影响力。日本和澳大利亚等在“小多边”机制中影响力非常大，甚至远超美国影响力，而美国乐见其成。二是日本、澳大利亚等国实际上是希望类似于“四边机制”(QUAD)的“小多边”对中国构成软平衡。三是许多跨区域的小多边的兴起。例如，“三边伙伴关系”(AUKUS)已经把英国拉进“印太”，未来恐将有更多的跨区域小多边兴起。四是单独议题的“小多边”。五是因各国的优先事项不同，利益协调存在难度，所以“小多边”机制不可能是包容性的。

(二)美国盟伴网络及对地区秩序的冲击

第一，美国对东南亚“盟伴”国的重视。与会专家表示，拜登政府致力于在亚太地区加强与盟友伙伴的双边关系，2022年的《国防授权法案》特别重视东南亚国家，强调要制定一份与东南亚和东盟交往的全面战略。从拜登政府的“印太战略”报告也可以看出，美国不仅致力于深化与QUAD、韩国等的关系，也致力于加强与菲律宾、泰国等传统盟友的关系，还提出加强与一系列主要地区伙伴国家的关系，包括印尼、马来西亚、新西兰、新加坡、越南、太平洋岛屿国家，并反复强调与东盟的长期合作。

第二，美国构建盟伴网络的战略目的。学者们认为，拜登政府通过战略运作，目的是使中国在亚太地区陷入最大程度的不利处境，塑造中国战略环境，并在世界范围内建立对美国盟友伙伴及其共同利益和价值观最有利的平衡。美国加紧构建盟伴关系网络，试图构建遏制中国的多层战略机制，注重与尽可能吸纳广泛的力量资源来强化美国的地位，压制中国的地区影响。围绕东亚大陆的弧形岛链，美国不断建立其以遏制中国为中心的海洋安全架构、施行相应的海洋安全政策和采取特定的海洋政治行动。

第三，美国盟伴网络对东盟构成的冲击。一是削弱东盟统一性。东盟本身存在多样性，这给美国的分化瓦解策略创造了条件。QUAD在过去两年一直试图扩容，目标是越南、新加坡等，实际上是削弱东盟的统一性。二是统一性的削弱会进一步挑战东盟在地区事务中的中心地位。尤其是以QUAD为核心的小多边机制，是对东盟中心地位的竞争和对冲，而非合作。三是东盟包容发展性被冲击，甚至被中断。美国的脱钩战略与东盟的包容性发展主张之间存在张力。近年来，大国传统的安全竞争占据了本地区的对话议程，而东盟最关注的是能源、食品、公共卫生和金融危机等方面。双方应对的主要安全方向存在矛盾。

(三)美国主要的双边关系及对南海局势的影响

第一，法国在南海问题上的“有限选边站队”策略。主要特点是：倡导维护规则秩序与航行自由；
坚持以多边主义方式解决问题；
具体政策行动上保持相对克制，即一方面防止中国在南海问题上凭借权力优势“单方面改变现状”，但在具体的行动上一直保持相对克制的态度。同时，虽然法国对“南海仲裁案”的态度基本上与美国一致，但并未像英国那样公开挑衅中国。

第二，日本的“印太战略”考量。有学者指出，日本“印太战略”有安全和经济两方面的考量，并催生出日本自己的地区战略，是既有安全战略和经济战略的延伸，有很明显的对冲色彩。日本版“印太战略”到底是更偏向于排他与制衡中国，还是建立包容性地区合作架构，存在不确定性，在不同时期各有偏向，反映了日本在中美两国之间的微妙处境。根据不同时期中美两国各自的战略特征，日本相应地采取措施，在中美间不断调整站位，争取相对有利位置与行动空间。过去几年中美竞争态势的变化，成为日本政策调整的关键动力。

第三，美菲同盟军事关系加速推进。与会学者分析，小马科斯上台以后，美菲明显加快推进军事同盟合作的进程，主要表现是加强军事基地建设的合作。2014年，美菲签署《强化国防合作协议》(EDCA)，强化双边军事合作。该协议主要内容，是允许美国在美菲双方规定的地点，实施作战控制，允许进行建设活动，同时可以预置和储备武器装备，双方议定的地点实际上是基地。美国虽然不拥有基地的所有权，但是有使用权和进入权。在杜特尔特任期内，美菲关系起伏不定，杜特尔特威胁要取消访问部队协议，美菲双方商定建设的五个军事基地进展缓慢，只在2019年1月在巴萨基地建立了简易的设施。小马科斯上台以后，美菲加快了协议的落实，具体有两个方面：一是在双方已经商定的五个军事基地加快设施的修复和建设，二是在EDCA的框架下美菲探讨建设更多新的基地。此外，美菲还有其他强化军事关系的举措，比如强化联合海上演训、加强军事援助、增强海上安全合作。2022年9月，美菲正式建立了双边海事框架，在该框架下，美菲可能会重启在南海的海上合作活动。

南海安全秩序构建是当前南海问题的关注焦点之一。与会学者分析了南海安全秩序构建的主要内涵、各方关切与具体目标，指出了当前南海安全秩序构建面临的挑战与实现路径。围绕南海问题的法理斗争是当前备受关注的另一焦点，以美国为首的一些国家曲解《公约》并采取针对性军事行动，无理要求中国遵守菲律宾单方面提起的“南海仲裁案”所谓裁决。针对这一形势，学者们围绕相关法律问题进行深入分析，并提出了中国的应对举措。

(一)构建南海安全秩序的目标、路径与挑战

第一，南海安全秩序与规则构建的“应然”内涵。与会专家主要从以下几个方面进行了分析和论述：一是南海秩序的维护主要是中国和东盟这两大行为体来进行的，这与中国和东盟关系发展的整体轨迹相一致，因此南海秩序建设也应内嵌于东亚地区合作网络之中，需要从整体视角来进行把握；
二是南海秩序构建要注重发挥不同安全规范的作用，比如东盟安全合作规范与中国倡导的亚洲安全观均有协商一致的共识，南海安全秩序应该是不同安全规范的共识性结果；
三是南海安全秩序应该是一种发展秩序，以发展来化解安全问题而不是用安全冲突来冲击发展秩序。

第二，南海秩序和规则构建需要明确其目的。与会专家表示，南海安全秩序的目的主要有以下几个方面：一是管控冲突而非解决争端。这种规则不是为了澄清或确认某种权利，也不改变任何一方的法律立场，不产生任何承认现状合法性的效果。二是要以促进海上合作为重要内容。三是这种规则要一视同仁，不能采取双重标准。每个参与其中的当事国都要感到它的利益关切得到了满足和保障。四是“准则”是否发挥作用与其是否具有法律拘束力没有必然联系。与其争论“准则”法律拘束力的问题，不如把注意力集中在具体条款上，促进各方积累共识，逐步增进互信，“准则”才能发挥真正的效果。

第三，“准则”磋商中的主要问题。学者们认为，从法律层面来看，制约“准则”谈判最大的障碍是“南海仲裁案”所谓裁决与南海争端当事国的岛礁建设。这两个问题与“准则”磋商存在张力，使“准则”谈判难度加大。寻找“准则”谈判的最大公约数，建立有效的管控机制的前提之一是阐明“准则”跟《公约》的关系，否则很多重要条款共识很难达成。目前的共识是“准则”必须符合包括《公约》在内的国际法，但必须承认，《公约》并不是“准则”磋商的唯一国际法依据，“准则”磋商不一定完全跟《公约》一致，因为还需要适用其他公认的国际法解决《公约》尚未规定的内容。同时，还应明确“准则”磋商不应将所谓的仲裁裁决延伸的内容纳入。“准则”应以推动海上合作开发的实施，包括南海的旅游合作以及相关声索国在200海里专属经济区重叠区域的合作开发的机制等，还应排除域外势力的干扰，包括联合军事演习、域外石油公司进行的油气开采活动。

第四，南海安全治理的“群落化”路径。有学者提出，当前南海地区治理呈现出区域化与安全化的特征。区域化是对海域内的要素进行制度化的配置，南海的区域化方兴未艾，目前有以东盟为中心的系列制度安排、“一带一路”、RCEP和系列海洋机制。安全化是指围绕岛礁主权和海域划界争端不断。海洋区域化和安全化并存的现象亟须新的海洋安全观来化解，这种海洋安全观就是海洋安全治理的“群落化”，而不是抽象化和个体化，形成国家与组织群落、人与海洋生物群落，还有海洋非生命群落等。因为不同群落会关注不同的权利和利益，比如国家与组织群落注重权利利益，人与海洋生物群落关注命运与共等，当以群落性的逻辑谈论海洋区域化的时候，就有可能解决南海的区域化与安全化并存的现象。

第五，南海安全秩序构建面临的挑战。与会专家认为，美国用盟伴网络冲击本地的秩序，过去以东盟为中心不断发散的网络化面临着以美国为中心的安全网络化的冲击。美国为中心的安全网络包括军事、政治、经济各个维度，冲击着地方合作网络和东盟中心，也分化了东盟。此外，南海地区的信任赤字冲击了规则秩序。国际关系理论的研究表明，仅仅强调规则是不够的，而在规则之下首先要有基本的信任、基本的共识和一定程度的相互认同。

(二)南海法理斗争与法律维权

第一，《公约》对南海问题的适用存在一定的不足。与会专家指出，《公约》是综合性、规范性的海洋事务的原则、规则和制度的结合，对于开发、利用、界定海洋的空间和资源利益有重要作用，成为一个普遍应该遵守的、重要的法律。但如果把《公约》运用到南海问题当中，存在着很多的局限性，需要包括一般国际法在内的法律规则和原则进行规范。包括《公约》等在内的条约法并不能穷尽国际法规则，《公约》并不处理陆地，包括岛礁领土取得的问题，历史性权利的规范应当是国际法的规范，它和《公约》是并行的关系。《公约》序言明确规定，“未规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”(7)《联合国海洋法公约》，联合国网站，https://www.un.org/zh/documents/treaty/UNCLOS-1982 [2022-12-02]。。换言之，南海问题可适用两种国际法。关于岛礁领土主权的问题可适用一般国际法的规则和原则。《公约》对海洋活动包括科研、环保、渔业、矿产资源的开采等是有规定的，可适用《公约》解决。关于南海断续线的法律性质和效力问题，《公约》的规定显然不具有唯一性，需要对一般国际法的原则和制度进一步加以研究。

第二，《公约》的规定具有模糊性。与会专家认为，《公约》对一些海洋活动的规定具有模糊性。例如，《公约》对军舰无害通过问题没有明确规定，但是《公约》第三节明确关于“领海的无害通过”制度适用于所有船舶的规则，第十七条还规定“所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利”(8)同上。，有学者认为，所有船舶，包括军舰。军舰如果进行了非无害通过，沿海国可以对其加以驱离，但是不能扣押，从这些条款可以合理地推定军舰可以进行狭义无害通过。所以，《公约》对军舰无害通过规定的模糊性，导致不同的解释和适用，进而引发一定的冲突。实际上，《公约》是国家利益博弈的产物，类似的模糊之处还有很多。实践中，对于中美两国对专属经济区内的军事活动、领海内的无害通过程序上的争议，以及所谓的过度海洋权利主张等，无法利用《公约》解决，需要运用双边协商或新的制度加以丰富、发展和完善。

第三，关于半闭海的合作义务。与会专家指出，《公约》要求半闭海沿岸国加强合作，至少在科研、环保、生物资源管理等方面进行合作，但是南海地区在这方面的合作还存在不足，相关条款在南海的实施并没有起到效果。

第四，关于航行自由的问题。有学者分析，航行自由确实是一个国际法的概念，这个概念由来已久，主要是指在公海享有的航行自由，但在沿海国领海的航行则构成无害通过。航行自由是以航行为目的的自由，现在美国开展“航行自由行动”到南海挑战所谓的过度海洋主张，这种行为不能界定为航行自由，而是一种军事活动。

第五，中国在南海问题上可能面临的法律挑战。有学者指出，中国可能面临以下法律挑战：一是关于所谓的仲裁裁决。以美国为首的部分国家频繁发表声明要求中国执行裁决。二是马来西亚提交的外大陆架申请。三是部分国家在谋划新的仲裁，一旦时机成熟，提交新仲裁的收益大于成本时，则可能引发新一轮的法律较量。

第六，关于国家管辖范围外海洋生物多样性保护和可持续利用的国际协定谈判以及海洋环境保护的国际司法趋势。中国须采取有效的应对举措，在复会谈判中要据理力争，既要加强国内相关立法修法工作，也要为未来有可能会产生的一系列诉讼或仲裁做好准备。当前，国际司法机构强化海洋环境保护的法律实践，应警惕南海周边国家未来以海洋环境保护为由对中国发起滥诉，防止相关国家就海洋环境保护启动《公约》的强制程序，如强制仲裁。与会专家同时指出，应强化南海地区海洋环境保护的立法和执法活动，加强南海地区海洋环境保护方面的国际合作，以期化解风险和趋利避害。

第七，中国关于南海法律问题的应对。一是进一步推动完善《公约》在内的国际法的立法程序和司法实践。二是借鉴国际组织的运行原则和实践经验，对国际海洋法体系的不足和未予明确之处进行补充。三是制定新的区域性制度，对南海问题来说，“准则”的制定，以及其他南海安全制度的制定，是解决南海问题的重要方面。四是进一步加强双边层面的对话和协调，取得阶段性成果，并对阶段性成果进行遵守。特别是在中美两国之间，就海上安全问题进行谈判磋商，遵守已经达成的共识，是维护南海和平稳定的重要方面。五是加强国内立法。与会专家表示，一些国家从国内立法层面出台相关的海洋法律，有几个方面的作用和启示：(1)宣示的作用，很清晰地表述国家在相关海域的权益。(2)锁定谈判策略，释放可执行信号。(3)正当化维权必须采取的对抗行为。有关国家维权的条款和后续细化相关法律和规则，试图为其在争议海域执法提供国内法依据。(4)对国际法的规则有一定的示范和引领。

海权竞争是当前南海形势绕不开的话题，关于海权竞争的历史经验对当前大国海上博弈具有借鉴意义。此外，妥善处理南海问题中的舆论、外交、渔业等问题也具有重要意义。同时，加强南海维权的证据链建设，更是应对南海争端的重要手段。

(一)历史、海权竞争与南海问题

第一，美日海权竞争及经验教训。与会学者认为，海权竞争事关大国竞争和大战略竞争。海军是一个技术性、国际性、综合性军种，建设海军必然会涉及大战略的问题。近代以来，大国兴衰都会涉及海权问题。日美海权竞争持续时间长，日本曾以全国力量相搏、到最后总体战时基础完全丧失，给当下的海权竞争和海权发展带来了深刻的教训与启示。与会专家指出，大国博弈和海权竞争很难避免，中国应吸取教训，积极发展海权。一是认真研究海权，正确应对霸权国对中国的挑战和压力。二是保护日益增长的海外利益需要超越传统海权，创新海权理论。三是要有关于海军、海权的大战略储备。四是正确处理国家发展、内部治理与海权发展的关系。五是除注重海军、海权的技术和专业性，关于海权、海军建设的视野和教育也非常重要。

第二，历史上的贸易、航路与对南海的经略。大航海时代以后，西方历史学家几乎主导了整个世界历史书写的主动权和主体意识，导致普遍认为太平洋丝绸之路就是马尼拉大帆船商路。但通过大量文献、历史图像、历史景观等多维思考和研究，与会学者指出，太平洋丝绸之路是以中国、日本、马六甲、墨西哥等环太平洋周边国家和地区为主体的经济交往之路，不是简单的马尼拉大帆船商路。因此，关于太平洋海上活动的历史，应该需要更进一步的研究和书写。与会学者指出，满剌加与苏门答剌是明朝初年南海经略重镇，是明朝策略的实施地，具有明显的特殊性，表明中国历史上以官方为主的对南海的经略有多种方式。

(二)舆论、外交、资源与南海维权

第一，基于大数据的全球舆论对南海问题的关注。与会专家认为，根据涉南海问题的舆情大数据分析，当前全球舆论针对南海问题主要关注以下几个方面：一是南海军事安全，主要原因是“印太战略”的主要参与国和鼓噪国比较关注，营造不安全氛围有助于其介入南海。二是所谓仲裁裁决的执行。由于美国、菲律宾、澳大利亚以及英国媒体的炒作，国际舆论将近1/3涉南海的舆论关注到仲裁。三是菲律宾对华政策的变化。菲律宾长期以来都有新领导人颠覆前任政治遗产的特点，尽管到目前为止小马科斯政府这一行为并不突出，但媒体对此很期待，所以加强炒作。四是涉及南海问题、台海问题的舆论。五是乌克兰危机导致的能源安全及南海声索国单方油气勘探、开采的舆论。与会学者指出，涉南海的国际舆论的主要特征是政客主导、军事鼓噪、学者跟进、协同叙事。

第二，建立生态海洋外交体系缓冲南海地区张力。与会专家建议，中国须加快建设一体化的生态海洋外交体系。主要包括以下几个方面：一是以政府部门为主体推动海洋公共外交；
二是沿海城市要积极打造公共外交品牌；
三是大型企业推动海洋公共外交，涉海央企是重点；
四是以各类媒体为主体塑造海洋公共外交，尤其要发挥民间媒体对官方媒体的补充作用，用小动画、短视频等增强外宣的趣味性；
五是智库机构形塑海洋公共外交，充分发挥智库国际学术交流与对话的优势；
六是涉海院校培育海洋公共外交，通过科技研发、人才培养、技术技能、教育方法、学术交流等方面交流与经验分享，起到公共外交作用；
七是发挥华侨华人的人民海洋外交作用。

第三，南海安全形势与海上能源通道安全。与会专家表示，在当前复杂的南海安全局势下，我国海上能源进口和运输通道面临着重大风险。主要体现在：一是南海的复杂战略态势。中国通过海运的原油进口量有90%经由马六甲海峡和南海海域运输而来。(9)参见《原油海运逾30%途经南海海域意味着什么》，2018年9月6日，中国石油新闻中心网，http://news.cnpc.com.cn/system/2018/09/06/001703798.shtml [2022-12-02]。马六甲在马来西亚、新加坡和印度尼西亚三方的控制范围之内，美国的军事基地从三面包围马六甲。除此之外，美国通过印度洋部署来维护其霸权体系，战略态势上使中国的能源安全处于不利地位。二是印度洋的通道安全。海外能源运输风险在增加，印度洋的美军数量仅次于欧洲和亚太，也增加了中国印度洋能源航线的军事风险。三是国际局势动荡。海上能源供应链部分供应国具有较高政治风险，如伊朗国内的局势动荡、乌克兰危机等。学者们也提出了相应的对策建议：一是要加强对海上能源运输通道和境外油气管道的保护。在与属地和沿线国家政府合作的基础上，利用民营境外安保公司的优势来加强安保的力量。同时，运用中国南海岛礁的建设成果。二是拓宽能源进口渠道，推动能源进口的多元化。三是与包括日本、韩国在内的亚太能源消费大国进行石油安全合作。四是避免与美国正面冲突，化解其遏制中国拓展海外石油贸易的企图。五是提高人民币在国际油气资源市场上作为结算手段的比例，有效降低金融领域美元、欧元比重，规避对西方国家的系统性依赖。

第四，重视渔权在南海维权中的作用。与会专家提出，中国应该重视海权和渔权的争取和维护，通过加强渔业的实际存在，达到宣示海权和行使海权的效果。学者们分析了发生海上渔业冲突时声索国的行为特点。在实践中，对方国家以涉嫌非法捕捞抓扣中国渔民和渔船时，中国通常采取温和主张。对方若以“非法入境”为由抓扣渔民时，中国则采取强硬主张。特殊情况下，渔民涉嫌非法捕捞被对方抓扣，若中国发现与事实不符则采取强硬主张。学者建议，在两国交界处的特殊区域，应秉持睦邻友好的原则，采取温和主张。在敏感区域，即涉及中国主权主张的区域，宜采取强硬型的主张。如在任何争议海域出现人员伤亡，在外交上也应采取强硬主张。

(三)南海维权的证据链建设

第一，关于南海断续线的历史内涵。与会学者指出，南海断续线是历史性权利的地理范围和空间范围，不能割裂开来。中国主张对南海岛礁的领土主权，主要有三个方面的依据：一是近代以来的官方行为。主要是20世纪初收复东沙群岛和李准巡航等政府行动。二是中国官方态度，即南海诸岛自古以来就是中国固有领土，有几方面的含义：首先，从越南、菲律宾、马来西亚独立时间来看，民国政府划设断续线的行为具有先占性质。其次，二战后，中国政府根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》派遣官员前往南海诸岛进行了接收活动。最后，在无主地时代，中国古代先发现、先命名等活动，具有先占的初始条件。19世纪“西法东渐”以来，民国的维权行为具有重要的法律意义，加之来自民间的证据，如渔村、航线的命名、更路簿的发现等做了有益补充。

第二，中国的应对举措。西方学者试图否定中国长期行之有效的治疆实践理念，割断中国历史的延续性，将中国无可反驳的历史依据拒之“国际规则”之外。针对西方国家以及部分声索国打历史牌的行为，与会专家提出了中国的应对举措：一是明确断续线是中国历代治理海疆所形成并延续下来的权利。二是明确东西方两种不同体系的差别。中国历朝都有开疆拓土、治理边疆的理念、政策和行动，但与西方殖民者的“占领”行动完全不同。中国通过政治上的藩属体系、经济上的朝贡体系、文化上的儒家思想，形成特定管辖。基于这种管理理念，使得南海在相当长一段时间内维持稳定的局面，这与西方国家通过强占殖民地取得领土的方式具有根本不同。三是要明确审视主权、历史性权利以及海权等概念。一方面，中国不仅不应排斥国际法研究范式，还要加强研究；
另一方面，在现代国际法引入中国之前的中国海疆治理等实践以及海疆治理体系等，应纳入当前审视南海问题的视野之中。四是中西方关于南海问题中所谓历史性权利的较量实质是两大体系的碰撞、两种话语权的较量，早在西方列强侵蚀中国主权和疆域时就开始了，要注重研究范式和话语权的改变。

“南海论坛”旨在为相关涉海热点问题提供高质量的研究、对话和交流平台,积极促进南海问题研究的发展。此次论坛研讨对研判当前南海形势、维护国家海洋权益,具有重要的理论和现实意义。

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