中国财政支持职业农民培训：为何支持、有何问题、如何支持*

彭志武

（江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌 330013）

“职业农民培训”是指根据工作岗位要求，对农民进行职业知识、技能的培训，是提升农民职业素养的主要途径。《中国共产党农村工作条例》（2019）倡导造就高素质农民，要求“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”。这里的“有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民”即新型职业农民。《国家质量兴农战略规划（2018-2022年）》（农业农村部、国家发展改革委等七部委，2019）指出：把质量兴农的知识技能作为职业农民培训的内容，年均培训新型职业农民100万人以上。财政支持是职业农民培训事业经费的稳定来源，是高质量职业农民培训的物质基础，关系到受训职业农民的切身利益。我国要实施乡村振兴战略、走质量兴农之路，完善职业农民培训财政政策势在必行。在此背景下，研究职业农民培训何以需要财政支持、探讨我国职业农民培训财政政策中存在的主要问题、分析发达国家的成功经验，并提出相关对策建议，对完善我国职业农民培训投入体制，特别是推进农村人力资源开发具有重要意义。

对于职业农民培训财政的相关研究，早在新中国成立之初所掀起的农民“扫盲”运动之时就已经展开，当时的农民培训财政方针是“农民教育农民办”，一方面是囿于时局，国家财政主要服务于“稳城市”“稳经济”目标，在“农业支持工业”的大背景下，当时的农民培训难以得到财政资金的大力支持，另一方面是因为在当时的政治氛围中，行政主导力量、社会动员力量很强大，“农民教育农民办”的方针得到了强力执行，再加上受当时认识局限，不可能提出“三农问题”，因此，相关研究没有得到过多关注。2002年以后，特别是党的十九大提出“乡村振兴”战略后，职业农民培训财政方面的文献与日俱增。这些文献大体包括两大部分：其一，理论层面，围绕财政理论进行的较为严谨的学术分析；
其二，实践层面，围绕职业农民培训财政实践进行的实务分析。

学术视角下的研究文献坚持认为，职业农民培训财政有助于促进社会公平、提高财政资金的使用效率以及加快培育农业农村发展新动能，为职业农民培训财政提供了理论支撑。彭腾、马跃龙（2009）认为职业农民培训财政补贴对农业生产、农民收入、粮食安全等方面起到了积极的促进作用[1]。郭存、何爱霞（2022）通过实证研究发现，职业农民培训为乡村振兴提供了重要的人才支撑[2]。龚敏（2020）通过县域调查发现，职业农民培训财政可以通过优化补贴资金的投入，提高农民培训财政补贴的效率[3]。

与此同时，围绕着职业农民培训推进过程中暴露出的一些问题，不少学者进行了深入研究。黄勇（1997）从成人教育的视角研究发现，农村成教经费投入严重不足的主要原因在于基层拖欠、挪用农村成教经费的现象严重[4]。金珊（2004）认为，西部职业农民培训经费投入水平低的一个重要原因在于西部地区政府财力有限，无法提供足够资金用于职业农民培训[5]。赖涪林、付春、肖升生（2012）研究表明，新型职业农民培训存在助长用工企业“搭便车”和滥用“人口红利”等风险[6]；
赵本涛，肖泽群（2004）研究认为，农民工培训中政府投入不足的原因在于政府对农民工的培训缺乏统筹规划和有效的管理[7]。闫梅红（2021）研究表明，职业农民培训存在经费有限和缺乏足够的扶持政策、培训职责不清晰等问题，导致了培训主体发展困难[8]。沈亚平、王瑞雪（2020）运用契合度理论分析发现：基层政府财政与政策执行能力较弱，导致了职业农民培训人员不足、培训服务供给的需求回应性也较弱等问题[9]。

关于职业农民培训财政补贴绩效的研究，是近几年来学界探讨的一个热点话题，相关文献主要集中在“职业农民培训补贴的形式”及其“经济影响”等两个方面。刘晔、郭继强（2005）通过比较现金补贴培训机构和培训券补贴这两种形式的补贴的作用方式，提出针对不同对象实施不同的补贴方式，并建立了一套监控资金流向和使用效果的指标体系[10]。鲁布碧、田书芹（2018）对职业农民培训经费补助的三种模式即“差异化切块模式”“政府购买服务模式”“培训券模式”进行比较后发现，无论何种模式，都具有培训的公益性，都主要依靠政府财政投入，但政府财政投入毕竟有限，而职业农民的培训需求是无限的，要解决这个矛盾，职业农民培训经费需要向企业筹资、接受个人捐赠、机构让利、农民出资和先学后补，实现经费筹措渠道多样化。周雅（2014）运用比率分析法发现，农民培训财政补贴政策的整体绩效水平偏低的主要原因在于规模效率低，而非技术效率低，并与目前培训补贴资金高度集中的“自上而下”的发放方式有关[11]。

一些学者则针对职业农民培训经费筹措的现实难题，提出了相关政策建议。廖楚晖（2017）在对我国职业农民培训现状进行实证分析的基础上，探讨了财政资助的影响因素，构建了职业农民培训财政资助的典型模式与分析模型，初步构建了一个包括财政资助资金来源、价格形成机制、资助的具体标准等一系列的完善的职业农民培训资助体系[12]。余斌、李恺、李崇光、赵正洲（2004）认为，可以将资金使用效果不佳的大部分扶贫资金投入到成人教育上，再加上农村金融机构小额贷款、民间资金以及财政拨款等，这样可以实现职业农民培训投资渠道的多元化[13]。另一种观点认为，应建立自筹经费为主的多元化投资机制，比如，黄勇（1997）认为，农村成人教育应遵循自筹为主、国家补助为辅的经费筹措原则[4]。张社梅，王征兵（2005）认为，职业农民培训投资改革应该多元化和循序渐进，初期适宜采取“政府投资为主、农民自愿投资为辅”的政策，待条件成熟后，再逐渐过渡到“市场调节，政府逐步退出，并积极引导富裕农户增加智力投资”的政策[14]。

综上所述，学者们关于职业农民培训财政问题的研究，见仁见智，成果丰硕，但是，他们对职业农民培训财政政策的研究以及如何建立职业农民培训财政体系的研究，仍相当薄弱。本文试图厘清财政支持职业农民培训的有效方式，在此基础上，提出多渠道筹集职业农民培训经费的建议。

职业农民培训是提高农民素质的战略性、基础性事业，公共财政给予其大力支持，是由职业农民培训的以下性质决定的：

首先，职业农民培训的公共产品属性。公共产品，即具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，能为大家共同消费或享用，具有非竞争性和非排他性两大属性。职业农民培训是公共物品，具备以上两大属性，即：任何农民参训都不会妨碍他人获取知识技能；
受过培训后农民可以为社会提供更好的产品或服务。公共产品的非排他性使得其存在着市场失灵，出现资源配置的低效或者无效，再加上私人不能有效或者足够地提供公共物品，致使公共物品供给不足。为弥补市场本身的缺陷，政府需要积极介入，向公众提供公共物品、劳务。职业农民培训作为公共性产业也不例外，需要政府介入职业农民培训，对其发挥主导作用，综合运用多种财政工具给予支持。

其次，职业农民培训的正外部性。职业农民培训具有强烈的正外部性，主要体现为：职业农民培训具有育人和经济功能，农民经过培训后得以提升就业能力，能够提高劳动生产率，产生溢出效应，形成正外部性。政府如果能公平对待所有培训机构，各培训主体公平竞争，各自依据自身状况分工协作和优势互补，职业农民培训的外部性就会被放大，促进农民整体素质提升，促进农村经济社会发展。多数情况下，职业农民培训的边际成本高于边际收益，如果完全由市场来替职业农民培训买单，职业农民培训就会难以为继。为弥补市场失灵，政府有责任给予财政支持。

再次，职业农民培训的公益性。世界各国在发展农业生产过程中，逐渐形成了国家买单、农民免费接受的职业农民培训制度。美、英、日、韩等发达国家重视长远的社会进步，由政府主导，将职业农民培训定位为国家战略，视为政府提供的一项重要农业服务。之所以如此制度安排，是因为职业农民培训具有公益性特征，表征有二：一是长效性，这主要是由教育的特点决定的，表现为受训后的农民掌握了新的业务知识和生产技能，提高了生产效率，符合经济社会发展的长远利益；
二是公共性，这是由教育职能决定的，表现为对农民在培训中获得了知识产品，并不影响其他参训农民获取同样的知识产品，大家在共同的培训过程中，相反还能彼此交流、共同进步。因此，职业农民培训是一项不可或缺的社会公益事业，将其经费列入政府预算并加大其财政投入规模，是政府义不容辞的责任，惟其如此，职业农民培训工作才有雄厚的物质基础和不竭的动力源泉。

农民素质是农民增产增收和“三农”建设的基础。为了提高农民素质，国家出台了一系列支持职业农民培训的政策。《关于做好农业和农村工作的意见》（中共中央、国务院，2000）强调：要“逐步建立提高农民科学文化素质的农业教育培训体系”；
《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中共中央、国务院，2005）更是将职业农民培训的目标定位为培养“有文化、懂技术、会经营的新型农民”，要求扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，提高补助标准，增强农民转产转岗就业的能力[15]，并要求建立职业农民培训体系。2021年中央一号文件明确提出“培育高素质农民”。

为贯彻中央关于加强职业农民培训的精神，国家有关部委相应制订了与之相关的一系列专项政策：《全国新型农民科技培训规划（2003-2010年）》（农业部，2003），同时，各省市也出台了相关的职业农民培训的鼓励支持政策，这些政策都极大地促进了职业农民培训。我国对于职业农民培训的公共财政资金来源于中央财政和地方政府配套资金，主要包括职业农民培训补助经费、农业专项转移支付和涉农资金整合等，对职业农民培训起到了支撑作用，单以中央财政农村劳动力转移培训“阳光工程”补助经费来说，由11亿元（2010年）增长到23亿元（2021年）（见表1），年均增长8.8%。2010-2021年，中央财政累计安排“阳光工程”专项资金186亿元。

表1 2010-2021年我国中央财政“阳光工程”专项补助经费统计表

国家财政支持促进了职业农民培训事业的发展，2004年-2021年培训农民总计7526万人①数据来源：笔者根据调查数据测算。。侯风云（2004）通过对全国15个省市的职业农民抽样调查发现，培训对职业农民收入的影响非常显著，参加过培训的人比没有参加过培训的人的收入可以增加 27.89%[16]9。究其原因，职业农民培训“阳光工程”的实施，提高了农民的技能水平和就业能力，促进了农民增收，促进了农村劳动力合理有序流动，推动了地方劳务经济发展。我国职业农民培训固然收效明显，但相对于乡村振兴战略的要求而言，职业农民培训财政尚存在以下亟待解决的问题：

第一，财政投入不足。目前，职业农民培训经费的主要来源是国家财政投入。但是，国家财政对职业农民培训的投入原本就有多年的欠账。统计显示，我国农业总体投资不足年GDP的1%，其中大部分用于农业基本建设，专门用于职业农民培训的经费相当少，乡镇财政基本上没有用于职业农民培训的专门资金，农民没有支付培训费用的能力，这在贫困地区表现得尤为突出[17]。近年来，我国用于职业农民培训的费用支出增速较快，2010年至2021年，中央财政累计用于“阳光工程”的投资为186亿元，平均每年拨款16.91亿元①，各个省市（自治区）从中分到的份额就相当少了，虽然地方财政有相应配套资金，但越往下配套比例越小，甚至越是农业大县越需要职业农民培训但由于财政困难支付不了配套资金，从而没有资格成为项目示范县，很难得到中央财政的经费支持，导致这些地区专司职业农民培训的职业学校甚至停办。经费短缺已经成为制约我国职业农民培训工作发展的重要障碍[18]。

第二，多元投资机制尚不健全。尽管我国已经确立了“一主多元”（政府投入为主，社会力量为辅）的职业农民培训多元化投入机制，但资金投入没有制度化、经常化，无法保证资金足额按时到位。目前政府每年拨付的职业农民培训资金只有几十亿的规模，还分散在农业、科技、教育、劳动、财政、扶贫、工会、妇联、共青团等20多个部门，资金有效整合困难，难以发挥整体效益。用人单位、农民个人及社会力量的投资积极性尚未充分调动起来，这些民间力量的经费投入随意性大，其出资参与农民（工）培训的目的大多是为了扩大所在组织的影响力、提高其社会知名度，而非提升人力资源。由于出资主体动机不一，目的不同，难以形成职业农民培训投入多元化的长效机制。

第三，政策引领作用有待加强。2019年2月11日，农业农村部、发展改革委制定了《国家质量兴农战略规划（2018-2022年）》；
2020年，新型职业农民培训被正式列入国家教育培训计划，标志着该工作己经上升到国家战略层面；
农业农村部、财政部等部门为鼓励职业农民培训制定了一系列财政政策。这些政策的出台，体现了党和政府对职业农民培训的高度重视，但现实中依然有不少问题悬而未决，比如，对职业农民培训的制度供给不充分，对农民就业培训的政策明显滞后于实践要求，有的虽然有政策规定但没有有效实施而形同空文，没有建立有关职业农民培训的法规来保障资金的投入；
政策“缺位”“失位”“越位”的现象依然存在，难以充分引导社会资本参与职业农民培训。政策执行乏力，以及税收减免程序繁琐、在地方上缺乏与职业农民培训相关的企业和个人税收优惠政策，难以调动社会力量开展职业农民培训的积极性。

欧美国家农业都很发达，主要原因在于它们都很重视职业农民培训，在职业农民培训财政政策方面起步早，积累了一些成功经验和行之有效的做法，值得我们借鉴。

4.1 财政拨款多，支持职业农民培训力度大

财政是职业农民培训资金的重要来源。在发达国家，职业农民培训得到了政府的高度重视，不断加强财政投入力度，职业农民培训经费有充分保障。法国农民免费享受培训，源自于政府财政全额支付农民培训经费。德国政府按照各农民培训机构制定的培训计划将职业农民培训投入列入财政预算，如数划拨，政府在职业农民培训方面的投入占国家教育投入的比例达 15.3%。英国政府承担职业农民培训经费的70%[19]。美国主要是通过联邦、州、地方三级预算制度对农业培训予以财政拨款，而且州政府逐渐成为了第一投资主体，三级财政每年投入职业农民培训的经费达600亿美元[20]，主要用于教育培训、就业补贴和失业补助等方面的开支，据有关资料显示，近年来美国每年以 8%的增长速度增加农民培训财政投入[16]49。澳大利亚对农场主和企业开办农民职业培训机构，由政府资助职业培训经费总额的20%-30%，而且每年都有大量的培训经费支持职业农民培训，给予每个参训农民的培训补助为6000澳元[21]。瑞士联邦政府、州县分别承担农民培训经费的40%、60%[19]。丹麦的农民培训经费主要由相关政府部门提供，参训农民仅仅缴交极少比例的培训成本，成年农民接受培训后，可以从政府获得专项资金帮助。韩国职业农民在接受培训时，不仅完全免费，还能获得资金奖励，这一培训经费主要来自韩国政府的财政投入。日本政府在战后对农业实行直接投资，特别是在职业农民培训上投入了大量的财政资源。在具体实践中，政府拨款、财团资助和社会捐助等建立基金已经成为世界上一些国家和地区促进职业农民培训发展的另一种重要手段，这方面比较典型的是法国，该国规定：受训农民的补助费，由农业专业协会组织的培训基金会负责支付。

4.2 税收优惠大，不同情况享受不同的优惠

企业是仅次于政府的职业农民培训投资主体，税收优惠激励是政府引导社会力量投资于职业农民培训的间接财政手段。欧美国家无不采用税收优惠政策促进职业农民培训，对职业农民培训适用较低的税率是很多国家通行的做法。欧洲政府规定，对于取得证书的农民，可享受低息贷款、减免税收等优惠政策，如英国和法国规定：绿色证书的农民在创办农场初始几年，政府可对农场减免税收。德国政府规定：企业或企业人员缴纳的培训费，可以计入产品成本，可减免税收[22]。美国的农民培训税收优惠具有特色的是对参训农民从事农业经营活动，政府提供税收减免。加拿大职业农民培训税收优惠的主要形式是税收抵扣，企业可以将农民培训费用算作生产成本，待企业出售产品后，再进行税收减免。这一系列税收优惠政策实际上就是间接运用财政举措引导农民、企业和社会组织参与培训，旨在鼓励企事业或个人将资金流入农民培训事业中去，可以在一定程度上缓解农民培训财政投入不足的问题。

4.3 财政投融资广，打通各种筹资渠道

职业农民培训的财政投融资政策是以国家信用为支撑点，将职业农民培训向市场筹集资金的政策。美国早在 1955年就开始财政投入农民培训，并按8%的年增长率逐年递增[16]50，此外，美国政府还运用财政投融资政策，鼓励各类基金广泛应用于职业农民培训融资。英国也曾在50多年前采取集资的方式筹集农业教育中所需的经费，后来采用公私合作制模式，引导社会资本资助职业农民培训。澳大利亚以TAFE（Technical and Further Education）职业教育学院为基础开展职业农民培训，这些学院主要由政府开设，其运营经费的22%由联邦政府拨款支持、57%由州政府拨款支持、21%由学院自筹[23]；
该国昆士兰州共有十三个TAFE学院，年预算总经费5亿澳元，其中，政府拨款、学院自筹各占65%、35%[24]。韩国、丹麦等国农民和农业徒工的培训经费主要由农民协会和其他社会团体组织和承担，但在具体组织方式上，各国有各自的特色：韩国为募集职业农民培训振兴基金，政府负责主导，面向国内机构、国际社会筹集巨额职业农民培训资金。丹麦的农民培训机构主要由农民联合会、家庭和农民协会等农民团体创办，具有私立性质，其中70%左右的农民培训机构可获得政府资助[25]。

4.4 政府采购产品，财政拨款支付培训费用

政府购买职业农民培训产品是以政府承认农民培训的准公共物品属性为前提，为实现职业农民培训提供者、生产者、监督者等角色的适当分离，政府从直接插手职业农民培训向间接宏观主导转变，真正履行好政府在政策、规划、投入等方面的主导者角色，经考核机构对培训机构所开展的农民培训考核合格后，财政实拨培训费用的财政支付方式，其实质是：机构培训、中介考核、财政支付。政府购买职业农民培训产品最具有代表性的国家是英国，该国政府不直接设立自己管辖的职业技能培训机构，而是设立学习与技能委员会，允许其同职业介绍中心合作，开展职业农民培训，前者的职责是拟定培训计划，寻找培训机构并与其签订协议；
后者的职责是组织培训，其中，农民培训财政分配与培训质量挂钩，即划拨给培训机构的培训经费数额，需要根据权威机构对培训机构的培训质量的评估结果来确定。澳大利亚提供职业农民培训的代表性机构是政府主办的官方就业服务机构——“成人多元文化教育中心”（AMES），其职责是代表组织培训招标，评估培训机构，与中标者签署协议，然后，中标培训机构组织开展培训业务，AMES按标准审查受训者的就业质量，认定达到规定要求后，给予培训项目相应补贴。德国、荷兰与韩国等国家实施农民培训券制度，政府将培训经费以培训券的形式发放给受训农民，由受训农民选择培训机构，培训合格后获取毕业证书，然后，培训机构将学员交来的培训券兑换为现金。农民培训券制度的优点是赋予了受训学员的自主选择权，但也容易诱发培训机构的急功近利行为，需要加强组织管理，才能扬长避短。

按照质量兴农战略的要求，为了解决职业农民培训财政中存在的主要问题，采取如下举措，加强工作力度，可以助推农业农村现代化建设进程。

5.1 增加财政投入，优化经费结构管理

政府是职业农民培训的主要利益攸关方，在职业农民培训的办学经费中，财政投入理应占较大比例，逐渐提高农民教育培训经费在财政总支出中的份额是政府义不容辞的责任，就中长期而言，力争农民教育培训的年度经费占GDP比重达到1%，即世界平均水平；
就近期而言，应努力将职业农民培训经费列入乡村公共财政支出的重点之一、把职业农民培训经费列入财政预算，确保职业农民培训经费的稳定性；
另外，中央、省、地、县各级财政都应该加大投入力度，确保职业农民培训专项资金不断增长。视地方经济发展水平和农民实际收入状况，给予参训农民适当补贴；
对于农民合理负担的培训经费，给予信贷扶持，其利息由财政承担。同时，加强项目管理，对于职业农民培训专项经费资金使用情况全面进行公示，自觉接受社会监督，预防和查处挪用、截留、挤占农民教育培训经费等各种违纪违法行为，充分发挥职业农民培训专项资金的作用。

5.2 改善财政预算方式，多渠道筹措经费

针对现行职业农民培训财政扶持经费不足的问题，我们应健全财政投入政策，以财政支持为抓手，利用经济利益来引导相关主体投入职业农民培训的积极性，多渠道筹集职业农民培训资金。在多部门协同性层面，针对目前的农口条块分割职业农民培训资金的问题，提高涉农部门广泛筹集职业农民培训经费的能力。在财政预算层面，中央财政预算有必要增列职业农民培训项目，并逐年加大投入额度；
地方财政相应增设职业农民培训专项经费，确保专款专用。在财政支出层面，发挥财政引导功能，将以往的补助调整为奖励，将以往的政府生产调整为政府采购，调动培训机构自筹经费和社会各界捐助的积极性，从而增大职业农民培训经费总量。

5.3 完善投入政策，调动利益攸关方的积极性

职业农民培训属于“准公共产品”，企业和农民参训者也是职业农民培训的利益获得者，因此也必须分担培训成本。但是，企业和农民参训者作为市场经济中的主体方，其投资的驱动力在于追求回报。从国际经验看，许多国家通过税收优惠方式，从经济利益上回馈给相关企业、农民和其他利益相关者。比如，加拿大和德国允许企业把既往缴纳的农民培训费用列入生产成本，出售产品时，进行税收抵扣。英国和法国给予农业职业资格证书获得者的优惠政策是：可以领取政府提供的低息贷款，创办农场的初始几年可以享受农业减免税。他山之石，可以攻玉。为了鼓励企业和农民积极参与职业农民培训，国家可以制定相关税收优惠政策：对企业而言，将企业投入到职业农民培训的资金可以算作企业成本实施税收抵扣；
对开展免费培训或向培训机构购买培训产品的企业，其培训费可计入企业成本，对其实行税收优惠[26]；
对参训农民而言，参加创业培训且取得证书者，可以在税收方面给予政策性倾斜。

5.4 改善绩效拨款方式，跟踪职业农民培训全过程

绩效拨款是以绩效为基础的分配培训资源的拨款方式，因其主要考虑产出和效率等要素，故能更有效地刺激培训机构提高效率，实现有限的职业农民培训财政资源在不同培训主体之间的合理分配。虽然培训的复杂性使得培训机构的产出指标难以量化，而且科学合理的绩效指标设计难以设计，可操作性不强，但相比于现在的职业农民培训投入拨款所导致的诸如很多职业农民培训机构质量低、财政补贴大部分成了培训机构的利润、衍生腐败、补贴资金使用效率低下等弊端，我们还是需要就绩效拨款进行探索和尝试。在深入研究的基础上，设立科学可行的绩效拨款方式，并就职业农民培训机构的类属、层次、规模、参训农民的层次、技能进行比较详尽的调查统计，定期调查职业农民培训机构的课程设置、培训内容、收费标准等培训过程因素与学员结业率、鉴定通过率、就业率及经济收入水平等培训结果要素等方面的翔实数据，及时向社会公布，接受社会监督。将绩效因子纳入拨款公式，以培训绩效数据为基础分配财政资源，确保财政分配的客观、公平、合理。

5.5 找准财政支持立足点，促进受训农民致富

我国目前尚缺乏详细的文件来规定新型职业农民培训资金如何分配、管理，也没有明确各级财政的支出责任，导致职业农民培训政策经费管理和分配过于随意的问题。“中国富不富，关键看农户”，近年来，为促进农民增收，国家采取了多种举措，从免除农业税、稳定并提高粮价、各项农业补贴，到农村经纪人培训补贴等，夯实了现代农业发展的基础。为进一步健全职业农民培训财政资金管理制度，我们需要继续以扶持农民增收为重点，进一步完善财政支持农民培训政策的价值取向，促进高素质农民掌握实用技术，促进农村劳动力向城市转移、向非农产业转移，从而助推其增收致富。

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