高校公共卫生突发事件治理：概念界定、现状分析和应对路径
时间：2023-03-27 13:40:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
耿晨皓，王胜本，郝翔宇，曹志辉
(1.华北理工大学管理学院，河北 唐山063210；
2.石家庄铁道大学，河北 石家庄 050000)
2020年初新冠疫情爆发，以其突发性、紧急性、不确定性、持续性，对社会安定和人民身心健康造成了极大破坏，也使之成为建国以来最难防范的一次公共卫生事件。积极应对突发公共卫生事件是我国治理水平和治理能力现代化建设的关键环节。高校作为一个特殊的社会组织，具有人流量大、活动集中等特点，是疫情防控的重点区域，科学应对突发公共卫生事件是高校不可推卸的社会责任，也成为高校必须应对的考验之一。因此，加强高校公共卫生事件应急管理研究十分必要，有利于保护师生生命健康，有利于促进社会经济发展，全面提升我国公共卫生体系建设，推动治理能力的现代化。
(一)公共危机与突发事件
公共危机是指对社会基本规范或价值造成一定威胁甚至影响社会系统的正常运行，会危及到人民群众生命、健康、财产安全或公共利益的，需要政府在较短时间内作出关键决策的危机事件。我国在《中华人民共和国突发事件应对法》中对突发事件作出定义是：“突然发生造成或者可能造成严重社会危害需要采取应急处理措施，予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件[1]。”二者的关系是：突发事件是公共危机的导火索，突发事件一旦处理不好可能会随着时间的推进，公共危机事件经由突发、拓展发展到爆发，公共危机的程度不断地提高。公共危机的突发期是解决突发事件的第一时期，如果在突发期能准确地判断危机的性质，可以最大限度地降低突发事件的负面影响。
(二)公共卫生突发事件和治理
公共卫生突发事件主要是指突然发生的、反应时间有限、可能造成群体性不明原因的重大疾病、重大传染病、食品安全或者其他严重影响人民生命健康的事件。突发公共卫生事件和自然灾害、事故灾难是有区别的。它具有扩散性、不确定性、影响严重性。世界银行学院、联合国发展计划署、全球治理委员会等组织曾给治理下过定义，即“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。治理是针对于公共事务和公共问题，目的是实现公共利益，维护公共价值。而公共卫生突发事件仅靠医疗卫生系统是不够的，须高校多元主体共同参与治理，从而最大程度地发挥治理效能。
(一)高校公共卫生突发事件治理的产生动因
首先，公共卫生突发事件具有突发性和不确定性，需要整合多元主体力量建立治理机制。其内部机理的不确定，使得治理公共卫生突发事件变得复杂且困难，严重威胁着高校师生的生命安全。而高校其特殊性要求在公共卫生突发事件发生后需尽快识别病毒、查明路径、找到传染源、切断传播路径，且需要迅速确定诊断方案、开具药物、以及康复救治等措施[2]。不仅需要校医院医疗人员参与到治理中去，更需要高校各个机构部门、师生主体积极参与到治理防控中来。而且高校师生密集度大，人口流动性大，导致公共卫生突发事件迅速传播，发生初期，各二级学院、后勤部门、师生主体的信息共享的不对称性也会影响其决策治理的迅速性。因此加强信息共享，共同应对也是治理公共卫生突发事件的关键维度之一。而参与主体多元化是治理公共卫生突发事件的显著特征，其产生动因来源于消除不确定性和突发性，倡导多元化主体协同治理以及应对传播速度快和信息共享的对称性。
(二)高校公共卫生突发事件治理的产生路径
高校的多元主体治理如何共同应对突发公共卫生事件，是产生路径的由来。公共卫生突发事件传播快、影响严重。不仅需要高校领导机构的统筹规划，也需要后勤、保卫、师生等多元主体的参与。不同治理主体各具优势，高校领导机构可以统一调配校医院医护人员，进行医疗资源物资储备的统筹规划，但缺点是反应速度较慢而且试错成本比较高。后勤部门和医疗部门背靠医疗资源和物资，方便进行应急处理和日常管理。但是缺乏完整的公共卫生突发事件机制构建。而师生之间联系密切，可以快速做出反应，日常教育培训也较为容易。通过整合多元主体的资源和功能优势特征，形成领导班子、后勤保卫部门、师生广泛参与的公共卫生突发事件多主体治理格局。
经受了2003年“非典”事件的冲击，我国高校在公共卫生突发事件的治理方面积累了经验，治理能力有所提升。但公共卫生突发事件一般具有突发性、传染源不明确性、传播速度快等特点，加之高校本身就是人员密集的场所，学生流动性大、分布广，因此高校公共卫生突发事件治理难度大、防控压力大，具有特殊性。而通过区域协同治理的方式可以很大程度上保护师生的生命健康安全，在校园范围内的多元治理主体，包括领导机构、后勤部门、师生主体等通过提前预防、沟通协调等方式，从公共卫生突发事件体制机制安排、主体权责关系、内外协同和上下联动的内涵入手[3]。就新冠肺炎疫情来说，其特殊性和复杂性以及控制不易等特点使得高校的风险源头众多。一旦发生疫情传播，便会产生大范围、跨区域的重大疫情，严重威胁着高校师生的身体健康和生命安全，因此要从根源上适应和推动高校区域内应急管理一体化，精准的把握疫情传播和高校生存的区际联系特征，构建公共卫生突发事件应急治理的区域内联动机制，是高校疫情防控的重中之重。
目前高校治理已经按照政府要求实施，但缺少预判思维，疫情发生于假期，高校可以有效利用假期前的时间采取不同的方案，突破常规思维，针对疫情形式和高校的特殊性，形成可预见可控的全方案治理。高校内部医疗机构在疫情防控之下具有特殊的作用，但由于长期以来重视程度低、投入不足，大多数高校内部医疗机构在公共卫生突发事件治理中防控能力较差，医疗基础设施薄弱、专业化应急人才紧缺，应夯实基础，提升高校医疗机构防控能力。在大数据时代，高校师生在遭遇风险信息不确定、社会处于危机状态时很容易陷入恐慌，引起舆论危机。QQ群、微博、朋友圈里的各种舆论在疫情初期席卷着高校，对大学生的思想认识和情绪波动造成了很大的负面影响，其危害性不亚于公共卫生突发事件本身，高校要积极回应舆论传播，充分发挥有关学生会组织、党团组织的作用，迅速建立与本校相适应的公共卫生突发事件舆论的审核与监控系统，做好沟通，正确处理好公共卫生突发事件的舆情防控。
2022年3月吉林疫情的风暴眼正是学校，疫情因何在大学校园中蔓延，我国高校应急防疫体系建设如何，是否出现了漏洞等一系列问题随即受到关注。经过文献分析和实际调研，目前我国高校在突发公共卫生事件应急管理过程中存在如下问题：
(一)高校缺乏统筹规划，整体性思维不足
1.顶层设计不足，高校应急预案空位或流于形式
据统计，有效应急预案相比于无效应急预案或无应急预案可以降低突发事件的危害约为6%，大多数高校并未全面制定突发公共卫生事件的应急预案，即便会有一些制度方针，也会因其时效性不足而无法落实。部分高校制定的制度措施过于表面化，部分应急预案内容简单，为一些纲领性、政策性文件，缺乏实操性，只是为了应对上级管理部门的检查，并未对有关人员进行具体的监督与管理。还有一些应急预案缺少演练模拟，一旦公共卫生事件发生，高校中的应急预案便起不到应有的作用，各部门各成员之间无法有效配合。极有可能造成突发事件中的“事前”缺位，“事中”不到位，“事后”空位。
2.组织机构不健全，高校应急管理职责不清
部分高校缺乏相应的应急管理组织机构，相应的应急管理工作小组成立于突发公共卫生事件之后，这种临时性组织缺乏专业性和处理经验，真正减少突发事件的危害能力有限。一部分高校会设置应急管理机构，但其组织人员缺乏，权力有限，决策能力不足，得不到相关学院和部门的高度重视。而且高校应急管理主体较为单一，主要由后勤部门和保卫部门负责，高校应发挥公卫系统部门[4]，应急管理部门，老师，学生等多主体协调统一作用，有效应对高校公共卫生突发事件。
3.运行机制僵化，高校应急管理统筹乏力
高校应急处理必须具备健全完善的运行机制，高校的各层级之间以及组织架构不完善，二级学院和各部门之间职责不清晰，推诿扯皮，缺乏统筹规划等问题时有发生，认为应急管理是学校管理机构和保卫部门的事情，各部门之间各自为政，部门与部门之间联动不足，影响了高校应急管理工作的高效展开；
各部门之间信息资源得不到有效整合，意见与做法不能统一，在一定程度上阻碍了防疫的大局观，贻误最佳处理时机，高校整体缺乏大局观、整体观、系统观，资源、人员、信息等不能得到最佳配置。
(二)突发公共危机或卫生事件应急演练不足
高校一般以学生自治组织为主，老师辅导为辅，对应急培训演练工作不够重视，风险预警方式和指标存在过时，不合理等问题。高校师生缺乏相关的应急前培训演练，主要是由于学校主管部门对高校突发事件的指导与监督较少，仅仅发放一些书面政策文件是远远不够的，缺乏实际工作演练和指导。而且学生本身的公共卫生知识储备贫瘠，生活饮食习惯不好，遇上公共卫生突发事件，很难快速有效地作出反应。在当今时代，大数据，互联网，人工智能等新兴技术蓬勃发展，而高校作为人才培养的地方，务必以最大程度精准科学的减少危险，保护师生们的身体健康，并通过技术专业与医疗卫生专业合作，对突发事件进行及时的监测、评级及时采取措施[5]。而高校学生普遍危机意识较弱，缺乏相应的应急知识，尤其是公共卫生方面，面对突发事件容易恐慌。
(三)高校风险预警能力有待提高，物资应急储备不足
在新冠疫情发生之前，高校对于风险的监测主要在于自然事件，公共安全事件等自然灾害或者火灾等；
而对于公共卫生事件防范较弱，信息较少，对于风险的监测以及应对能力不足，也会导致突发公共事件蔓延，如庄河大学城事件、吉林市第一中学事件。而保障性物资和应急性物资储备无法达到充足状态，根据以往的经验来看，高效的物资储备是战胜突发公共卫生事件的重要保证。高校采取封校措施是有效的应急管控方式，很容易出现物资不足的情况。保障性物资诸如蔬菜、粮食、水，许多高校空间规模不大，很难长期对为师生提供足够的饮食条件和活动空间，封校期间的学生在食堂用餐，澡堂洗澡，宿舍住宿，体育活动，课堂学习联系活动密切。庞大的师生队伍需要大量的生活用品和食品水等物资储备，对于高校来说压力较大。而应急性物资更是难以储备充足，如ABC级防护服、防护手套，应急药品、担架，测温枪，帐篷等物资[6]。缺少应对一般性疾病的药品，外出就诊又会增加人员流动性。突发的公共卫生事件例如新冠疫情往往传播速度快，反应时间短，可供参考的资料少之又少，高校一旦发生诸如此类的公共卫生事件，后果不堪设想。所以，做好应急管理物资储备工作是必不可少的。宁可备而不用，决不可用而不备。
(四)高校卫生基础设施薄弱，缺乏专业化医疗卫生队伍
高校校园中的校医院，被当做高校内唯一的医疗系统，而高校传统上会将校医院定位为治疗小病小伤的机构，校医院作为高等教育领域中的医院，主要任务为：监测学校师生的健康情况；
开展健康服务教育；
负责一些常见疾病和传染病的救治；
具备基本医疗服务救治能力即可，将一些重难疾病、疑难杂症转诊给当地医院。校医院必须着眼于对师生的健康管理实施监测，转变角色定位，突出健康服务检测意识，提高师生的健康能力和相关生命质量。
1.高校校医院功能定位不清，医疗设施缺乏
校医院对于突发公共卫生事件的处理具有其独特的迅速性和前瞻性等特征，因此一定要第一时间进行医疗救治和处理，有效遏制突发事件的危害。但每个高校的资金投入和医疗设备的情况不一样，大多数学校在公共卫生事业投入资金较少，校医院的机构部门设置精简、医疗基础设施薄弱老化，校医院医疗场所有限，缺乏专门的传染病隔离场所。而且部分校医院工作人员中存在一些退休返聘人员或应届毕业生，缺乏对突发事件的应急处置能力和经验，在发生新冠肺炎疫情传播或食品中毒时会措手不及。会使一些流行性传染疾病、集体性食物中毒现象蔓延。而吉林市疫情蔓延和其关系密切。此外应急管理小组成员也大多为临时抽调，因此在处理突发事件时，其反应速度和处理能力有限，达不到最佳效果。
2.专业化医疗卫生队伍滞后
在常态化疫情防控之下，高校作为疫情防控的重难点，面临着人员密集、核酸队伍庞大、隔离场所有限等现象。高校资金的投入不足限制了公共卫生事件的有效应对，目前高校参与核酸采集的应急管理队伍大多为学生兼职人员，他们缺乏专业化的公共卫生知识和应急管理方式技巧。学校领导机构应抽调专业化的医疗卫生队伍或教师带队，成立师生应急组织、学生自组织、学工体系、学生自治等相应的队伍，有效提升高校整体应急管理水平。
(一)建立职责清晰的应急管理组织，加强统筹规划
习近平总书记说过：“要想火车跑得快，全靠车头带”。要从思想上全面重视突发事件的应急管理，定期对学校的管理层进行公共卫生事件培训教育，强化处理问题的经验认识，建立职责清晰的新冠肺炎疫情领导班子，校长是第一责任人，至少指派一名副校长全权负责此事；
横向与其它机构处于平行系统，权利对等[7]；
纵向应独立于各部门之间，但是要受监督部门的检查，职责明确；
领导小组全面统筹规划新冠应急工作，并设立常驻办事机构，建立建全相关职务说明书以及相关责任制度，代表小组主持各项工作，并利用人工智能、大数据的新兴科技手段构建应急管理平台，设立标准，数据实时上报，风险实时监测，设立预警系统；
规范风险上报流程，以简化流程高效为主，并制作流程图以及上报手册，并用公众号等系统进行推送指导，并与当地政府相关卫建委等部门进行沟通，必要时进行求助或信息共享。高校应急预案完善管理可以从以下几方面开始：第一，成立长期应急管理小组，明确小组组长和成员的职责；
第二，针对不同的公共卫生突发事件提前采取相对应的处置措施；
第三，及时检验并监测和报告突发事件，做好预防的呈报工作，推动应急体系的建设。
(二)加强演练培训，制定应急预案
全校应在疫情领导小组的统一领导之下制定相应的应急预案，要打破各自为战、一盘散沙的状态，坚持全校一盘棋，贯彻党中央的相关应急预案以及政策，跟随党和国家的步伐走；
突发公共卫生事件的演习根据实际情况，根据新冠病毒或者其它病毒特点进行对症防治，各个组织机构和后勤管理系统做好关于师生突发性感染事件的应急预案，后勤组织包括食堂人员、宿舍公寓、校医院根据自身特性，做好应急预案。并集合学校专家对预案进行审查，确保应急预案的可实施，可执行；
学校应逐步实施演练计划，先以班级为单位进行演练，在以院系为单位进行逐步从简单到复杂的过程进行演练。各班级，各部门，各院系应实时记录，各时间节点以及操作步骤，领导小组应派指导员现场进行指导；
演习结束后对记录进行分析、整改、总结，并根据实际情况修订相关的各项预案。
(三)建立健全风险预警系统，储备应急物资
风险预警主要是指领导小组在公共卫生突发事件过程中根据风险迹象和有关的资料、数据等并运用相关模型进行严密的逻辑推理和周密的科学预测，对某些风险或危机出现的条件和未来的发展趋势做出科学的推断以及估计，提前发出预警信号，使得师生有充分的时间准备。首先要对有关风险源信息进行搜集，定期进行沟通；
一旦确认有可能出现风险的危机源头及早进行预报，持续对危机进行监测，将各种信息进行归类整理，保证信息的真实完整性；
要充分动员学生的力量，并加大对学生们的思想宣传，突发事件处理是全校所有力量资源整合的结果，并不是单一靠领导小组独自的力量而完成，指导学生日常行为，坚决执行学校各项方针政策，培养学生们对学校的认同感。一旦紧急情况发生，要注意合理引导学生们的舆情，打消学生们的恐慌心理，并及时通报真实信息。学校应规划保障性物资和应急性物资储备，并列出物资储备清单，并将各类物资妥善处理安置，严格实行审批制度，任何人不得私自调动，应急物资及其相关设备要定期进行检查；
[8]储备一些应对诸如肠胃炎、食物中毒等疾病的药品，使得在校师生对于基础疾病可以得到有效诊治，减少外出就诊造成的人员流动。
(四)加强应急管理队伍专业化建设和公卫人才的培养
根据省市有关政策，结合高校实际情况重新核算本校岗位编制情况，从根本上解决编制不足，人数短缺问题；
也可以根据实际情况与社会上劳务派遣机构合作或者对经验丰富的退休专家进行返聘，组成一支以校级领导部门、各个重要部门、二级院系、学生会组织、各志愿服务组织、各班级的全面应急管理队伍。对一些不符合高校时代发展的部门或者严重超编的部门进行精简；
建立合理的可考核的具体绩效和薪酬标准，不低于相同等级公立医院里员工薪酬水平，给予专业人才足够的安全感。在对学校学生和老师安全演练的同时，对招聘的专业人才也要加强各种各样的培训；
首先，对专业人才进行专业知识、技术规范等方面的培训和训练，其次融入实战，针对性的根据校园疫情防控的总体特点，进行针对性的培训；
最后要将疫情防范常态化，所以要经常对公共卫生专业化队伍进行磨炼，包括加强流行病学的调查，检验知识的学习，努力建设一支有效保护师生生命健康的专业化队伍。加强爱国主义，爱岗敬业的精神文明校园文化建设事业，加大宣传个人先进典型，激励整体队伍，以及培养同学们的奉献精神。
