社会管理到社会治理的机遇

周 益，任士英

(中国人民公安大学 a.犯罪学学院；
b.马克思主义学院，北京 100038)

社会管理作为一种管理活动是人类社会必不可少的，社会管理的形成，有助于维护和形成一定的社会秩序。我国是一个人口大国，国民经济生产总值不断提高，整体实力和综合国力都急速增强，面临社会经济加快转型，这就给社会管理带来严峻的挑战和艰巨的任务。因此在当代社会大背景下，社会管理的地位日益突出。为了确保维护社会大局的稳定、促进社会总体的公平正义、保障人民能够安居乐业，切实营造安全、稳定、和谐的发展环境，需要加强社会治理能力和创新社会治理手段。自20世纪90年代初，为适应社会主义计划经济体制改革总目标的需要，从行动理念方面，突破了由管理到服务的转变，社会管理部门坚持以群众为服务的中心，以群众谋利益为社会管理的工作为中心；
从行动主体方面，政府管理体制从一元化管理体制转型为多元化协同治理体制，其中参与主体包含政府与各类社会主体，实现政府治理同社会的自我调节、居民自治相互作用、共同促进；
从行动取向方面，为推进全面依法治国的要求，用法治精神为导向，用法律手段解决疑难问题，用社会治理促进法治社会建设，使得管控规制向法治保障转变，在社会领域进行不断的改革尝试，不断深化对社会中不同领域的认识，从而实现对社会管理理论的深层次挖掘，对社会管理的认知实现了跨越式的飞跃，使其成为具有中国特色社会主义的社会治理理论体系。

(一)社会体制发生的巨大变革

在中国社会建设发展的历史上，“社会治理”概念的提出经历了几个重要过程，其主要经历的三个重要时期及其特点如图1所示：1949 年以前的 “统治型”社会管理模式；
1949 年至改革开放的“管控型”社会管理模式；
改革开放以来的 “党政主导型”社会管理模式。在1993年11月，“社会管理”这一概念在党的十四届三中全会中明确提出，此次会议讨论通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，加快了社会管理模式改革的步伐，紧接着在1998年在《关于国务院机构改革方案的说明》中表明“政府的基本职能在于宏观调控, 社会管理和公共服务”[1](P72+73)。“社会管理”概念被首次提出, 同时也将“社会管理”这一概念首次写入政府的正式文件。随着社会管理理论与实践的不断发展，在2013年11月中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“社会治理”这一概念的首次出现[2](P47)，给中国共产党执政理念带来了巨大的变革，全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，此目标对 “创新社会治理体制”和“提高社会治理水平”两方面都提出了具体要求，在此实现了社会管理向社会治理的转变[3](P61-62)。这是一次改革理念的升华，不仅是从内容、方式和手段都得到了全新的创新，主要体现在以下两个方面，第一方面是“权利社会” 与“社会本位”的转变，主要体现在2015年，党的十八届五中全会首次提出的“坚持以人民为中心的发展思想”理念和“构建全民共建共享的社会治理格局”的决策理论。第二方面是自治与服务的转变，在2017年，党的十九大中优先提出的共建共治共享的社会治理新格局[4](P12)，同时也对新时代中国特色社会主义的社会治理现代化提出了总体要求，此次会议将社会治理概念提升到了一个新的高度——具有中国特色社会主义特征的社会治理手段。

图1 社会治理在中国的发展史

(二)社会治理与社会管理的区别

研究表明，社会治理与社会管理的区别主要体现在以下三个方面：首先，覆盖面的差异不同；
其次，社会参与度不同，社会治理相较于社会管理，强调社会力量的作用，更加鼓励和支持各方面的参与，而不是政府管控的作用；
最后，“社会治理”着重强调的是制度建设，把社会治理体系看作是国家治理体系中的重要组成部分[5](P16)，通过使用法治思维和法治方式来解决社会矛盾。2015年，党的十八届五中全会指出：“要完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制, 构建全民共建共享的社会治理格局”[6](P01)，把创新社会治理体制的目标和任务，纳入顶层设计中。

中国的社会建设经历了一个从单一的政府管理到综合的社会治理的递进式发展过程。如今随着我国社会主义事业的日益发展，党的执政能力也在不断的完善和提升, 同时社会治理在社会建设中的地位和作用也越来越被我党重视。其中“社会治理”这一概念的提出,也随即衍生了一种全新的执政理念。“社会管理”与“社会治理”, 虽仅有一字之别, 但更能体现出治理的系统性、合法性，从源头治理、综合施策。从“社会管理”进阶到“社会治理”,是以习近平同志为核心的党中央长期探索具有中国特色社会主义的社会建设体制结出的硕果。这一转变,体现出中国共产党在不断的完善和创新执政理念,主要表现在认识和发展党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，这“三个规律”上。

在当代社会的高速发展下，科技革命和产业结构都迎来了巨大的变革，这给社会治理的发展带来了前所未有的机遇，也同样带来了更加严峻的挑战，带来了社会治理由国家一元管理转变为多元社会主体共同治理的转变，创造了共建共治共享的有利条件，带来了单一行政手段治理向多种综合治理手段协同治理的转变，从而提供了更丰富的技术支持，创造了健康良好的社会大环境，使得相对生硬的社会管控、社会管理转变为更加科学、有效的社会治理。

(一)促进多元主体协商治理

全面发挥非政府组织、社区组织、居民自治组织的作用，鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与治安巡逻、矛盾调处、法律宣传等社会治理工作，发挥多元主体的作用，走多元治理之路。促进多元主体协商治理，政府治理过程中的缺点和盲点得到了行之有效的补救，充分调动多元主体的干劲，从而加强政府治理能力和社会自我调节能力，促使居民自治产生良好的互动。具体地说，一是，为公众参与社会治理创造了条件和拓宽了渠道。发挥人民群众的主人翁精神，积极依法保护自身合法权益，同时给公民创造参与的治理机制和利益表达机制，指引群众依法依规表述意愿，社会矛盾得到了有效化解。二是，积极倡导社会组织加入到治理和服务中。给社会组织提供支持，让他们的主体地位得到尊重，并让他们承担相应的治理责任，社会服务能力得到明显提升。第三，重点地挖掘培育一批先进典型，研究提炼出针对性和操作性强、可复制推广的成熟经验做法，发挥典型示范的引领带动作用，推动社会治理工作全面开花。社会治理中的多元主体协商参与，由原先的积极配合变为参与治理，由原先的被动应付转变为主动掌控，社会治理体现出了整体合力，推动了社会多元主体合作能力，把我们的家园建设成一个人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，形成“社会共治”的良好局面。

(二)综合治理手段多样性

科技是推进社会治理的第一生产力，随着大数据和智能化应用的推广，信息技术迎来了前所未有的飞速发展，给社会治理方式的变革带来了无限的可能和机遇，但同时也带来了更为严峻的挑战。大数据的挖掘能力和强大技术，为新一轮科技革命创造了基础性技术，大数据海量的数据资源与算法为技术的进步与发展提供有利支撑，不仅体现在能快速通过常规软件行海量数据的抓取、管理和处理，数据体量之惊人，还在于深度挖掘后，能够改变社会关联模式。大数据时代，让个体都成为一个数据源，能够随时创造数据，还能够不停地吸收数据。呈现一个高度数据化的社会，通过数据联结社会生活，通过数据显示社会行为。制度变革的根本动力之一即科技革新，将“技术嵌入制度”提供了另一种解决方案。譬如将大数据和人工智能嵌入制度过程促使制度运行起来，让社会参与治理。大数据、人工智能等技术革新赋予政府能力提升的时代机遇，并将其上升到国家战略层面予以高度重视。

当今，科学的运用好大数据能够更有效的提高国家治理现代化水平。在2015年8月，颁布的《促进大数据发展行动纲要》中明确指出，科学运用大数据是政府提升社会治理能力的有效途径，同时也给其他政府治理领域也提出了具体建议。至2016年，实施国家级层面的大数据战略被列入 “十三五”规划中，将大数据视为政府解决公共治理问题、克服社会问题的有力措施。此后，“网络强国”“智慧社会”等一系列概念在中共十九大报告中出现，在2017年12月中共中央政治局第二次集体学习中，习近平总书记强调，要重视推行电子政务，着力打造智慧城市，科学运用大数据平台，同时加强政府和企业之间的合作，营造多方参与、互惠互利的良好局面，从而形成社会治理强大合力。

如何提升网络综合治理能力，有效减少网络管理漏洞对社会造成的不良影响，建立并完善网络综合治理体系势在必行。在依法治国按下“快进键”的今日，要求我们必须完善网络综合治理体系，不论是网上还是网下，都要坚持有法必依、违法必究。“互联网+法治”已经成为工作生活中的重要前提和根本保障。对于如何做好依法治网、依法管网的思考与实践，正在被逐渐重视起来。其一，针对网络环境要建立健全法律和制度，让惩治网络违法犯罪活动有法可依，增强全社会的网络法治意识，达成依法治网的共识，作为当代社会的一种新形态，网络社会也应遵循法治管理，全方位的运行在法治轨道上，使网络社会这一虚拟社会不再是法外之地。其二，加强网络安全宣传教育，提升安全意识和基本技能，是维护网络安全的第一道防线。防范大数据、区块链等这些新技术带来的风险，通过加强自身信息安全保护意识，和提升技术治网能力和水平，数据资源的使用更加规范。其三，通过对网络空间的监控管理，加强互联网安全管理，确保网络空间安全，采取实时监测网络集体行动，该手段有利于避免群体性事件发生，还有利于正确的舆论疏导工作；
让主流舆论具备主动权和主导权，能够客观真实的提供信息，有效遏制网络乱象滋生蔓延，构建清朗的网络空间。

总之，要充分运用大数据、云计算、物联网、区块链等科技理念和技术，深化智慧警务、数据公安建设，突破旧有体制机制的束缚。要加大城市公共安全信息系统投入，进一步整合社会视频资源，加快构建智慧安防小区、智慧安防校园、智慧安防场所等建设，努力实现治安要素的全时空感知，提升社会治理工作信息化、智能化水平，丰富治理手段，降低社会治理成本。

(三)基层社会治理法治化

推进基层社会治理法治化是国家治理的基石，建立科学的基层社会治理体系是国家治理的重要手段，更是推进社会治理能力现代化的重要途径。可以说，法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。故而，要将法治理念贯穿于想问题、做决策、抓落实、解难题等社会治理的始终，不断完善法律体系，切实实现有法可依。提高运用法治思维和法治方式深化改革，切实做到遵纪守法，将法律作为红线坚决守住，以规范的“程序正义”保障“实体正义”，使之成为法治中国、法治社会、法治政府的积极因素。同时，坚持法治、德治相结合，以精神文明建设为有效抓手，组织力量进学校、进社区、进企业做好宣传发动，深入推进普法教育，不断完善激励引导、征信运用等系统性、全面性、针对性的德治模式，引领社会广大群众明辨是非、分清善恶，信守承诺、晓知荣辱，为现代化的社会治理形成强大的群众力量。

依法行政作为社会治理的核心，在社会治理中，政府作为主要部门负主责，要实现社会治理法治化，首要的前提是政府起到依法行政的带头作用，着力推进政府具体行政行为更加具有合法性和行政程序更加科学有效是新时代社会治理的重中之重。如何健全依法决策机制，如何监督政府带头自我革命，如何稳步推进政府依法全面履行职能，要深入做好行政执法体制的改革，依法设立权力、规范权利、制约权利，监督好权力使用者，开好权力清单、责任清单和负面清单，利用好这些有力措施，在真正意义上做到“法定职责必须为，法无授权不可为”，全流程做到严格执法、公正执法、规范执法、文明执法。按照“政事分离、政社分离、责权利相配套”的要求，首先理清楚政府可以做、能做成、能做好的事务；
其次把政府不能干、干不了、干不好的性事务让渡给社会和市场，充分发挥好社会与市场作用，使政府职能向着服务型、指导型、协调型、监督型方向进行全方位转变。依法推进政府职能转变。逐步完善行政执法监督机制，加快推进全面政务工作公开化，让全社会都参与到行政执法过程的监督工作中来，形成政府职能监督和社会全面监督，内外监督功能互补的立体式监督网络，切实加强监督成效。

社会治理现代化是治理能力现代化的重要内容。近年来，党中央就社会治理现代化相关问题提出了一系列新观念新战略新想法，其中对于国家治理现代化的新要求主要体现为“五治”，具体指政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑。“五治”是我国国家治理现代化的基本方式，是在我党领导人民探索、实践中国特色社会主义国家治理道路上总结出的理论晶华[7](P5)。

(一)搭建矛盾联调体系，实现“善治+优治”

“善治”是公共利益最大化的实现过程。“善治”的三个必要条件：法治、德治和现代化，这三个条件缺一不可。一是建立三级情报合成研判机制。首先要在基层一线组建研判作战中心，它的作用是中心综合研判；
其次根据警种的不同设立专业的情报中队，起到警种专业研判的作用；
最后将情报综合分析指挥室建在派出所，起到属地研判作用；
这样就形成了一个三级情报研判体系，全力强化对涉稳不安定因素的预知预警预防。二是构建三级接访机制。坚持每月定期开展局长接访日活动，各派出所领导联动接访，并在全市派出所警务室设立信访窗口，做到“三级接访”，提高矛盾纠纷化解率。三是完善三所一庭联动机制，扎实践行新时代“枫桥经验”，科学整合各方力量，盘活社会整体资源，推行“三所一庭”公调对接机制，切实深入开展矛盾纠纷大排查大化解活动，做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

(二)建立社会联防体系，实现“共治+智治”

现代科技正在为“中国之治”引入新范式、创造新工具，现如今的大数据时代，国家治理广泛依赖于大数据的收集分析和场景运用[8](P25-26)。如何科学高效的运用好大数据，使之成为为社会治理中服务的“千里眼、顺风耳”，以推进“智辅科学决策”，去全方位的感知社会的动态趋势、畅通并拓宽各类信息的沟通渠道，使经验决策与大数据决策相辅相成，互相补充，将感性决策理性表达。一是精细打造路面巡控网。建立起市镇村三级治安巡防队伍，实现每个村(社区)均有至少一支专职的巡逻队伍。强力施行三警联勤联动机制，三警指的是交警、巡特警、派出所，在重点区域开展常态化防控巡逻，提高常规路面见警率、重点区域管事率。在市区、镇区、城乡结合部分别设立民警驻点岗亭、警务工作点、警务站，辅以摩托车、电瓶巡逻车、移动警务终端等装备，采用有警出警、无警巡逻、动中备勤模式，一旦接到指令直接出警处置，实现“一点布控、全网响应”。二是建立智能防控网。市级层面发挥好指挥中心警务资源“一张图”优势，依托公安大数据平台，全面分析警情、案件的高发时段、热点地段，绘制“热力图”，实行智能化布警，构建严密“智慧天网”，实现可视化防控。社区层面推行智慧小区，结合推进人像大数据系统建设，对进出社区的人员进行非接触式采集，做到“人过留像、车过留牌、机过留号”，并与大数据平台各类数据进行分析、比对、研判，实现社区实有人口精细化管理。疫情发生以来，通过公安大数据、物联感知技术和公安专业手段，动态监测、主动查找、精准发现疫情重点地区外来人员信息，形成每日清单，为疫情防控提供强大支撑。三是打造重点管控网。对重点人，依托重点人员管控平台，结合开展出租房屋清查和重点人员信息大采集等工作，强化重点人员摸排梳理，实时掌握行动轨迹。对重点物，强化危爆物品大排查，开展“拉网式”检查，全力消除隐患、堵塞漏洞。对重点单位，强化“三防”举措，构筑治安大队、派出所和责任民警三级管控职责、责任追究、考评考核体系，落实检查抽查、暗访测试、约谈教育等管理机制，确保重点场所管控到位。

(三)打造破案联打体系，实现“精治+综治”

综治是社区治理体系的“CPU”。积极推进综治标准化能力建设，着力整合并强化社区公安、司法、反邪教、法律服务、信访、调解、等工作力量，持续推进各类综治基础数据的录入、审核与应用工作，扎实树立综治信息系统的信息化支撑能力，通过信息化平台，让各级综治中心实现信息共享，摆脱了信息流转不顺畅，信息封闭的不良局面。利用集中办公、集约管理、集成服务实现高度集约化的社区治理体系，诸如，实现情报信息互通有无，面对突发重大安全保障工作和重大突发事件可采取联合行动、联合处置，重点人员可实现联合管理，处置矛盾纠纷也可实现联合调解。一是“三即十快”出战，做优打击破案机制。聚焦扫黑除恶专项斗争、打击“盗抢骗”、飓风肃毒、“云剑行动”等中心工作，深化“三即十快”警务机制，不断完善快速反应、现场勘查、合成作战等小案合成快侦机制，紧抓发案后24小时黄金破案时间，集中最优势警力、统筹各类侦查资源，做到出警快、勘查快、抓捕快、破案快。二是三级包案迎战，提高打击破案能力。创新“三级包案”机制，由分管局领导、刑侦大队长和重案队长分级对重难点案进行包案，逐案成立攻坚小组，确定专门力量，责任到人，全力攻坚。建立命案督办制度，对3天内未破的现行命案，一律由局长挂牌督办，坚持一案一长、一案一策、一案一班，案件不破，班子不撤，人员不减。三是三侦同步作战，强化技术破案支撑。争取上级支持，设立技侦、网侦工作站。创建全国一级示范刑事科学技术室，建立全省首个县级 DNA实验室，与全国公安机关DNA数据库联网，为破案打击提供强有力的技术支撑。一旦出现警情案件，技侦、网侦、刑侦三侦同步串并分析，提供破案线索来源。

(四)构建便民联动体系，实现“惠治+法治”

构建便民联动体系能够充分调动社会各方力量的联合自治，其中联合自治的平衡点关键就在法治。法治就是利用正式法律制度惩治社会成员的逾越行为，是谋求社会公平的重要方式，将法治融入矛盾焦点的调解，既彰显法的权威，又完善调解机制，是社会治理法治化的重要手段。运用法治思维逐渐强化和健全领域性专业性的调解机制，不断探索推进分级调解方法，努力提升纠纷调解的法治化专业化水平；
积极推进调解协议的司法确认工作，使调解协议得法律效力不断提升，用法治手段起到定纷止争的效果，确保依照法律规定和法律程序来保障群众合理合法诉求，同时也能得到合规合法的结果。一是坚持“三轮驱动”，推出更多惠民措施。坚持惠民导向、法治引领、智慧支撑“三轮驱动”，推出多项便民利民新举措。推行“警医”“警保”联动机制，建立“事故救护绿色通道”，减少事故伤亡；
成立由人保财险与交警联合组建的电动车巡查队伍，推进道路交通事故快处快赔；
创新驾驶员满分教育网络学习，自主研发“知?道”交通安全宣教APP，引导重点车辆驾驶员进行学习教育；
在中心市区推行智慧停车有偿服务机制，公共停车位使用周转率明显提高，有效缓解“停车难”问题；
切实推进优化车检程序，校准、升级车检设施，试点推行新车查验服务的网上远程办理模式，升级、强化车辆购置税信息联网系统，在车管大厅设置新能源汽车注册登记绿色通道，使新车注册业务更加便利快捷；
设立移民事务专项服务站点，为当地外国友人创造更为优质合作发展和工作生活环境。二是推行“三级服务”，构建立体惠民格局。通过搭建市局、派出所、网上三级服务网，进一步推进公安政务服务提速提效。市局层面，建立多部门横向协作机制，实现集中受理、一窗通办，部分审批用时较长、要件材料较复杂的环节容缺受理，简化审批内容。网上层面，推广“互联网+公安政务服务”模式的应用工作，把涉及户籍、出入境、治安、交通等窗口政务服务都延伸拓展到线上办理，群众只需按要求提供规定的材料并承诺，即可实现线上即时办理。三是背好“三个包”，打造最强惠民触角。发扬新时代晋江刑警“背包”精神，创新民警“住村”模式，“住村”民警背好生活包、工作包、数据包“三个背包”，坚持住在社区、工作在社区，认真履行信息收集、人口管理、治安防范、服务群众等职责，面对面了解群众之所需、点对点解决群众之所困。

社会治理正逐步成为国家治理的关键动力，关系着社会的安定，国家的祥和；
如果社会有动荡，全国上下将受到牵连。因此，夯实社会治理需要提升治理水平与优化治理体系现代化来实现。推进社会治理现代化，必须准确把握新时代社会主要矛盾的新变化，不断升级理念思路，优化顶层设计，加强和改进工作的方方面面，努力让人民群众的各种感受更加充实而有保障，持续新鲜而又可维持。建立和完善社会治理参与各方的常态交流机制，着力拓宽沟通渠道，用好网上网下等平台载体，开展形式多样、富有实效的互动宣传，让各方第一时间了解社会治理信息，确保社会治理工作及时共享。

社会治理要想实现现代化转型，不仅要从思想观念开始转变，同时也要考虑从方式方法深入变革。为了加快推进社会治理方式现代化进程，必须要融汇贯通系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的科学方法，充分发挥和展现政治、法治、德治、自治、智治的“五治”作用。

( 一)以政治建设为引领。要把加强政治建设作为社会治理各个环节的重中之重，因为我们党的政治建设可以起到引领性、决定性、根本性的作用，所以在不断完善健全的社会治理体制中，要坚定不移的把政治建设贯穿始终，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，无时无刻教育广大人民群众，要不断的自觉提高政治觉悟，坚定不移跟党走。

( 二)以法治建设为保障。社会治理现代化的重要标志是法治。应在社会治理领域加强立法，完善公共法律服务体系，将生产安全、生态环境、食品药品等诸多领域执法不严的问题，作为治本之策，突出强调规范执法行为、坚决执法公正，充分发挥执法司法职能规范社会行为、引领法治社会新风尚。不断着力健全涉企冤错案甄别纠正的常态化机制，推动和营造稳定、公平、透明的营商环境，加快形成可预期的、完善的产权保护制度体系。

( 三)充分发挥德治教化作用。道德的力量是无穷的，道德可以激发人们形成善良的意愿、培育正确的判断能力和责任意识。建立充分的文化自信，以德治作为支撑，全力弘扬中华优秀传统文化、优秀革命文化和社会主义先进文化，重视培育和践行社会主义核心价值观，不断完善、建立社会诚信体系，加快形成彰显时代主旋律的中国特色德治体系。

( 四)以自治+共治为基础。我国宪法规定的一项基本政治制度是基层群众自治制度。以人民为中心，成立以党组织为领导、村(居)委会为主导、人民群众为主体的新型基层社会治理框架[9](P33-34)，要以党建为统领、以善治为目标，明确基层自治权界，推行事事有人管、人人都守法，筑牢基层社会治理法治意识，做到民事民议、民事民办、民事民管。

( 五)充分发挥智治的强力支撑作用。智能化治理是社会治理现代化中体现新科技革命的重要手段。通过大数据平台的智能驱动、人机交互跨界协同融合打造智能化的社会治理新模式，大幅度加快社会治理现代化建设进程，使社会治理决策更具科学性、更有说服力。不断升级、完善的智治安全防护体系，也为社会治理的现代化能力添砖加瓦，使其可以做到防控一体、服务便捷，同时也增强了事件的分析追踪溯源能力。

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