构建交通运输系统预算支出标准体系实务研究——以海事系统为例
时间：2023-03-23 15:45:06 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
刘 迪
（中华人民共和国深圳海事局，广东 深圳 518032）
在2021年3月印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中，进一步明确了“推进支出标准体系建设”要求，预算支出定额标准体系建设对深化预算管理制度改革，规范预算支出管理，增强预算约束力，牢固贯彻“政府过紧日子”思想具有重要的实践意义。本文紧密结合当前预算管理工作实际，以海事系统为例，着眼于实践层面，对推进预算支出定额标准体系建设的工作思路和具体方法进行探讨。
（一）预算支出标准体系建设制度依据
《中华人民共和国预算法》要求各部门、各单位按照财政部门制定的预算支出标准编制部门预算；
《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》（财预﹝2009﹞403号）明确了项目定额标准的分类和内容、定额标准管理的全过程，包括立项、编制、发布和实施、复审和修订等环节的管理；
《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》（财预2009﹝404号﹞）明确了标准体系建设的指导思想、基本原则、建设目标、建设任务和实施进度等；
《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发﹝2014﹞45号）明确提出“健全预算标准体系，进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设”；
党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”；
《财政部关于进一步做好中央本级支出标准体系建设工作的通知》（财预﹝2019﹞112 号）明确了关于进一步做好中央本级支出标准体系建设工作的总体思路、基本原则、重点工作和工作要求，工作任务和要求都更加明确具体，为我们推进建设预算支出标准体系工作指明了方向、提供了根本遵循。
（二）预算支出标准体系建设现状分析
1.中央财政层面：近年来，中央陆续出台了一系列重点经费支出的标准，包括：《党政机关国内公务接待管理规定》、《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》、《中央和国家机关外宾接待经费管理办法》、《因公临时出国经费管理办法》、《因公短期出国培训费用管理办法》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》等。
2.地方财政层面：随着部门预算改革的不断深入，现代财政制度的构建也在加快推进之中。从相关资料中了解到，目前很多省级或市级财政部门都在积极推进预算支出标准体系的建设工作，多数省市都已制定了部分通用标准，其中，北京、云南、浙江等地区启动工作较早、经验较为成熟，目前已经在通用标准较为完善的基础上，通过以点带面的方式逐步推进专用标准的研究和制定工作。
综上，预算支出标准体系建设是深化中央部门预算改革的重要举措和必然要求，近年来，各级财政都在不断推进这项工作。但从总体建设现状来看，一是由于各个地方社会经济发展程度不同，具体标准水平会存在较大差异，难以做到也不宜“大一统”；
二是各级政府和各地方对预算支出标准的控制政策不同，不同行业、不同领域的预算支出内容也千差万别；
三是预算支出标准体系建设过程涉及大量基础数据，具有一定的保密性，不宜全面公开。
因此，目前无论是中央财政层面，还是地方财政层面，都尚未形成一套全面、公开的预算支出标准体系，相较而言，分行业、分系统建立满足自身预算管理要求的支出定额标准体系更加具有科学性、适应性和迫切性，也更加符合各行业、各系统的精细化管理需要。
海事系统近年来在预算支出标准方面做了一定的探索和研究，在人员经费支出方面，目前已经在执行标准的定员定额管理，各项人员经费支出均有标准可依，严格按照人员数量、职级以及对应的标准编制和核定预算；
在公用经费支出和经常性项目支出方面，海事系统近年来陆续组织开展了公务用车运行费、船舶交通管理系统（VTS）运维、海事巡逻船运行维护费等支出标准研究工作，形成了一定的成果，为进一步建立预算支出标准体系奠定了基础。
（一）预算支出标准体系建设要求
1.统筹谋划，做好顶层设计。立足海事系统预算管理全局，强化顶层设计和规划引导，进一步完善标准的内容和形式，实现各类标准的有效衔接。
2.突出重点，分步逐渐完善。聚焦重点支出、共性项目和重大项目，有重点、有步骤地开展标准制定工作，着力完善标准体系建设的持续优化和动态调整机制。
3.标准科学，兼顾建设效率。紧密结合系统内各单位预算管理实际和地区经济发展水平，谨慎选用可操作性强的标准核定方式，在保障标准科学性、合理性的同时，兼顾可操作性和时间效益。
（二）预算支出标准体系建设目标
按照财政部“到2023年建成规范、科学、合理的基本支出标准体系和涵盖财政重点支出领域、部门主要共性项目和重大延续性项目的数量适度、结构合理、科学规范的项目支出标准体系”要求，形成一套较为完善的海事系统部门预算支出标准体系，内容涵盖公用经费支出和重要经常性项目支出，如：船舶交通管理系统（VTS）、海事巡逻船、海事行政管理及执法监督装备设施等重大资产运维项目。项目支出的标准体系包含两个方面内容：规范的项目文本和具体的支出标准。
（三）预算支出标准测算方法
根据《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》，项目定额标准编制的方法主要包括专家意见法、类比法、数理统计法、技术测定法等,可结合实际工作需要，采取一种或多种方法，测定支出标准。
1.专家意见法。专家意见法也称德尔菲法，指由行业中知识渊博、经验丰富的专家来估算定额。一般做法为：先成立一个专家小组，由每个专家独立估计定额的大小，然后把这个结果及理由告诉每个专家，再由每个专家参考别人的数据，分析产生差异的原因，再修正自己的预测。这样反复几次，直到大家取得一致意见，得出最后的定额标准。
2.类比法。类比法也称典型推算定额法，是以已实施的与本次定额十分相关的行业典型定额项目为基准，通过分析比较，确定出与之相同或相似的项目定额的方法。
3.数理统计法。指通过广泛的调查研究，获取各种历史统计数据，根据现实的生产技术、组织状况、物价水平等条件，运用一定的数理统计方法来确定各种费用项目的单位定额标准。
4.技术测定法。指对一定的生产技术组织条件进行分析研究，设计合理的工艺和操作标准，在一定的条件下以实际的测定结果作为定额标准。
结合海事系统实际情况，较为适宜采用数理统计法和类比法相结合的方法来编制支出标准。
（四）预算支出标准体系建设主要工作步骤
1.对现有预算支出内容进行全面梳理，并确定待建立支出标准体系的具体支出项目，包括公用支出（具体科目）和项目支出（具体项目）。
2.对拟建立支出标准的所有项目，收集整理现行可依据的标准（中央标准、地方标准、行业标准等），对每一项标准列明政策和文件依据。
3.对支出标准进行分类界别，对目前尚无政策或文件依据的支出标准，提出测算及制定标准的依据。由于海事系统的预算支出具有一定的行业特征，根据目前掌握的资料，现有可依据的标准并不普遍，大部分的支出需要自行测算、研究及制定标准。
4.组织开展支出项目的基础数据收集工作，对目前尚无政策或文件依据的支出标准，历史支出数据是开展标准测算及制定的重要依据。
5.结合上述工作，汇总分析数据，针对不同的支出项目，选择科学的定额测算方法，提出海事系统支出标准体系的制定建议，组织专家对海事系统支出标准体系进行审核，最终形成《直属海事系统预算支出标准体系》。
（一）公用支出
1.建设原则
由于直属海事系统各单位地域跨度大、管理层级多，在制定公用经费支出定额标准体系时，要统筹考虑单位规模、人员、资产、所在地区经济发展、物价水平等相关情况，不能仅仅采用人均定额的方式“一刀切”，还应综合考虑实物量、业务量、耗用量、综合性等客观因素。总体来说，建议采用“人员定额与实物定额相结合、以综合定额为主”的原则。
2.具体内容
由于公用经费包含科目较多，每项支出都有影响其支出规模的相关因素，如果对所有的公用经费支出科目都一一制定定额，工作量巨大，也缺乏必要性，因此可将公用经费支出首先进行分类梳理，分为“以人员为基础”的支出和“以资产为基础的支出”两大类，分别确定大类的综合定额标准，可以根据管理需要，对其中部分重点支出确定单项定额标准（如公务用车运行费等）。
（1）以人员为基础的支出：差旅费、会议费、培训费、出国费、业务招待费、劳务费、福利费、办公费等。
（2）以资产为基础的支出：公务用车运行费、公务用车购置费、物业管理费、取暖费、水费、电费、邮电费、维修费、租赁费等。
3.测算方法
明确定额标的、收集现有标准、收集基础数据、分析支出水平、选择计算公式、确定合理定额。
（1）明确定额标的，即人员和资产。以人员为基础计算依据的，要明确各单位的机构、定编、定岗和定员情况；
以资产为基础计算依据的，要明确资产状况（数量、价值、面积等）以及资产配置的标准。
（2）收集现有标准：广泛收集中央、地方以及各行业制定出台的各类定额标准。
（3）收集基础数据：制定统一格式的数据采集表样，分类收集人员和资产数据、分科目收集历史支出数据。
（4）分析支出水平：结合可供参考的现有支出标准，对各单位的历史平均支出水平进行分析，以人员为基础的支出，分析支出水平与机构数量、人员数量是否存在一定的线性关系；
以资产为基础的支出，分析支出水平与房屋建筑物面积、资产数量以及资产价值是否存在一定的线性关系。在进行数据分析时，还应充分考虑地方经济发展水平、物价水平等重要因素。
（5）选择计算公式：计算定额的数学方法一般有平均法、比例法、系数法等，综合目前掌握的资料，考虑可操作性，对于测算定额标准，可以根据数据分析实际情况，选择以下两种计算公式：
①计算公式1（适用于以人员为基础的支出标准测算）：
人均支出标准= 系统平均数（人均）×地区差异系数
其中：
地区差异系数：该指标主要反映处于不同地区的单位之间，因经济发展水平、物价水平等客观因素存在差异，而对支出金额造成的客观影响。详述如下：
综合考虑可操作性和时间效率，关于地区差异系数的确定，建议选取易公开查询的、一定程度上能够反映出地区物价水平的、并且与公用支出相关性较强的几项物价指标为基准，采用加权平均方式计算系数。建议选取的指标为：各直属局所在地的社平工资（A）、物业管理费指导价格（B）以及中心区房屋租金价格（C）。具体计算方法说明如表1。
表1
其中：
②计算公式2（适用于以资产为基础的支出标准测算）：
经费标准=资产计量单位（价值、面积等）×一定系数或比例
这种计算方式可以用来测算部分以资产为基础的支出标准，如设备维修费支出标准=设备价值总额× X%，具体情况还要根据基础数据分析结果测定，以资产为基础的测算中，也需要考虑物价水平不同等因素，可适当引入上述“物价指数”进行类比分析。
（6）确定合理支出标准：综合既有标准和数据分析、测算结果，同时兼顾单位机构、人员规模、地方经济发展水平等多方面因素，制定支出标准，力求各项支出标准符合政策规定和各地海事实际情况，体现地区差异，适当对承担重大工作任务以及艰苦边远地区进行倾斜。
（二）项目支出
1.建设原则：选择海事系统共性的经常性项目支出建立支出标准体系，鉴于项目支出特点，建议采用“实物标准与业务量标准相结合、以单项支出标准为主”的原则。
2.具体内容：与公用支出最大的不同在于，建立项目支出标准体系的具体内容，包括规范项目文本和确定支出标准两部分。一是规范项目文本，梳理海事系统的共性项目支出，统一项目支出内容、项目文本框架结构、文本格式，明确项目立项依据、实施方案、项目支出明细等内容，实现同类项目预算可比较、可分析；
二是确定支出标准，对项目各项支出内容中适宜制定标准的部分，主要依据船艇、技术设备、码头、房产面积等资产占用基础数据和海事日常巡航、安全检查、搜寻救助、防污染检测等业务量数据，制定符合实际的支出标准。
3.测算方法：除现有标准收集和基础数据收集需要根据具体项目来确定之外，其他的测算步骤和方法，与公用支出基本一致，不再赘述。项目支出标准的测算主要以资产量和业务量为基础，通过数据收集、综合测算和类比分析，明确各项目支出标准的测算公式。下面以“海事巡逻船运行维护费”项目为例：
海事巡逻船维护费用主要包括船舶维修费、船舶物料费、船员劳务费、船舶燃油费及其他费用，可将这些费用归纳为“固定运维费”和“变动运维费”两类，其中，固定运维费包括船舶维修费、船舶物料费、船员劳务费及其他费用，变动运维费包括船舶燃油费及其他费用。固定运维费以资产原值为基础，综合考虑配员数量、资产状况等因素，并按照特大型船舶、大型船舶、中型船舶、小型船舶分类，分别确定不同系数。变动运维费主要以业务量为基础，主要业务量为巡航海里数。综上，可以设定出测算公式如下：
船舶固定运维费=∑（各类型船舶资产原值×相应系数）+船舶配员×（船员平均工资＋定额日用品标准）
船舶变动运维费= 船舶燃油费+ 其他变动费用=∑（各型船舶巡航海里×相应单位海里消耗的燃油费用）+总巡航海里数×其他变动费用系数
其中，“系数”需要根据大量数据统计分析及测算后得出。
（一）借助信息化手段收集及分析数据
预算支出标准的分析、测算需要以大量数据为基础，需依托信息化手段，建立相应的数据库以及借助数理统计软件的应用，显著提升获取和分析数据的工作效率和准确程度。
（二）配合完善资金支出绩效评价制度
支出标准的测算，特别是相应系数的确定，很大程度上是基于历史支出数据计算得出的，可以说，支出标准的科学性取决于实际支出的适宜性，而资金支出效益是实际支出适宜性的最重要衡量标准，因此一定要配合相应的资金支出效益评价制度，对实际支出绩效进行客观评价。
（三）建立支出标准动态调整机制
随着社会经济的发展，支出标准既不是一蹴而就的，也不能是一成不变的，必须要建立起相应的动态调整机制，要与经济环境变化、事业发展需要和相应职能的转变有序衔接，建立动态调整机制，以保障支出标准的科学性、持续性和有效性。
结论
建立科学完善的预算支出标准体系是近年来财政预算管理和改革的重要内容，是推进预算管理全面规范、标准科学、公开透明的重要支撑，是进一步提高财政资金分配效益、提升部门预算管理水平的重要抓手，也是进一步提高财政资金使用效益的重要手段。经过上述综合分析和探讨，海事系统应以现有制度为依据，在实践层面不断尝试和深入探索，尽快推进预算支出标准体系建设，不断提升预算管理科学化、规范化、精细化水平。
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