税务绩效管理目标、指标引导和改进途径——结合政府综合考核的对比分析
时间：2023-02-16 11:00:07 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
●罗建媛 万根华
政府绩效管理是提高行政效能、降低行政成本、促进政府职能转变、建设人民满意的服务型政府的重要手段。税务系统绩效管理自2014年试运行以来，经过不断迭代更新，取得良好成绩，也存在一些问题，为更好地改进税务部门的绩效管理，提高税收治理现代化水平，本研究以江西省税务局对各地市税务绩效管理考核办法为切入点，对比江西省鹰潭市政府对区（市）综合考核办法，以期发现江西省税务绩效管理中存在的优缺点并提出改进途径。
研究江西省税务局的绩效管理能为整个税务绩效管理的改进提供有益的借鉴。在中国政府体系中，税务系统是条管单位，江西省税务局的绩效管理向上承接国家税务总局的绩效考核，向下对各设区市税务局考核县区局有重要的引导作用，在税务部门绩效考核中具有枢纽作用。同时在实践过程中，各级税务部门的绩效都强调对应上级考点，体现了对上级工作的落实，也保证了自身在上级考核中的得分，具有普遍同一性，因此对省级税务绩效管理的研究具有典型性。
绩效是一种直接管理工具，在实践中最能解决和说明问题，也能带来最直观的感受，所以通过和鹰潭市政府综合考核进行对比分析的研究方法，在税务绩效管理的目标、指标设置原则和运行实践等方面进行比较分析，找出税务绩效管理过程中存在的优缺点并提出改进途径，就成为一种理性的选择。
（一）江西省税务绩效管理及鹰潭市政府综合考核的基本情况
税务部门的绩效管理从目标管理考核发展而来。党的十八大之后，面对日益艰巨的税收工作任务，为了更好地做好管理工作、提升整体绩效，国家税务总局根据党中央和国务院的要求，借鉴各国政府绩效运行经验，结合税收工作实际，开始推行绩效管理。2014年江西省税务局在总局的领导下，也开始探索绩效管理模式，建立了绩效管理考评指标体系，经过不断更新，发展到2022年的9.0版指标体系。
鹰潭市政府综合考核系统由江西省政府“六项考核考评体系”发展而来，随着2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》由中央全面深化改革委员会审议通过，全面绩效管理逐步在全国推行，江西省也提出了以“六个江西”①为主要目标的综合考核方案，鹰潭市对区市的综合考核方案正是基于此产生。
税务绩效管理经过历年不断发展，通过坚定不移地推、坚定不移地改、坚定不移地用，打造了“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”的完整链条，不断增强科学性、针对性和实效性，为压实领导班子责任提供有效机制，为塑造干部担当精神提供有形载体，为创新行政管理方式进行有益探索，取得了良好的成绩。但在运行过程中，也产生了一些问题，如制度建设不够完善、运转机制不够健全和思维观念仍需更新等问题，绩效管理的效果正在呈现边际效应下降的情况，一些基层税务机关对此疑问较多，认为绩效管理只是一种新的形式主义，增加了基层负担，因此有必要对税务绩效管理进行一次全面系统的梳理。
（二）江西省税务绩效管理和鹰潭市综合考核系统的对比分析
本文主要将江西省税务局对各地市税务绩效管理考核办法与2022年鹰潭市政府对区（市）综合考核办法进行对比，这两个考核虽然名称不同，但考核目标、指标设定、计分方法和考核程序都与现代绩效管理理论相吻合，都借鉴了绩效管理理论中的360度多视角考核、KPI关键绩效指标等多种考核方法，遵循了考核计划、指标体系构建、考核考评、绩效反馈和结果运用等步骤。
同时，这两个考核办法都是厅局级对县处级的考核，在层级上相似，两者除了方案及做法符合绩效管理的一般性理论要求外，最重要的是两者的上级对下级都有人事权和财权，绩效具有同等的管理条件。不同之处在于一个是综合性考核，一个是部门考核，在具体考核指标上不同。但本文的目的不在于探讨具体指标的对比分析，而是着眼于绩效目标、方案、运行过程和指标设计原则等方面，因而具有可比性。
对比分析江西省税务系统绩效考核指标和鹰潭市政府综合考核，主要优缺点如下：
1.考核对象方面。政府综合考核不仅对组织进行考核，还直接将考核成绩运用到班子和班子成员的个人考核上，实行单位、领导班子和领导干部考核等次“三挂钩”。如市管党政正职年度考核得分=单位年度综合考核得分×60%+民主测评得分×20%+个别谈话得分×10%+考核组评价得分×10%。年度综合考核的成绩占比为60%，没有关联普通干部。税务部门绩效考核在绩效管理处，班子和个人考核在人事处，考核机构较为分散，组织绩效结果以一定的比率纳入数字人事，正职为49%，副职为35%，没有政府综合考核的关联度高，但同时关联普通干部。
表1 2022年鹰潭市政府综合考核与江西省税务局绩效指标对比表
2.量化考核指标方面。鹰潭市政府综合考核的量化考核指标占60%，其量化指标之外主要是定性指标，集中于第二张考卷“勤廉江西”。税务绩效考核的量化考核指标占64%，量化指标之外大部分都是目标定量完成类指标，较少受到人为因素干扰，可衡量性较高。
3.指标承接方面。指标来源于上级主要工作的比较多，结合自身地区特点的比较少。如政府综合考核有“智铜道合”战略目标，但考核指标的设定上没有指标与之对应，缺乏地方特色。税务系统的考核也有类似情况，现有考核指标大部分承接总局工作考核，与全省税务工作会上布置的年度工作目标在二级和三级指标及具体考点方面的逻辑关联不强②，也缺乏鲜明的地方特色。
4.在指标颗粒度上。鹰潭市政府综合考核绩效的部门对区市级的平均指标数量为2.24个，江西省税务局处室对地市税务部门的平均指标数量为4.64个，是政府综合考点的2倍多，考虑到鹰潭市政府是一个综合性组织，税务部门是一个职能性组织，因此税务部门考点过多，考核过细。
5.经济性考核指标分数不足。评估政府行为的结果是否具有较高绩效的标准是“三E”原则③，其中经济是一个重要的参考指标。鹰潭市政府综合考核和江西省税务局绩效管理都忽视了经济原则，如政府对预算的管理总共只有0.84分④，而税务部门绩效管理涉及效益的考点也只有15分（基本支出预算执行率、项目支出预算执行率，其他15分的财务指标的考点考核的只是财务部门日常工作），因此两者都没有对政府行为的经济性合理设计考点，与政府绩效管理的经济原则⑤相违背。
综合分析上述两个绩效考核，还可以看出：鹰潭市政府综合考核在制定绩效管理指标时，跨越发展的目标分值只占1/3，但考核指标占总数的84%，且没有参考指标值，考核时依照考核的实际结果对各个区市政府进行赋分，然后根据总分进行排名，考察干部，可以看做是政治锦标赛体制⑥的升级版。总体上该方案是一种目标驱动型绩效管理，属于绩效管理和政治竞标赛的复合体。
江西省税务局考核各地市税务部门在制定考核指标时，为绝大多数的考核指标设置了一定的标准，并以此进行量化、第6名基准⑦、按项、次、人等的减分操作⑧，最后通过统计总分来决定组织绩效的成绩并进行排名，由于过程性指标⑨较多，实际操作中类似于省局搭建一个指标平台，各设区市税务局根据这一平台上的指示考核值组织日常工作，尽量满足指标条件，夺取高分，因此是一种控制型考核体系。
（一）缺乏对应战略目标的指标
很多领导认为绩效管理的目标是“事有人管，责有人背”，因此税务部门和政府的绩效指标大部分都来源于上级，缺乏自身特点，原因在于各级领导没有看到绩效管理的根本作用是落实组织战略目标，因此削弱了绩效管理的战略任务。由此税务部门的绩效考核总体上忽视战略目标，只在具体工作上较真，战略目标到任务分解上缺乏足够的逻辑性。如政策法规处量化考核点：未按规定文种发布文件或未按要求备案文件的，按件扣0.3分，明显不是战略目标的分解。
（二）潜绩考核问题解决不够
潜绩主要体现在全面加强党的建设和人事、廉政等考核指标上。政府综合考核虽然将其作为三张考卷之一，但在具体考核上却只有8个定性指标，如“强化政治领导，提高政治能力”这一指标，考核时难以清晰界定。税务部门的绩效制定了直接扣分法和量化计分法对意识形态工作进行定量考核，因此在潜绩考核中比政府综合考核相对更先进，但一些具体考核指标如“按时保质完成税务党建云平台推送任务事项”是过程性指标，与税务部门整体干部队伍素质水平没有必然的联系，设置不科学，容易演变为形式主义和留痕主义。
（三）考核指标设计的颗粒度过细
对比鹰潭市政府综合考核系统，税务系统考核指标的数量和考点都太多，从131项“按项次扣分”、35项“按次扣分”等扣分方式上分析，相当一部分处室在制定绩效考核指标时，将日常工作要求带入考核绩效，使绩效考核的颗粒度太细，有陷入“以考代管”的嫌疑，加重了基层的负担，也偏离了战略目标——任务分解——核心指标选择的指标制定逻辑。
（四）考核结果运用激励作用弱
鹰潭市政府综合考核和江西省税务局对设区市税务局的绩效考核，虽然对领导干部有一定的判断价值，也能在一定程度影响领导干部的评先评优和晋升，但是与普通干部的薪酬没有关联，干部多做、做得好和少做、做得差一样，都是按照既定原则进行薪酬发放。税务局虽然关联了数字人事，但对“庸懒散”的普通干部基本上没有威慑力。
（一）认识不足，缺少绩效文化
一是部分干部缺乏绩效管理的理论知识，是将原来的管理经验嫁接到绩效这种新形式的管理工具上，因此在绩效管理中“抓手”论大行其道，与绩效管理只注重关键指标的原则相悖。二是没有将绩效文化纳入税务文化建设中。绩效管理工作只在年中和年末打分的时候重要，而日常工作中没有重视绩效文化，要使得绩效管理深入人心，应推动绩效管理工作做深做细。
（二）闭环运行，开放性不够
税务绩效管理重指标建设不重战略目标引导，重过程指标设计不重结果型指标设计，形成控制型的绩效考核体系，根本原因是绩效管理为闭环运行模式，即整体绩效方案是税务系统自己设计，指标是局内部门自行设计，考核也是在内部部门进行，因此绩效管理最后成为局内工作的“抓手”。
（三）配套制度有待完善
一是法制不健全。现行我国政府绩效管理的主要依据是2011年经国务院同意，监察部印发的《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，属于部级指导意见，没有上升到法律层面，缺少根本的法律支撑。二是绩效管理结果运用受《公务员法》等法律法规约束，效果偏弱，制约了绩效管理的最终运行。三是内部支持机制偏弱。日常管理部门层次偏低，关键的绩效结果运用又在人事部门，进一步降低了绩效考核的应用效果，支撑环境有待改善。
（一）转变观念，建设绩效文化
牢记绩效管理的根本目的，将其作为税务文化的组成部门，营造全系统的绩效氛围，使绩效管理挂在墙上、走进制度，争取用2—3年左右的时间全面普及绩效管理基本理论知识，提高全系统在绩效管理目标设定、指标选择、分值确定和结果运用上的科学水平，使绩效管理真正作为提高治理能力和治理水平的重要工具。
（二）改变控制型绩效管理的运行模式
控制型绩效管理在提高基层的执行力方面确有优势，但这种提高牺牲了对组织战略目标的关注。理论中绩效管理针对的是战略目标及影响战略的关键指标，而非代替日常的管理，因此要改变控制型绩效管理的运行模式，具体运行时要将大部分过程性指标转变为结果性指标，以结果为导向，引导税务部门向高绩效组织转变。
在对企业创始人和高管团队的访谈过程中发现，产品上市前后的资源拼凑模式有所不同。通常，在产品上市前，企业面临着很大的市场风险，只能拼凑现有的手头资源，利用自身优势研发产品，开辟市场。在产品上市之后，企业自身的资源禀赋难以满足市场拓展的需要，急需外部资源的支持，并且随着企业的发展，积累的良好信用记录也为其通过社会关系网络获取外部资源提供了可能。因此，按照产品上市前和上市后两个阶段，进一步将涉及到资源拼凑模式的资料进行编码，如表6所示。
（三）加强法制建设，改善绩效运行环境
在外部环境方面，要推动国家对绩效管理的有关法律建设，规范绩效管理的全过程运行。同时修订《公务员法》，使之与绩效管理相适应，强化绩效结果的应用，现阶段可以在保证基本工资符合公务员有关法律外，拉开绩效奖的差距，体现多做多得、成绩差少得，使绩效管理应用到人。内部环境建设上，提级管理绩效工作，实体化绩效管理工作小组，将绩效管理贯穿到全年工作中，狠抓关键绩效指标管理，给能少花钱、提绩效的人和组织提供更好的晋升和评优奖励。
（四）提高指标设计的科学性
指标的设计是绩效管理的核心，首先，设计上应从国务院给定的税务部门“三定”职能出发，遵循战略目标——年度重点工作——部门任务分解——核心考核指标设置的逻辑。其次，从系统性和连续性来看，指标设计应该表现为一个持续的绩效管理过程，具有不断的改进性和进步性特点，不能将每年都能轻易达到要求的日常工作及责任纳入考核指标中。
1.对潜绩指标的考核。借用“木桶原理”，对单位上的“落后群体”设计指标，进行访谈式测算，找出组织在思想上可能出现的问题。例如可以对当年晋升落选的干部、45岁以上还没有提拔，或者副职10年以上的部门领导等人群进行访谈，测算一个组织在思想工作上的用心程度，督促下级组织的潜绩建设，真正做到党建与业务融合。
2.对考核指标的设计。在指标设定的要求上，坚持以下原则：一是一般性与特殊性相结合，既体现对不同单位的共性要求，又兼顾各个单位的主要特点，搭建具有江西税务特点的指标体系，如在“赣服通”与电子税务局的连接上设计指标，提高纳税人在“赣服通”上的使用频率，共享资源，节约经费。二是坚持定性与定量相结合，突出客观指标，努力实现绩效指标可量化、能核查。三是以结果性指标为主。在江西省税务局的绩效指标中，大部分是过程性指标，而非结果性指标，表明绩效考核的很多指标是对工作过程的监控，税务绩效管理应该在结果性指标的设计上下功夫，限制过程性指标，转变重过程、轻结果的现状。四是抓住关键节点，体现导向作用。要依据管理的二八原则⑩，抓住关于绩效的战略目标、主要矛盾和关键流程设计考核指标，避免过于细碎，淡化了战略目标。
3.提高分值的可信度。一是要禁止一些所谓100%的指标，100%的指标会使达标所需的人力物力大大增加，经济性降低，违反绩效管理的经济性原则，使管理走向愿望的反面。二是指标现有的分值情况要摸清。很多部门在设置指标时，对本部门现有的指标值不清不楚，目标一律设置成90%、85%等，看似很漂亮，实则对实际情况不明，对自己所能达到的目标值没有清晰和合理的预测。■
注释：
②2022年江西省税务系统工作会议上，制定的2022年主要工作目标是：大力弘扬伟大建党精神，坚持稳字当头、稳中求进，以学党史之效推进全面从严治党，以促发展之策服务“六稳”“六保”大局，以办实事之举优化税收营商环境，以强监管之力扎紧筑牢三道防线，以转作风之实激发队伍活力动力，在抓好党务、带好队伍、干好税务中迈出坚实步伐。当年考核指标的设置与上述目标缺乏足够的对应关系关系。
③即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。
④含预算绩效管理水平和人均公共服务支出两个考点。
⑤实际上，不论是中国还是美国的绩效管理，根本来源都是预算，美国1949年杜鲁门时期就主张实行“绩效预算”，中国现有关于绩效的主要文件是2018年的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，其初始目标都是预算绩效，因此对预算的考核是绩效管理的重中之重。
⑥政治锦标赛体制是由周黎安、李宏彬等在一系列研究成果中提出，该理论认为在我国的集权型政治体制之下，上级官员主要依据经济增长来考核和提拔下级官员，因此下级官员有着很强烈的动力来发展经济以求获得政治上的升迁。
⑦第6名基准是指，江西省12个地市税务单位，取中间第6名的考核得分为基准，向上第一到五名逐级加分，向下第七到十二名逐级减分。
⑧加分项目在考核指标中较少，另有说明。
⑨过程指标指那些描述在一项工作过程中出现的指标。如一体化综合监督中“被总局、省局内部监督检查指出重大问题，属税务机关责任的，按项次扣0.5分”等13个指标，没有一个指标表示一体化综合监督要达到什么样的效果，用什么来衡量，于是用“不被上级指出”这个过程来作为衡量标准，而不被上级指出问题并不表示一体化综合监督达到较高水平。事实上，所谓按项、按次、按人扣分等大部分是过程性指标。
⑩二八原则，指在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，却是次要的，因此又称二八定律。该原则在管理的很多方面都适用。
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