当前大气污染财政转移支付政策评价及建议*

◆踪家峰 ◆甘任嘉 ◆穆晓莉

内容提要：财政转移支付在大气污染治理中发挥着关键作用。当前，我国大气污染治理转移支付体系在公平、效率、机制及保障等方面存在一些亟待改进之处。应以缓解地方政府财政压力及强化环境治理绩效为切入点完善财政转移支付制度，即通过保障纵向转移支付力度以均衡地区间财力差异，借助治理绩效以优化纵向转移支付机制设计，完善财政资金直达通道，尽快建立横向转移支付制度，强化环保督察对大气治理资金监管力度。同时，在协调公平与效率的前提下，优化当前转移支付政策体系并提升区域大气污染治理效能。

在当前各类环境污染问题中，大气污染因其外溢性强、影响范围广、治理难度大以及与民生福祉息息相关而成为社会关注焦点。党的十八届三中全会以来，随着“绿水青山就是金山银山”生态文明建设理念的贯彻落实，我国环境治理与经济增长协调发展、互促共进的良性局面正在形成。自2014年起，“向污染宣战”“打好节能减排和环境治理攻坚战”以及“打赢蓝天保卫战三年行动计划”等重大行动实施，空气质量达标城市比例从2015年的21.6%升至2019年的46.6%。

大气质量的稳步改善与我国的政治集中与财政分权相结合的治理机制密不可分。站在央地间环境治理博弈框架下审视，地方政府作为中央政府环保意图的执行者以及区域环境治理的主体，承担着委托人的角色，并拥有部分自由裁量权，发挥着关键作用。但地方政府环境治理作用的发挥与其财力状况密切相关。自分税制改革以来，我国逐步形成了财权上移、事权下移并依靠转移支付以缓解地区间财力失衡及财政压力的格局。在当前财权与事权安排以及施政目标多元化导向的大背景下，地方政府的行为必将在更大程度上受到当地财力状况的限制，进而对辖区内的经济和环境绩效产生影响。因此，地方政府的财政压力与其环境治理绩效之间天然具有深层关联。再考虑到当前我国的环境治理仍依靠从中央到各层级政府间的纵向转移支付体系提供的资金支持，财力分配不均及资金匮乏引致的激励缺失等问题，可能会制约转移支付政策整体效率的提升。

鉴于此，本文以缓解地方政府财政压力及提高治理绩效为切入点，探讨我国现行大气污染财政转移支付政策存在的问题并提出相应建议。

我国的环境治理很大程度上受地方财政压力的约束。财政转移支付缓解了地方财政压力，引导地方政府改善支出结构，加大环境治理的地方财政投入，发挥了转移支付的“粘蝇纸”效应（王宇昕等，2019）。Chen和Chang（2020）认为，环境治理过程中，中央和地方在环保支出方面责任不明确，对于污染物尤其是高流动性污染物缺乏治理动机，很难主动增加地方环保支出，最终可能导致更加严重的环境污染。同时，财政的纵向失衡会引致地方政府在财政支出方面的无序（Jia和Liu，2021）。而转移支付可以在一定程度上弥补区域间政府的财政失衡和资金缺口，促进大气污染治理这一公共服务提供的均等化。相比于均衡性转移支付，限定支出范围的专项补助能够增加地方政府社会性支出比例，提高社会性公共品的供给（李永友和张子楠，2017）。席鹏辉和黄晓虹（2020）发现在“紧日子”的财政压力环境下，为达到中央政府提出的目标，地方政府可能以牺牲其他支出为代价，而且在目标实现后被挤占的地方支出并未得到弥补或改善。这意味着财政压力会扭曲地方政府支出行为。另一方面，在财政分权背景下，财政压力导致地方政府偏离了可持续的产业结构，优先发展为本地创造税源的重工业高污染企业，从而加剧大气污染（席鹏辉，2017；
踪家峰和杨琦，2015）。因此，改革现有的财政体制、通过转移支付制度缓解地方财政压力，是促进地方政府可持续、高质量和绿色发展的有效途径。

此外，不少文献研究绩效考核对环境污染的正向影响，但围绕治理绩效在转移支付制度中应用的讨论较少。Nie等（2020）认为环保督察作为一种环境规制手段，不仅可以通过政府官员的绩效考核制度促使地方官员重视环境保护，还可以对地方政府施加环保压力。Kou和Han（2021）将环境压力、财政压力和政府环境监管行为纳入统一的研究框架，实证检验工业二氧化硫的地方监管中环境压力和财政压力的双重不相容。结果表明，财政压力会削弱环保压力对地方政府环境规制的改善作用。这说明我国的大气污染治理不能仅靠提高环保在地方官员绩效考核中的比重，应该设计合理的财政转移支付制度，兼顾地方财力保障与治理绩效考核，将财政压力转化为财政激励，避免因任务冲突扭曲地方政府对中央的治污遵从。

总体而言，现有研究主要聚焦在财政转移支付政策对环境污染治理的财政压力或治理绩效的单方面影响，鲜有文献将财政压力和治理绩效两者有机结合。因此，本文将结合我国现阶段大气污染财政转移支付政策特征，分析当前政策在公平、效率、机制及保障等方面的不足，提出兼顾财政压力与环境治理绩效的财政转移支付制度的实现路径。

我国大气污染治理取得了积极成效，财政转移支付政策在其中发挥了重要作用。但随着大气污染新问题、新情况的出现以及国家治理现代化的发展，我国大气污染财政转移支付中存在的公平、效率、机制及保障等方面的问题日益凸显。

（一）公平问题：财政压力与纵向转移支付中的资金分配失衡

为有效遏制大气污染蔓延、提升大气污染治理绩效并督促地方政府更好地发挥主观能动性，2013年中央财政设立大气污染防治专项资金，通过“以奖代补”方式支持重点地区及重点领域防治大气污染，自此大气污染治理的专项转移支付正式建立，2013—2019年中央下达的专项资金规模如图1所示。在中央“以奖代补”的指引下，专项资金划拨中体现出明显的“分级划转”特征。中央下达的大气污染防治专项资金与相关地区重点领域重点任务完成情况及大气环境质量改善情况挂钩，中央根据各省任务指标将专项资金下达至省级财政部门，省级财政部门负责本省大气污染防治资金的筹集、分配、拨付及项目的绩效评价。为规范和加强大气污染防治专项资金管理，大气污染防治重点区域相关省市出台了实施细则，对专项资金的经济激励方式做了具体规定。由此，大气污染防治专项资金实现了在央地政府间的层层划拨与效力下沉。

图1 中央下达的大气污染防治专项资金情况（单位：亿元）

以“以奖代补”“分级划转”为核心的大气污染财政转移支付政策在统筹央地间环保博弈的前提下，对提升大气污染治理绩效起到了明显的激励与引导作用。不过，专项资金在各省内部的分配争议较多，划转与分配中的非均衡现象制约了转移支付政策的效力发挥。表1为部分省份出台的专项资金管理办法，可以发现多以项目法、因素法或二者相结合的方式进行资金分配。在省内的资金分配标准问题上，省会城市往往能够借助其独特的政治优势得到更多的资金支持。相比之下，其他地级市的可供分配资金相对不足，唯城市规模的分配情况还很普遍，真正缺乏经费的中小城市获得资金较少。

影响转移支付政策效力发挥的症结在于省与市之间的资金划转。以项目法或因素法抑或两者结合的方式决定资金划拨与分配，不仅忽视了地区间财政压力差异，更未能统筹考量地级市间财力异质性，这是造成大气污染纵向转移支付中唯省会城市、中心城市分配的重要原因。省会城市作为一省甚至某一区域的重要经济增长极，其经济发展程度、人口密度、城镇化率、科技水平及人才储备等诸多方面均显著高于其他城市。在当前各地区做大做强省会城市战略以及“撤县设区”的政策导向下，省会城市在项目储备上更具数量优势；
即便采取基于自然禀赋、环境区位、经济水平、受益人数及环保需求的因素法进行资金划转与分配，省会城市在各个评估因素中仍具备显著优势。另一方面，相对于省内其他城市，省会城市由于更高的经济发展水平及依托省府所在地的区位优势，其财政压力往往较低。相比之下，非省会地级市以及各偏远地区的财政支出与收入的缺口更大，地方政府面临的财政压力更高，地方政府财力难以全力支撑经济增长与环境治理双目标。因而，忽视地区间财政压力的现实状况进行资金分配，是导致当前大气污染纵向转移支付政策中资金非均衡划转及使用效率偏低的重要原因。

表1 部分省大气污染防治专项资金政策梳理

资料来源：各省财政厅及生态环境厅网站。

（二）效率问题：治理绩效与纵向转移支付中的激励弱化

长期以来，依赖于政府间的科层结构设置与压力型体制，央地之间的委托代理关系更多以“行政发包”“任务委派”与“指标分解”为主要特征。同样，目前我国的环境治理仍采取自上而下的“指标下压”式目标责任考核制度，通过上级政府与下级政府之间的任务委派与分解，经过各级政府间的严密部署以完成既定的环境治理目标。因此，我国的环境治理具有突出的绩效管理特征。应当看到，适当且合理的绩效压力能够有效解决地方政府在环境治理中的各类“懒政怠政”现象，提升其对辖区内环境治理的重视程度，有效实现央地间激励相容并贯彻中央环保意图。但就目前来看，大气污染治理纵向转移支付政策的资金使用缺乏效率，财税政策的惩罚和激励作用未能有效发挥，财政资金的引导作用仍不显著。而造成财税政策效能削减的主要原因，在于纵向转移支付过程中对治理绩效的重视程度不够。因未能将治理绩效纳入到纵向转移支付的考核评价体系中，治理绩效突出的地级市未能获得相应的资金奖励以维持其治理的高积极性，同时对治理绩效较差的地级市也难以借助于财税政策进行相应的问责或惩罚。没有依托环境治理绩效进行的纵向转移支付将导致资金的分配公平缺失、效率低下以及激励失位等问题。

目前，地方政府间的环境锦标赛一般只对排名前后两端进行象征性奖惩，其弊端显而易见。一是地方政府想要在同级政府间的环境“逐顶竞争”中获得优胜或取得靠前的名次，就不可避免地要以部分牺牲当期经济增长作为代价，财政奖励资金偏少将导致地方政府无法有效覆盖其环境治理成本，无法充分发挥主观能动性，因而积极性不高；
二是对污染排放未达标的城市，罚金偏少极易引发地方政府的“道德风险”，从而导致逆向选择问题，令中央政府的环保激励意图失效。地方政府长期以来面对财权与事权匹配失位的困境，导致地方政府间环境竞赛的财政激励高度依赖于纵向转移支付。但转移支付资金划拨难以到位，使用效率又难以保证，阻碍了辖区内大气污染治理的效能。

（三）机制问题：大气污染的横向转移支付制度仍需优化

生态横向转移支付作为横向生态补偿的一种方式，专注于弥补生态环境的投入成本。就全国范围看，不同区域对生态环境的投入不同，一般区域对环境生态有一个基本投入，生态保护重点区域还会将额外的财政资金用于生态与环境保护的过程中，这些生态保护投入需要得到补偿。由于我国区域内部各地级市间发展不平衡、不充分的矛盾突出，横向财力分配不均的现实状况严重制约了经济发展薄弱地区的环保投入力度与环境绩效改善。所以仅依赖纵向财力转移远无法满足区域间环境污染治理的需要，建立生态横向转移支付制度已成共识。在现阶段，生态横向转移支付不是污染区向被污染区进行资金的无偿转移，而是发达地区向污染区的资金转移，其目的在于解决污染地区大气污染治理财力不足的问题。地方政府之间的横向转移支付是平衡地区间财力差异、实现“受益者付费”的重要举措。因此，在以城市和区域为基础的空间治理蓝图已渐次铺开的大背景下，大气污染治理必须要突破原先行政界线的束缚，立足于流域和城市群视角实现区域协同，财政的横向转移支付制度建设必须与之同步呼应。

目前在用于大气污染防治的转移支付中，纵向转移支付仍占主导地位，地区之间体系化、规范化的横向转移支付制度相对缺乏。横向生态保护补偿主要是调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间生态环境相关利益关系，但此类跨界生态环境保护事务的权责关系往往不够明确，而且不同地区在环保意识、监测能力和经济水平上差异较大。目前，国家没有发布统一的指导文件和技术规范，因此各地区在进行横向生态保护补偿协商时往往难以在补偿标准、补偿方式、资金管理、效果评估等方面形成共识。另外，单凭省份间自主协商，受益地区往往积极性不高，在补偿标准、补偿方式等方面很难达成一致意见，需要进一步研究如何加强中央的指导和协调。

（四）保障问题：环保督察对转移支付的支撑力度有待强化

长期以来，中央政府致力于通过顶层设计以有效监督及制约地方政府的环境治理行为，以对其实现有效的引导与约束，最大程度实现环保激励意图相容。在各项政策制度创新中，环保督察能够在短期内突破政府间寻常科层结构设置，以运动式治理或集中整治为主要手段，借助中央或上级政府的行政权威，快速触及地方政府环保治理死角与“灰色区域”，以达到迅速改善环境绩效的意图。2014年，国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》（以下简称办法）。办法提出，中央财政将考核结果作为安排大气污染防治专项资金的重要依据，对考核结果优秀的将加大支持力度，不合格的将予以扣减。同时，考核结果也作为对各地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。这是环境保护督察制度在大气污染防治中的初步实践。2015年7月，中共中央审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，实现了中央环保督察由“督企”和“督政”向“党政同责”的转变。自2016年始，以“党政同责”为抓手、以区域联防联控模式为核心、以中央环保督察与地方多层级环境锦标赛有机结合的“双支柱”环保治理模式初步形成。但现行的环境保护督察主要关注具体的大气污染防治情况，对于转移支付资金使用情况的关注度还有待加强。

当前大气污染转移支付政策的完善，既涉及中央和地方关于大气污染治理事权的划分，也涉及地方政府间的合作。具体来看，主要有以下完善路径：

（一）保障纵向转移支付力度以均衡地区间财力差异

充分发挥转移支付的大气污染防治效应、保障各地方政府在大气污染治理方面的财权与事权相匹配，是调动地方积极性并提高专项资金配置效率的关键。具体而言：一是在综合治理区域大气污染内容方面，中央可考虑根据地方政府承担的相关项目数量，加大对地方转移支付支持力度。同时，也应统筹考虑各地需要，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力。二是目前各地的生态功能区及自然保护区等区域基本属于禁止开发区，有鉴于此类地区无法通过人口迁移、用地扩张及产业发展等方式实现财政收入增长，故应增加对生态功能区的财政支持，建立大气治理财政稳定增长机制。三是大气基金专项财政转移应当给予因大气污染治理而停工闭厂或因节能减排而造成经济损失的地区一定数量的补偿。对于河北、山西等重污染地区煤改电煤改气项目，在补贴三年的基础上可进行效率评估，并根据结果再给予3年补贴，以充足的财政资金保证政策落实到位。总体而言，应立足于区域财政压力及财力缺口，做到中央财政资助足额及时到位，改革大气治理资金划拨中“唯城市规模”的分配机制，在兼顾财力的基础上，重点解决非省会地级市和中小城市治理经费不足问题。

（二）借助治理绩效以优化纵向转移支付机制设计

目前，中央大气污染防治专项资金的安排情况主要按项目公开，即清洁取暖试点资金、打赢蓝天保卫战重点任务和氢氟碳化物销毁资金。三类项目均未公开专项资金分配依据，随意性较大，均衡地区财力的效力尚未得到充分发挥。此外，在省级政府根据中央调拨资金进行二次财力分配时，过程非公开化非透明化特征明显，分配不尽合理。虽然中央政府已利用“中央对地方转移支付管理平台”及时公开大气污染防治资金的省级分配数，但各省在拨付中央专项资金和省级配套资金给地级市时，为防止地方政府间过度竞争，更倾向于将地市级间的资金分配公式和分配方案设置为“黑箱”，这无疑抑制了地级市政府的治污积极性，也削弱了公众对政府的监督作用。为此建议：一是将地方政府的环境治理绩效作为重要因素纳入到资金分配公式中，适当增加其权重，这样不仅能够激发地级市间环境锦标竞赛的积极性，更能够增强纵向转移资金分配的合理性、规范性和科学性，从根本上提升治污资金的利用效率。二是上级政府应加强监测评价与考核结果在转移支付资金分配中的应用，增加资金分配划转过程的公开度和透明度。建议中央政府在“中央对地方转移支付管理平台”及时公开大气污染防治资金的分配依据。此外，在从省级到市级的资金分配中，应将因素法分配的权重和数据进行公开，做到资金分配、划转、调拨及使用全过程的清晰透明。

（三）完善兼顾财力与治理绩效的财政资金直达通道

转移支付专项资金经手的政府部门与层级越多、使用情况越不透明，上级政府科学合理分配专项资金的难度越大。《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》中提出，要进一步完善财政资金直达机制，力求“精准滴灌”到需求终端。具体来看，一是对偏远、欠发达及财政压力偏高的地区，当涉及可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付等转移支付资金划拨时，可纳入直达机制。二是可尝试将地方政府环境治理绩效与财政资金直接下达通道进行有机结合。当地方政府的环境治理绩效突出或在同级政府间环境“逐顶竞赛”中位次靠前时，可作为奖励直接对其开通财政资金的直达通道。同理，对环境治理绩效较低或在竞赛中位次靠后的地方政府，可选择延迟开启或不开启财政资金直达通道，直至其环境治理绩效获得明显改善。因此，通过建立兼顾财力与治理绩效的财政资金直达通道，能够同时解决因地区财力非均衡导致的公平问题，以及因治理绩效差异导致的资金分配效率缺失问题。此外，直达机制还有助于缓解城市大气治理过程中因属地领导和垂直领导而导致的意见不一致、事权与财权不统一的问题。

（四）建立具有中国特色的横向转移支付制度

在横向转移支付方面，应明确划分各地事权和支出责任，理顺政府间在生态补偿方面的财政关系，以支出责任作为政府间横向转移支付的重要依据，推进国家生态补偿治理现代化。建议京津冀及周边地区完善跨区域生态补偿相关法律法规，建立科学的大气污染生态补偿核算体系，以及稳定规范的生态补偿横向转移支付制度，降低地方政府间的协商谈判成本。这方面，可以借鉴山东省基于大气质量改善的生态补偿机制。山东省政府规定空气质量改善1微克就给予该市政府80万的资金补偿，如果恶化1微克就需要上缴80万。同时，山东省各市也与区县之间建立了类似的生态补偿机制。此外，为让对口支援这一中国特色横向转移支付制度更加平稳有效运行，应将对口支援纳入转移支付制度范畴，在理论上明确与纵向转移支付的界限，让二者在中央政府的统筹安排下各尽其责、相互补充。应尽快完善相关法律法规，明晰对口支援转移支付的法律地位，建立对口支援资金的筹集与使用机制，规范其启动与退出机制。同时，提高对口支援透明度，加强相关公开制度建设，完善信息披露机制，接受社会监督。

（五）强化环保督察对大气治理资金的监管力度

当前，环境保护督察制度的侧重点在于地方政府的环境治理绩效，缺乏对治污专项资金的监督力度。因此，应建立省级层面大气污染防治专项资金管理制度，以结果为导向，对预算执行率低的地方政府进行适当扣减，成效明显的给予奖励。考虑到地区差异，应对京津冀及周边地区实行专项补助，促进区域间大气污染治理的协调配合。一是加强省级大气污染防治专项资金管理制度建设。《大气污染防治资金管理办法》所规范的专项资金执行期限仅至2020年，建议各省级政府及时根据自身大气污染现状和财政资金需求情况，编制年度大气污染防治规范与大气污染防治资金管理办法。二是动态调整专项资金分配规模。考评年度专项资金使用效率，对执行率低的地方政府适当缩减分配规模，成效明显的重点奖励；
对成效缓慢的地区应加大督察巡视力度。三是加强区域型专项资金补助力度。京津冀等地区由于地形原因加之大气污染的强扩散性，导致区域内大气污染时常出现负外部性溢出及相互影响的情况。目前中央政府出台的大气防治工作规划中，主要以行政区域为责任主体进行任务划分，容易形成地方政府各自为政的局面。专项资金需突破固有的行政界线，通过跨区域合作与补偿机制强化区域间协同治理。考核京津冀区域大气污染防治专项资金的使用成效时，要综合考虑地形和产业特征，促进区域间政府大气治理的协调配合。四是构建基于治理绩效的纵向转移支付体系。扩大参与主体，实现财政资金自上而下“穿透式”管理，促使激励机制正位而不越位，提高地方政府在环境治理方面的积极性。五是积极探索推广督企和督政相结合的“双罚制”。目前，“双罚制”试点在小范围内取得了较好成效。随着环保机构的改革，未来区县环保局可能由市垂直管理。因此，可将该权力上收到市环保局，由其对所辖地区进行点源管理和清单管理。

当前，我国的大气污染治理转移支付在公平、效率、机制及保障等方面存在一些有待改进的问题。在当前财政作为国家治理基础角色日渐强化的前提下，应依托官员晋升锦标赛转型带来的契机，建立兼顾财政压力与环境治理绩效的财政转移支付制度，以提升财政资金的分配、划转及使用效率，为提升区域大气污染治理效能，打赢污染防治攻坚战提供良好制度环境。

同时，鉴于当前大气污染的总量改善与局部恶化矛盾并存，统筹实现经济增长与环境保护双赢局面、打赢污染防治攻坚战与蓝天保卫战道阻且长。应继续毫不动摇地践行习近平生态文明思想，立足于区域协同的空间治理大背景，打破传统行政区划壁垒，发挥好财政转移支付的资金支持作用，借助好中央环保督察的威慑力与引导监督作用，多管齐下、协力共治，建立“精准治污、科学治污、依法治污”的长效机制。

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