京津冀地区环境协同立法的困境及路径选择

赵云海，刘 瑞

（1.晋中学院经济管理学院，山西晋中 030619；
2.青海民族大学法学院，青海西宁 810000）

环境的跨界性、外溢性决定了环境治理是一个区域性公共问题，分而治之的传统治理方式难以取得治理实效，环境立法必须坚持环境立法协同论的观点，以整体论的思维方式解决矛盾和冲突，（1）运用国家强制力将政策制度化、法律化，将环境跨域协同保护落到实处。推动京津冀协同发展战略目标的实现，必须加强协同立法，发挥立法的保障、引领、推动作用。［1］

党的十八大以来，京津冀三地坚持新的发展理念，全面贯彻落实京津冀协同发展战略，在政治、经济等方面取得了突破性进展，环境立法领域亦得勃兴，颇显 “摩霄振翮” 之势。但对京津冀现行的环境治理文件进行全面梳理，发现环境协同立法仍然存在一些棘手的问题有待解决。本文以环境立法为出发点，通过分析京津冀环境协同立法所面临的困境，明其不足、探其进路［2］，深度解析协同立法的推进路径。

（一）京津冀环境立法简要梳理

1.京津冀环境立法现状

近年来，京津冀地区环境立法文件层见叠出，高度重视对环境的保护。截至2021年底，京津冀三地现行有效的环境保护法律法规共331件，涉及水污染防治、大气污染防治等环境污染防治领域，将京津冀环境问题都包罗在内。总体上，环境保护立法呈现出三个主要特点：

一是中央高度重视京津冀环境治理，三地积极进行环境保护立法。2010～2021年，针对京津冀环境协同治理问题，中央共出台文件8项，如表1所示。北京市保护环境法律法规现行有效的共135件，天津市共45件，河北省共151件。河北省作为省级行政区划，立法数量最多，环境立法在三地之间呈现出一种超前态势。［3］总体上，三地都秉持 “生态就是生产力” 的观念积极进行环境立法。

表1 京津冀环境协同治理中央文件

二是环境立法立足节约资源、防治污染。京津冀三地的环境立法主要关注大气、水、固体废弃物等污染问题，不断进行立法和政策支持，这三个领域的法律文件占比64.5%。环境立法侧面反映了京津冀地区优先防治重要的环境问题，同时也涵摄了所有的环境领域。

三是三地法律渊源不一致。多年来，三地各自出台多部法律治理环境，但北京和河北环境立法主要由地方政府主导，多为地方政府规章。天津市环境立法主要是人大主持，多为地方性法规，相较于地方规章则更加严谨、规范。

2.京津冀协同发展战略实施以来环境立法推进情况

自2014年京津冀协同发展战略提出以来，京津冀地区共出台地方法规、地方规章29件，环境立法整体推进呈现两个特点：其一，立法步伐迟缓，环境立法数量有限。京津冀一体化战略推进多年来，协同立法仅29件，与长三角、粤港澳地区的环境立法数相差甚远。京津冀地区环境问题经过几年铁血手腕的整治，尽管已经取得了很大的进展，但其环境治理形势依然严峻。应加快环境协同立法的步伐，保护好三地生态环境，进而拓展生产力，实现京津冀发展一体化。其二，协同立法较少，立法不集中。截至目前，北京共立法、修改3件，可知协同发展战略下的三地环境协同立法数量较少，无法满足实践的需要。区域协同发展、环境协作治理，必须在区域之间进行 “通气与合作” ，找到共同关注的重点领域，集中立法推进协作深进。

京津冀地区环境协同立法虽然存在诸多问题，但也取得了相当成就，初步形成环境协同立法机制。环境协同立法主要有两种形式，一是地方人大主导探索人大协同立法，二是地方政府协同进行行政立法。目前，京津冀地区人大立法协同已经形成制度成果。2015年3月通过的《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见（草案）》（简称《若干意见》）明确圈定大气、水污染防治、基础设施建设管理、人才和市场要素自由流动等作为重大立法项目联合攻关［4］，明晰跨域协作立法的基本原则等。2017年2月，《京津冀人大立法项目协同办法》（简称《办法》）在京津冀人大协同立法工作会议中通过，该《办法》进一步细化了三地之间协同立法的具体事项（如内容、程序、方式等），标志着人大协同立法进入更有操作性阶段。相比于人大协同立法的显著成就，京津冀地区行政立法协同尚处于探索阶段，发展并不充分。京津冀行政协同立法规范性文件较少，（2）应重点关注和积极推动环境领域行政立法协同。

（二）京津冀环境协同立法的具体实践

京津冀环境保护协同立法主要体现在大气污染防治项目上。北京（2014年）、天津（2015年）、河北（2016年）都分别有自己的大气污染防治条例。除北京是在协同发展战略提出之前颁布的外，其余两地在协同发展战略提出之后都保持了充分的立法活动。天津市条例将区域大气污染防治协作单列一章，制定四大科研合作机制以对环境形成全面的保护，并且明确规定将该区域内大气污染防治重大事项及时通报相邻省份等。河北省大气条例历时两年时间才出台，在条例起草期间，河北省加强与各地人大之间的互动，多次到北京、天津走访调研，注重三地之间立法协作互动，与天津市四大机制相呼应，专条规定环评会商、联合执法等内容。《河北省大气污染防治条例》是在兼顾三地利益基础上产生的，协调了三地之间的法律法规，是三地协同立法的代表之作。［5］

三地在加强环境立法的同时，注重立改废释协同，对区域内的法律法规进行清理整合。自京津冀协同发展战略提出以来，河北省为协调三地之间环境保护法规、规章，修改了11部法规，废止了7部法规［6］，北京、天津也对本地区的法律法规进行了整合。

京津冀环境保护协同立法已经取得相当的成绩，环境协同立法总体呈纵向 “齐头并进” 、横向 “遍地开花” 的局面，反映了国家和地方对环境协同立法的积极回应和高度热情。但从协同发展的国家战略上考虑，京津冀协同立法尚处于探索阶段，仍然面临一系列问题亟须解决。

（一）协同立法节奏不合理

立法为环境跨区域治理提供强有力的制度支撑，为了绿水青山的美好局面，法律必须顺应实践发展需要或适度超前，才能发挥其引领作用。当前，京津冀环境立法与实践脱节严重，无法满足实践的需要。京津冀地区立法节奏不协调主要表现在以下几个方面：

第一，协同立法范围狭窄。京津冀三地由于发展重工业等原因，环境污染十分严重，需协同治理的环境领域广泛。2015年4月三地出台《京津冀协同发展规划纲要》，初步建成协同发展体系。京津冀在环境协同治理、产业深度对接、交通一体化等领域取得了重大进展。［6］但是在产业转移、疏解京津环境压力、对河北进行生态补偿等重大领域，法律规定存在空白。

“在社会关系发生情势变更，立法如果......忽视当前社会经济条件对某一问题产生急迫性立法需求，则有可能造成相应的社会关系得不到及时的法律调整，从而产生相应的社会问题。”［7］协同立法范围狭窄不利于京津冀深度发展。

第二，环境立法数量不足。京津冀协同发展战略已经实施多年，但三地之间的立法事项交集很少，环境协同立法仅体现在《河北省大气污染防治条例》等法规上，协同立法不足，无法满足环境治理需要，阻碍协同发展进程。

第三，京津冀地区重点优先立法项目不一致，立法需求侧重点不同。实践中经常陷入此种矛盾，一地对某一环境治理有迫切的需求，其他两地却并没有强烈的立法需求。如北京对大气污染防治有强烈的内生需求，但却不是河北省的重点关注领域。协同立法必须配合京津冀协同发展战略，在兼顾各方利益的基础上确定重点立法项目，坚持环境立法 “齐步走” ，避免立法规划由一方主导。

第四，协同立法节奏难以满足实践的需要。京津冀环境污染范围广泛，但三地仅在大气污染、水污染防治领域有 “同类项” ，在其他环境治理领域都是各自为战。（3）三地的立法节奏步调不齐，处于 “同一档期” 的立法内容有限，立法集中度不高导致环境污染协同治理缺少 “通气与协作” 。

（二）协同立法内容不协调

大气污染是三地之间最重要的协同立法项目，三地针对大气污染已经实现了协同立法，但仔细梳理三地的大气污染防治条例，我们发现其立法内容存在诸多不匹配、不协调之处，主要表现在以下几个方面：

第一，法律概念不统一、标准不一致。京津冀都出台了各自的大气污染防治条例，对大气污染的治理进行了详细规定，但治理标准不统一、大气污染相关概念规定不一致，以致无法形成科学长效环境治理机制，对有关概念的规定不一致造成实践执行的困难，环境联合执法无法走得更远。

第二，责任承担差距大导致 “同事不同罚” 。针对违反法律、破坏环境的行为，责任承担差距明显。比如针对一般大气污染的处罚标准，京津冀规定的处罚金额相差甚大。（4）企业逃避环保监测义务，各地的罚金标准也不一样，（5）凡此种种不一而足。

京津冀地区环境协同立法内容不协调，不利于三地开展环境联合执法。执法时出现 “同事不同罚” 的现象，不利于环境治理一体化深入开展，趋利的本性也会使企业转移污染以规避更高的惩罚。

（三）协同立法缺乏法律依据

随着京津冀协同发展的深入推进，对环境协同立法的需求空前强烈，但在理论上联合立法缺少相应的法律依据。《宪法》《立法法》《环境保护法》《大气污染防治行动计划》《地方组织法》等高阶法律均未规定地方有联合立法的权限，协同立法的法律地位有待法律进行确认。在这种有名无实的情况下，区域协同立法仅是在松散的约束下进行，依靠各主体间的相互信任，极易导致 “破窗效应” 。区域协同治理环境符合社会发展，并不等于联合立法符合法律规定。跨域协同立法缺少法律支撑，地方联合立法面临着合法性危机。《若干意见》虽然规定了京津冀三地人大及其常委会可以进行协同立法，但法规规定笼统，对地方的行为缺少清晰指引，三地依靠信任进行表面协商合作，无深度的策进与配合。

当前，京津冀协同立法主要在省级层面展开。2015年，我国修订《立法法》规定设区的市有地方立法权，于是2016年河北省11个设区的市都被赋予地方立法权，改变了旧有的 “3+3” 立法格局。河北省作为一个独立的省份，省人大和政府有立法权，11个设区的市也有地方立法权，北京和天津作为直辖市只有单一的立法层级。此时就面临着这样一些矛盾，设区的市与直辖市是否可以协同立法？协同设立的这部法其法律位阶、效力、如何界定？与已有的地方性法律法规相冲突时如何解决？

（四）协同立法机制不深入

基于地方本位主义、区域分割等多种因素引发治理主体沟通失灵和信任危机，不同行政主体之间难以达成统一的治理思维、话语体系。地方之间无法构建有效的沟通协商机制，导致协同立法的法律内容精细化程度不高、社会认知度不高、操作性差。囿于政治地位、经济体量的不对等，协同立法极易出现 “一言堂” 的困局。协同立法必须通过紧密衔接的平台将三地联合在一起，通过专门协调机构改变 “一亩三分地” 的传统思维方式，破除各自为政的环境治理困局。

环境保护协同立法是一项系统工程，需建立长效协同立法机制，（6）保障跨域联合立法的持续性、有效性。《若干意见》《办法》虽已提出促进协同立法的目标、具体操作办法，但是由于京津冀经济内在素质、资源拥有量等方面均不相同，协同立法的长效机制尚未具体落实，且缺乏具体可操作性的措施，京津冀三地依靠软约束难以实现自觉协同。

（一）加强顶层设计，增强制度动力

法律是治国之重器，社会治理有序必须基于法律的规范。跨区域生态环境合作治理应当在国家强制力保证下进行，用法律进行调控和约束。因此，首先要加强国家层面的顶层设计，在《宪法》的指导下，完善我国的《立法法》《环境保护法》，将环境保护协同立法纳入法律的范畴，地方立法必须在《立法法》的指导下进行。相关国家机构应对跨域协同立法给予积极回应和引导，以期环境协同立法逐步迈入高层次法治合作机制。其次要推动区域间协同立法，通过建立区域立法委员会让渡国家权力的方式，在平等协商、谈判的基础上设计跨区域保护环境的立法框架。法律应当明确规定协同立法的主体、立法体系和后续的立法评估体系，统一标准，为环境治理提供强制性的法律保障和依据。

利益是立法的原动力。［8］放眼长三角、粤港澳大湾区等其他的协同立法区域，区域内不同地区政治地位平等、经济水平相当，其环境立法协作不是在宪法的推动下产生的，而是区域发展自生自成的结果。［9］京津冀协同发展相较于其他协同发展区域有自身的特殊性。2015年出台的《规划纲要》对京津冀三地进行了明确的定位，强调京津冀三地发展以服务北京为第一要务。这种定位易造成 “利益割据” ，使得其他两个治理主体在协作中自主性不高，治理方式的创新不足是这种政治约束的必然产物。［10］210协同发展规划优先考虑北京的利益，三地协作中的 “特权” 和资源优先配置权使三地人大、地方政府在进行协同立法时处于不平等地位。三地协同保护环境虽然是利益协调的需要，但更多的是靠顶层设计的推动，由制度加以保障和支持。纵深推进京津冀环境协同立法，必须加强顶层设计，增强制度动力。［8］

（二）坚持平等互利、梯次推进原则

协同立法应当正视三地政治地位不平等、经济体量差异大的现实，在兼顾各方利益的基础上协同立法，共同治理环境污染。在协同治理环境过程中一定要在合宪性和法制统一的基础上坚持平等互利原则，合理利用 “公共池塘资源” ，环境协同立法既不是 “扶贫式” 协同，更不是 “服从式” 协同，应当消除京津冀当前在环境协同立法呈现出的 “极化效应” ，在平等的基础上整合区域资源，实现整体利益最大化。

协同治理环境还必须坚持梯次推进原则。首先，基于政治位阶等多种原因，立法主体应梯次覆盖。在京津冀协同立法方面，三地的人大积极作为，一直走在前列，出台《若干意见》和《办法》，搭建制度框架，引导协同共治环境污染。反观政府层面，三地行政协同立法目前处于起步阶段，应大力推动地方政府协同立法，使人大立法和行政立法齐头并进，促进更协调的环境协作治理。

关于设区的市能否参与到协同立法中作为立法主体，也应坚持梯次推进原则。目前，三地协同发展虽然已经取得一定成就，但尚处于发展阶段，京津属于直辖市，政治地位特殊，设区的市与京津行政级别落差过大，作为协同立法主体面临制度、现实的障碍。京津冀现阶段协同立法只适用两种方式，一是人大协同立法，另一种就是直辖市和省人民政府协同立法，设区的市暂时不能胜任协同立法的主体。待11个设区的市地方立法技术成熟，立法资源、立法能力、立法经验经过一段时间的积累，具备了进行协同立法的能力，京津冀便可在《立法法》规定的范围内进一步推进 “3+11” 协同立法格局。

京津冀地区环境协同治理存在立法节奏不合理、立法内容不协调等诸多问题，解决这些矛盾，我们要牢记 “共同但有区别的责任原则” 。如我国在大气污染治理领域提出了 “五个统一的” 的指导思想，但是在三地协同发展进程中，京津对环境的污染更多，责任承担却大都落到了河北的肩上。协同共治环境污染，既要照顾整体利益，也要兼顾各地区利益，污染严重的地区承担更多责任，不同环境功能区实行不同的准入条件，［11］最终实现生态环境梯次治理。

（三）由松散型协同立法模式转为紧密型协同立法模式

京津冀目前采用的是松散型协同立法模式。该立法模式程序为，三地立法主体签署联合框架协议，通过座谈会、轮流坐庄等形式将立法主体聚在一起对共同立法项目或需调整的问题进行探讨、协调，达成共识，分头各自立法。该立法模式打破了传统的封闭立法体系，加强了区域之间的沟通和协商，在整合资源的基础上兼顾了各方利益。但这种立法模式也有明显弊端，三地之间协同立法没有常设机构，合作范围、合作方式、合作程序、协商之后的跟进、监督机构等不确定，松散型协同立法模式依靠的不是强制程序，而是各地区的自觉。这种松散型协同立法模式在合作初期起到了举足轻重的作用，但是当前已经不符合实践发展的需要。

紧密型协同立法模式的运作程序是设立一个权威的立法协调机构，该机构作为常设机构，其主要职责是对京津冀三地需要共同调整的法律问题和共同立法项目提出可操作的系统推进措施，使协同立法规范化、制度化、常态化。该模式是在现有立法体制的基础上完善，对协同立法进行后续跟进和加强监督。当然，我们要明确这种模式的最终结果也是各地区在协调一致的基础上各自立法。该模式的实质是基于平等互利的原则整合各方资源，兼顾地方立法权的内部利益和外部利益，激发地方大力扩展 “内源式” 合作，进而实现跨区域环境治理效果的最大化。

（四）探索构建协同立法长效机制

1.建立紧密衔接的立法平台和立法协调机构

京津冀地区加快转向紧密型协同立法模式，该模式坚持《立法法》体制框架，强调以委员会的形式建立专门的协调立法机构。在协同立法的过程中，应当建立跨区域联合立法的协商机制，为各地区联合立法提供一个沟通的平台和基础。针对环境污染问题区域协同、联防联控是关键，要为各地区建立一个常设的、权威的机构，统筹规划区域的环境建设，制定区域环境合作长期规划和战略。一般认为，政府间的协议依靠诚实信用原则来维持，但行政协议依靠诚实信用的软约束缺乏强制性、长效性，难以保障行政协议的实施，缺乏责任追究机制，应建立协商机制常设机构，促进地方政府之间有效的协商沟通，建立追责机制保障区域间协同共治环境污染措施的有效实施。

京津冀立法协调委员会应有系统思维，坚持立法整体规划思维，优化立法规划协调对接机制，使三地集中立法、及时立法，注重立改废释协同；
委员会还应当树立协调思维，破除传统的地方本位和地方保护主义思维，在共同的环境问题上三地协同立法，立法内容、主体承担责任相互统一，对于违法的处罚行为和惩罚力度要相当，从根源上摆脱立法不协调的困局。

目前京津冀地区已经建立了针对空气污染、水污染的合作机制，完善了协调小组、联席会议等机制，各行政区划作为平等主体在这些机制里就共同关注的问题进行协商。合作机制、协调小组、联席会议是非正式立法机构，通过这些机构进行协调合作可以有效避免组织法意义上的法律依据问题，使会议内容免于遭受合法性的质疑。今后要进一步完善联合立法工作小组机制，要大力提高小组成员的法律素养和工作能力，此外，还应广纳贤才将环境、法律方面的专家学者纳入立法工作小组。

2.构建系统化的长效协同立法机制

协同治理环境污染，除京津冀立法协调委员会以外，还需要完善配套运行机制。如立法信息交流互动机制、监督评价机制、区域法规动态清理机制、交叉备案机制、立法后评估机制等保障协同立法。［6］

立法信息交流是跨域联合立法的开端。为实现京津冀协同发展战略、有效进行环境治理，三地必须协商一致构建立法规划，积极进行沟通交流，最大限度推进协同立法，避免地方监管陷入 “理性无知” 的困境而使 “信息孤岛” 现象更加严重［12］。此外要加强对各地的环境保护工作的监督检查，发现有跨区域污染环境的行为及时采取应对措施。对协同立法进行后续跟踪调查，评估立法的情况和实效，保证立法最大限度发挥其价值。协同立法立改废释都要兼顾，三地之间冲突的法律法规要及时进行清理，法律法规清理整顿应有相应的规范和操作标准，用法律加以明确；
协同立法除向中央有关部门进行报备外，还应向其他两地进行备案，其他立法机关可进行协调性审查，［13］194保证立法协调、立法同步。备案制度本质是进行事后监管，但考虑到京津冀环境协同立法的特殊性，采取生效前备案制度更容易发现立法冲突问题，及时进行立法协调，充分实现协同治理环境的目的。交叉备案实现事前审查和事后监管相结合，将协同合作精神延伸到立法过程的末端。［7］跨区域交叉备案制度是对法定备案制度的一种补充，本质是立法机关之间的 “软性” 协议，依靠各区域诚信加以维护；
立法后的评估机制有利于提高地方立法的实效性。立法后的评估要围绕以下几个方面展开：一是确定评估对象。评估对象一般围绕重点立法项目展开。二是确定评估主体与方案。评估主体由三地立法机关协商产生，评估方案的选择应充分结合地方发展实际和跨地区协调性的需要。三是实施评估活动。评估首先是对本区划内环境的实际情况进行考察，通过成本效益分析和成本有效性分析整合分析有关数据，进行公开公示。经过一系列的评估行为最终形成一份评估报告以资各地区审查借鉴。

注释

（1）环境协同论是美国哲学家彼得·S·温茨提出的一种环境伦理思想。

（2）《关于加强京津冀协作立法的几点建议》《京津冀政府法制工作区域合作协议（征求意见稿）》是行政协同立法成果。

（3）北京市的地方法规和规章主要集中在煤炭质量监管、森林资源保护、水土保持方面；
天津的地方法规和规章因所处地理环境的原因，主要关注海洋环境保护及与海洋相关的一系列环境污染；
河北省作为一个独立的大省，环境立法数量最多，保护范围最广泛，其环境立法涉及秸秆综合利用、固体废弃物处理等十几个方面。

（4）在一般情况处罚标准上，天津市处10万元以上、100万元以下罚款，北京市处5万元以上50万元以下罚款，河北省处10万元以上30万元以下罚款。

（5）企业逃避环保监测义务，为按照规定公布、公开或者保存检测数据的情况，天津处2万元以上20万元以下罚款，北京处1万元以上10万元以下罚款，河北则处2万元以上5万元以下罚款。

（6）系统化的长效协同立法机制，如常态化的运行机制、保障机制、监督机制、跟进机制以及立法信息深度交流互动、区域法规动态清理等等。

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