我国普惠性学前教育公共服务发展水平的测评与分析
时间：2023-01-20 13:45:10 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
王艺芳，姜 勇
(1. 上海师范大学 学前教育学院，上海 200234；
2. 华东师范大学 教育学部，上海 200062)
2015年联合国通过了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，明确提出“确保公平、全纳、有质量的教育，增进全民终身学习机会”的教育发展目标，强调扩大所有教育层次的入学机会，促进全纳、公平、有质量的教育和学习结果[1,2]。欧洲多国也把学前教育纳入政府工作议程，将可获得、有质量、付得起的普惠性学前教育公共服务作为学前教育的基本定位与方向[3]。大力发展普惠性学前教育公共服务是我国当下及未来几年推进学前教育事业发展的要求所在，是实现“办人民满意的教育”的国家战略要求，也是新时代社会主义现代化强国的重要战略任务。然而，当前覆盖城乡、布局合理的普惠性学前教育公共服务网络尚未建成，“入园难”“入园贵”问题依旧严峻，离实现“幼有所育”还有很大差距。为此，2020年教育部颁布了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，要求对学前教育普及普惠水平进行评估，测评普惠性学前教育公共服务发展水平成为当前我国学前教育研究的重要任务。
然而，由于普惠性学前教育公共服务相关概念在2010年后才出现，当前关于普惠性学前教育公共服务的研究更多停留在政策分析与学理探讨[4-6]，相关实证研究较少。而且用于测评我国普惠性学前教育公共服务发展现状的工具和标准均尚属空缺，各省市区县无法对其进行常态化、制度化测评，教育行政人员和研究者也无法真实、全面、准确地了解普惠性学前教育公共服务发展中存在的问题及其根源。因此，科学构建普惠性学前教育公共服务测评指标，进而测评了解我国普惠性学前教育公共服务发展水平十分必要且迫切。“以人民为中心”思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的核心原则，是新时期我国“以人为本”的公共服务价值取向的体现，为我国普惠性学前教育公共服务测评指标的构建与运用提供了研究视角。简而言之，本研究旨在基于“以人民为中心”的视角回答三个问题：一是如何测评我国普惠性学前教育公共服务发展水平？二是我国普惠性学前教育公共服务发展水平怎么样？三是如何提高我国普惠性学前教育公共服务发展水平？
1. 文献梳理
改革开放以来，我国学前教育发展模式经历了由“公共框架下的公共福利模式”到“国退民进的市场主体模式”再到“公益普惠的公共服务模式”的历程。2010年，我国政府提出大力发展普惠性学前教育公共服务，一方面源于国家制度的调整和发展理念的转变，另一方面源于学前教育本身的特性客观上使其被作为公共服务或公共服务体系的一部分，并由国家履行相关公共服务供给职责。学者将学前教育划分为基本公共服务、准基本公共服务和经营性公共服务，根据当前的政策定位，普惠性学前教育公共服务归属于准基本公共服务[7]。随着普惠性学前教育公共服务实践的推进，学者们围绕普惠性学前教育公共服务测评开展了系列研究，主要参考“投入—产出”模型，围绕硬件投入、软件投入、本体产出、功能产出、普及面、受惠面、教育质量等建构了学前教育公益普惠指标，并对学前教育公益普惠水平进行横向和纵向比较。学者测评发现，我国学前教育公益普惠水平不断提高，不过总体公益普惠水平较低，而且城乡差异显著[8-11]。前期课题组也围绕分得均、达得到、配得起、治得优、惠得广五个方面建构了普惠性幼儿园评价指标[12]。而在测算方法方面，学者主要采用层次分析法获得指标权重，运用无量纲法对指标进行标准化处理，加权获得综合公益普惠指数。
总体而言，近年来我国已有学者尝试建构了学前教育公益普惠指标，并运用指标测评了学前教育公益普惠水平，但是仍存在一些问题。首先，在测评对象方面，已有研究多聚焦某一省、市、区、县的公益普惠水平，而没有对全国多个省、市、区、县进行测评和比较，未能有效反映我国普惠性学前教育公共服务整体发展水平和差异。其次，在测评内容方面，主要聚焦宏观区域的“投入—产出”效率，很少将微观的家长需求与满意度作为衡量普惠学前教育公共服务发展水平的指标，缺少宏观测评与微观测评相结合的研究。最后，在测评工具方面，已有研究尚未制定与采用系统、科学的测评指标和工具，大多直接采用客观统计数据，或单一的主观数据，也缺少客观与主观相结合的系统测评，无法科学、准确、全面地反映我国普惠性学前教育公共服务的发展水平。因此，普惠性学前教育公共服务测评研究在测评对象、测评内容、测评工具等方面均有待完善。
2. 指标构建
普惠性学前教育公共服务测评模型建立在深厚的理论基础和实证研究之上：(1)基于经典成熟的公共服务测评模型，包括LFA模型(Logical Framework Approach Model)、IOO模型(Input-Output-Outcome Model)和SERQUAL模型(Service Quality Model)等公共服务测评模型，这些经典公共服务测评模型对投入、产出、目标的重视为普惠性学前教育公共服务测评模型的建立提供了重要参考；
(2)基于9位教育行政人员和高校专家的焦点小组访谈，专家们围绕测评模型、测评内容、测评视角等提出了建议。例如，在测评模型方面，专家指出可以借鉴“投入—分配—产出”模型；
在测评内容方面，专家建议可以围绕政府财政投入的保障与增长等。
普惠性学前教育公共服务以公共性为基本价值，在功能上指向宏观区域公共利益的实现和微观个体满意度的达成，在环节上包括投入、分配、产出、结果，在价值目标上要实现服务充分性、服务均衡性、服务公益性、服务满意度。其中，服务充分性指向普惠性学前教育公共服务资源的充分、充足，考察人力、物力、财力投入的充分性；
服务均衡性指向普惠性学前教育公共服务的公平性与弱势补偿性，考察不同区域、城乡、幼儿园群体之间资源的均衡分配；
服务公益性指向普惠性学前教育公共服务产出的公益性，考察儿童个人效益与社会经济效益的实现；
服务满意度指向人民对普惠性学前教育公共服务结果的满意程度，考察人民对政府职责、幼儿园职责和儿童发展的满意度。
指标作为监测与评估的有效工具，可以反映与目标相联系事物的发展情况[13]。在建立普惠性学前教育公共服务测评模型的基础上，结合相关测评研究和政策文件，研究者初步编制了包含4个一级维度、12个二级维度和48个三级指标的普惠性学前教育公共服务测评指标体系。普惠性学前教育公共服务测评指标体系的结构关系为：一级维度由衡量宏观区域公共利益和微观个体满意度的4个维度构成，其中普惠性学前教育公共服务宏观指标包括服务充分性、服务均衡性和服务公益性，微观指标包括服务满意度；
二级维度由政府职责、幼儿园职责等12个维度构成，是对一级维度的细化和分解，既反映一级维度的指向，又为测评内容的具体化做铺垫；
三级指标由生师比、幼教资格证教师比例等48个指标构成，是对二级维度进一步分解而构成的较为全面、完整的指标集。在此基础上，研究者邀请9位高校专家和教育行政人员开展了三轮德尔菲专家访谈以优化指标内容，并通过小样本测试和大样本数据分析对指标进行检验与调整，最终获得的普惠性学前教育公共服务测评指标体系包含4个一级维度、11个二级维度和47个三级指标(见表1)。
表1 普惠性学前教育公共服务测评指标体系
3. 量表编制
基于构建的普惠性学前教育公共服务测评指标体系，研究者分别选取宏观指标和微观指标编制了《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》和《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》。量表均采用李克特等级赋分方式，题项是对普惠性学前教育公共服务发展水平的描述，选项则是等级评价(差、较差、一般、较好、好；
很不满意、不满意、一般、满意、很满意)。在此基础上，研究者对量表进行检验和修订。通过大样本数据分析发现：在信度方面，《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》的内部一致性信度和折半信度分别为0.98、0.90，而《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》的内部一致性信度和折半信度分别为0.98、0.82；
在结构效度方面，经过探索性因素分析和验证性因素分析调整后的《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》和《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》均由三个因子构成，拟合指数较高，因子结构模型理想。因此，普惠性学前教育公共服务测评量表具备很高的信度和效度。
4. 数据收集
本研究收集的数据包含主观数据和客观数据，其中主观数据的收集采用两阶段分层整群抽样法：第一阶段结合经济发展水平、学前教育发展水平、人类发展指数、地域分布和数据可获得性，从全国34个省(区、市)中抽取山东省、江西省、贵州省作为省级行政区抽样单元；
第二阶段结合经济发展水平、学前教育发展水平和数据可获得性，从3个样本省份中分别抽取青岛市、上饶市、贵阳市作为地级行政区抽样单元，最终抽取样本城市的教育行政人员、幼儿园教师和家长作为调查对象。主观数据的收集期为2019年11—12月，一共回收到1 069份《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》(教育行政人员75份、幼儿园教师994份)，4 155份家长填写的《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》。客观教育统计数据来源于2020年的《中国教育统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》[14-15]。
5. 数据处理
我国普惠性学前教育公共服务发展水平测评是宏观与微观、主观与客观相结合的研究，数据处理的基本思路是通过对指标进行权重设定和标准化处理，加权获得我国普惠性学前教育公共服务发展指数。如果所有指标都达到目标值或者理想值，那么发展指数(Development Index，简称DI)是100分，如果低于目标值，那么发展指数DI就小于100分。考虑到我国普惠性学前教育公共服务发展情况和区分度，本研究设立的评分等级如下：DI≥90，为高水平；
90>DI≥80，为较高水平；
80>DI≥70，为一般水平；
70>DI≥60，为较低水平；
DI<60，为低水平。研究者一方面利用层次分析法获取各个维度、各个指标的权重，确定普惠性学前教育公共服务测评指标体系的权重系数；
另一方面，在录入和清理数据后对原始数据进行标准化处理。
(1)定性指标处理
定性指标包含认可度数据和满意度数据，认可度数据主要由邀请教育行政人员和幼儿园教师填写认可度量表获得，满意度数据主要由邀请家长填写满意度量表获得。教育行政人员、幼儿园教师和家长评价结果的加权均值即为指标得分，定性指标就完成了量化过程。
(2)定量指标处理
普惠性学前教育公共服务测评指标中的定量指标需要进行无量纲化处理，即将不同单位表示的各项数据统一成可比较的单位。不同类型指标的无量纲化处理方法有所不同，正指标(越大越好)、逆指标(越小越好)、适度指标(不大也不小)的计算公式如下[16]。
正指标的无量纲化公式为：
(ui∈U1)
逆指标的无量纲化公式为：(ui∈U2)
适度指标的无量纲化公式为：
(ui∈U3)
其中,M(di)=(Mmax+Mmin)/2。
1. 我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数
我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数通过宏观指标度量，由主观认可度和客观绩效两部分构成，认可度数据主要通过教育行政人员和幼儿园教师填写的《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》获得，客观绩效数据来源于2020年官方发布的教育统计数据，两部分加权得到我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数。
(1)我国普惠性学前教育公共服务认可度分析
由表2可知，我国普惠性学前教育公共服务总体认可度水平较高(M=4.44)，且不同一级维度差异不大，得分由高到低依次是服务公益性(M=4.48)、服务充分性(M=4.46)、服务均衡性(M=4.28)，其中服务均衡性维度的得分相对较低。加权得到我国普惠性学前教育公共服务总体认可度、服务充分性认可度和服务均衡性认可度指数得分分别为88.85、88.89和85.68，均处于较高水平，而服务公益性认可度得分为92.15，处于高水平。
表2 我国普惠性学前教育公共服务认可度指数
研究者对《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》所有题项的均值进行统计发现，得分低的题项主要与教师待遇、经费投入、农村幼儿园发展相关(见表3)。可见，学前教育经费的投入与支出、农村幼儿园的发展是教育行政人员和幼儿园教师最不认可的地方，也是普惠性学前教育公共服务发展中需要关注的重点。而《普惠性学前教育公共服务认可度测评量表》中得分高的题项主要与经济困难儿童资助、师资配备、教育质量相关。不难看出，教育行政人员和幼儿园教师普遍对经济困难儿童资助和幼儿园教育质量有较高的认可度，说明服务提供者认为当前的普惠性学前教育公共服务比较符合“弱势补偿”和“有质量”的要义，也说明经过系列文件的颁布实施以及各方的努力，弱势倾斜、幼儿园教师队伍建设和幼儿园教育质量提升取得了较大进展。
(2)我国普惠性学前教育公共服务客观绩效分析
考虑到数据的代表性、权威性和可获得性，本研究选取普惠性学前教育公共服务测评指标体系中6个定量指标作为客观绩效指标。由表4可知，我国普惠性学前教育公共服务客观绩效指数得分为73.79，处于一般水平。其中，生师比、学历达标率、学前三年毛入园率3个指标均处于较高水平，普惠性幼儿园覆盖率处于一般水平，而与经费投入相关的生均教育经费投入、学前教育财政性经费投入则处于低水平。
表3 我国普惠性学前教育公共服务认可度得分最低与最高的10个题项
表4 我国普惠性学前教育公共服务客观绩效指数
值得说明的是，为响应《深化新时代教育评价改革总体方案》中要求的“既评估最终结果，也考核努力程度及进步发展”，在客观绩效指标处理过程中，根据不同指标的实际情况，本研究采用了指数法和指数增量法：对于生师比、学历达标率、学前三年毛入园率、普惠性幼儿园覆盖率4个在政策文件中有明确达标率要求的指标采用了指数法计算，强调存量的多少；
而对于生均教育经费投入和学前教育财政性经费投入这两个总存量较低，更加关注努力和进步程度的指标则将指数法和指数增量法相结合，采用“立足增量，兼顾存量”的处理方法，增量与存量的比例为7∶3(咨询9位教育行政人员和高校专家获得)。
(3)我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数分析
由表5可知，我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数得分为87.19，处于较高发展水平，各一级维度得分由高到低依次是服务公益性、服务充分性、服务均衡性，分别为90.85、88.89、80.99。不难看出，在主观认可度指数的基础上加入客观绩效指数后，总体得分由88.85降低为87.19，只是略微降低；
而服务均衡性得分则有较大幅度变化，由85.68降低为80.99，说明服务均衡性的客观得分较低。而且，主观认可度和客观绩效都表明了均衡性依旧是我国普惠性学前教育公共服务发展的重点。
表5 我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数
2. 我国普惠性学前教育公共服务微观发展指数
研究表明，公共服务满意度评价与定量指标评价同样准确和有效，而且更直观[17]。我国普惠性学前教育公共服务微观发展指数主要通过家长满意度来度量，由表6可知，我国普惠性学前教育公共服务满意度处于一般水平(M=3.90)，不同维度差异不大，得分由高到低依次是儿童发展(M=4.02)、幼儿园职责(M=4.01)、政府职责(M=3.77)，家长对政府职责的满意度相对较低。加权得到我国普惠性学前教育公共服务总体满意度、政府职责、幼儿园职责和儿童发展满意度指数得分分别为77.94、75.50、81.23和81.24，处于一般、一般、较高和较高水平。
表6 我国普惠性学前教育公共服务满意度指数
研究者对《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》所有题项的均值进行统计发现，得分低的题项主要与教育补贴、均衡发展、“入园难”“入园贵”问题缓解相关(见表7)。教育补贴涉及普惠性学前教育公共服务的“实惠性”，而城乡、园际的不均衡发展关涉到教育机会和教育质量差距等问题，反映了教育不公平现象。可见，“入园难”“入园贵”问题的解决依旧任重道远，普及、普惠、均衡发展依旧是家长对普惠性学前教育公共服务的重要诉求。而《普惠性学前教育公共服务满意度测评量表》得分高的题项主要涉及幼儿身心健康、安全卫生、教育质量。不难看出，安全卫生工作是幼儿园办园的基本要求与规范，得到政府、幼儿园和家长的高度重视，也有了较好的保障，获得家长较高的认可。同时，家长对幼儿园教育质量和幼儿身心健康发展也比较满意。
表7 我国普惠性学前教育公共服务满意度得分最低与最高的10个题项
3. 我国普惠性学前教育公共服务综合发展指数
我国普惠性学前教育公共服务宏观发展指数与微观发展指数加权得到我国普惠性学前教育公共服务综合发展指数得分为84.68，处于较高水平。在普惠性学前教育公共服务综合发展指数各一级维度中，服务满意度和服务均衡性的得分分别为77.94和80.99，均低于综合发展指数；
而服务公益性和服务充分性的得分为90.85和88.89，均高于综合发展指数。而且，除了服务满意度处于一般水平外，其他一级维度均处于较高或高水平，说明家长对普惠性学前教育公共服务的满意度还有很大提升空间。
表8 我国普惠性学前教育公共服务综合发展指数
4. 我国不同样本省份普惠性学前教育公共服务综合发展指数
研究者计算了样本省份普惠性学前教育公共服务综合发展指数，三个省份的综合发展指数得分由高到低依次是山东省(91.9)、江西省(83.4)、贵州省(81.3)，分别处于高、较高和较高水平，而且呈现由东向西递减的趋势，与我国不同地域学前教育发展水平趋势一致。通过比较发现，山东省的普惠性学前教育公共服务综合发展指数高于我国整体水平，而江西省和贵州省则低于我国整体水平。同时，山东省和江西省在普惠性学前教育公共服务各维度得分由高到低依次为服务公益性、服务充分性、服务均衡性、服务满意度，与我国整体水平各维度得分排序一致；
而贵州省各维度得分由高到低则为服务充分性、服务公益性、服务满意度、服务均衡性，不同省份之间存在一定差异。
表9 我国不同样本省份普惠性学前教育公共服务综合发展指数
1. 我国普惠性学前教育公共服务发展水平较高但存在较大差异
我国普惠性学前教育公共服务综合发展指数、宏观发展指数和微观发展指数的得分分别为84.68、87.19和77.94，处于较高、较高和一般水平，说明公共服务发展水平较高，且宏观发展水平高于微观发展水平。而我国普惠性学前教育公共服务主观认可度、主观满意度和客观绩效指数的得分分别为88.85、77.94和73.79，主观评价高于客观绩效。此外，在公共服务综合发展指数各一级维度中，服务满意度得分低于服务充分性、服务均衡性和服务公益性得分，即“结果”环节的得分要低于“投入—分配—产出”的得分。《县域学前教育普及普惠督导评估办法》指出，学前教育认可度调查中，家长、教职工、园长及其他群众等的社会认可度要高于85%。本研究中，教育行政人员和幼儿园教师对普惠性学前教育公共服务的认可度得分为88.85，达到了标准线；
而家长的满意度得分仅为77.94，在标准线以下，仍有很大提升空间。自2010年国务院提出“发展学前教育，必须坚持普惠性和公益性”以来，经过三期学前教育三年行动计划的实施，我国普惠性学前教育公共服务取得了显著进展，但是当前我国普惠性学前教育公共服务的普及、实惠、均衡程度依然不高，离“办人民满意的学前教育”仍有很大差距。
2. 我国普惠性学前教育公共服务经费投入严重不足
我国普惠性学前教育公共服务认可度、满意度和客观绩效均揭示了当前普惠性学前教育公共服务财政投入严重不足的现实。教育行政人员、幼儿园教师和家长等各利益相关群体均表达了对经费补贴、教师薪酬的不满，共同指向了对加大公共服务经费投入、提高幼儿园教师薪资待遇、减轻家长教育成本负担的诉求。相对于主观认可度与满意度评价，客观绩效可以更为客观、中立地反映当前普惠性学前教育公共服务的发展现状，弥补不同利益相关群体的自我中心性和主观性。学前教育财政性经费投入和生均教育经费投入是客观绩效中得分最低的两个指标。数据显示，2019年我国学前教育经费总投入为4 099亿，比2018年增长了11.63%；
而学前教育生均经费为11 855元，比2018年增长了11.33%[18]，不过相对于义务教育阶段和高中阶段教育的经费投入仍然较低。财政性经费投入不足是一直以来制约学前教育发展的重要因素，缺乏充足的专项资金的支持，普惠性学前教育公共服务经费投入势必严重不足。
3. 我国普惠性学前教育公共服务发展存在明显省际差异
我国普惠性学前教育公共服务综合发展指数存在明显省际差异，得分由高到低依次是山东省、江西省、贵州省，呈现由东向西降低的趋势，与我国学前教育发展水平的地域差异一致[19，20]。这一方面验证了本研究研制的测评指标与指数的有效性，另一方面也反映了普惠性学前教育公共服务发展中的不均衡问题。公共服务认可度测评也发现，教育行政人员和幼儿园教师对服务均衡性的认可度最低。长期以来，我国区域间经济社会发展的不均衡是省际、城乡学前教育公共服务发展差异的主要原因。由于我国采取“地方负责、分级管理”的方式，地方政府在很大程度上决定了各省普惠性学前教育公共服务的投入与供给。不同省份财政性经费投入和生均教育经费投入的差异加剧了区域之间普惠性学前教育公共服务发展的不均衡，制约着“幼有所育”的实现。
4. 家长对普惠性学前教育公共服务的满意度不高
家长满意度测评发现，家长对普惠性学前教育公共服务的满意度一般，各一级维度得分由高到低依次是儿童发展、幼儿园职责、政府职责。具体而言，家长对儿童发展的满意度最高，而对政府职责的满意度最低。相关学者调查了浙江省幼儿家长对学前教育公共服务的满意度，同样发现家长最满意的是“幼儿表现情况”，而最不满意的是“服务供给情况”[21]，与本研究发现一致，只是表述略有不同。围绕“保基本、广覆盖、有质量”的根本任务，2019年我国学前三年毛入园率达83.4%，普惠性幼儿园占比76.01%，生师比降低为17∶1，幼儿园专任教师专科及以上学历达到83.57%[14]，说明在坚持公益性和普惠性的发展方向之下，我国普惠性学前教育公共服务的普及性和公益性取得了长足发展，也得到了家长的认可。但是由于学前教育财政投入的基点低，当前的学前教育供给仍然无法满足幼儿和家长的需求，“入园难”“入园贵”问题依旧困扰着家长。同时也说明各级政府在普惠性学前教育公共服务中需要发挥更大作用。
本研究运用指数的方法对普惠性学前教育公共服务发展水平进行简明、有效的测评，为了解现状、发现问题、完善政策以促进普惠性学前教育公共服务发展提供了很好的实证支撑。由于样本和群体差异等复杂因素，本研究对我国普惠性学前教育公共服务发展水平的测评尚处于探索阶段，普惠性学前教育公共服务测评指标构建、测评指数计算等仍需进一步完善与丰富。不过，现有的测评结果仍然可以为我们了解普惠性学前教育公共服务发展现状，并针对性地破解普惠性学前教育公共服务发展中的困境提供一定参考。
1. 落实各级政府发展普惠性学前教育公共服务的主导职责
虽然我国在多个文件中提到发展学前教育要落实“政府主导”[22]，但是对于各级政府在普惠性学前教育公共服务发展中应该履行的具体职责尚未明确阐释。本研究发现，家长对普惠性学前教育公共服务的满意度一般，而且对政府职责的满意度最低，说明我国各级政府在推进普惠性学前教育公共服务发展中的作用有待提高。为进一步发挥各级政府在普惠性学前教育公共服务中的作用，可以采取如下措施：一是强化各级政府的主导职责，明确省级和县级政府各自的职责范围，并强调省级政府承担起欠发达地区普惠性学前教育公共服务财政投入的主体责任；
二是实施“职责异构”的职能配置模式，坚持“中央领导”在于规划和领导，“省市统筹”在于全面提升统筹重心，“以县为主”在于发挥县级政府的主体责任，以落实各级政府职责，提高服务效率；
三是提高财权与事权的匹配度，中央政府不仅要给予地方政府发展普惠性学前教育公共服务的自主权，而且要科学核定中央政府与地方政府的经费投入比重，细化和明确各级政府的支出责任。
2. 扩大普惠性学前教育公共服务有效供给
普惠性学前教育公共服务有效供给不足是普及、普惠程度不高的主要原因，政府要通过供给侧结构性改革扩大普惠性学前教育公共服务有效供给，促进供需匹配。在供给主体上，由政府全部兜底并不现实，必须明确政府、市场、社会、家庭之间的责任关系，并且参照各地实际经济发展水平确定政府的责任比重和财政支出，建立“政府—市场—社会”多元主体协同的供给体系，实现“政府主导，社会参与，公民办并举”的局面[23]。在供给方式上，政府和市场要合力加大普惠性学前教育资源投入，可以结合国情推广“政府购买”“教育券”“公私合作伙伴关系”“公办民营”等形式，充分调动社会力量参与普惠性学前教育公共服务供给的积极性。同时，我国可以借鉴PPP教育模式的经验，通过吸纳社会资金、监督基础设施，提高普惠性幼儿园质量和普惠性学前教育资源利用效率，保证公共资源发挥最大效益[24，25]。
3. 优化普惠性学前教育公共服务资源配置
“服务不均衡”作为教育行政人员、幼儿园教师和家长的共识，反映出了当前我国普惠性学前教育公共服务资源分配突出的不同区域、省域不均衡问题。在优化普惠性学前教育公共服务资源配置的过程中，不仅要关注“保基本、广覆盖、有质量”目标的达成，而且要注重“弱势补偿”功能的发挥，可以采取如下措施：一是大力兴办公办幼儿园，发挥公办幼儿园的优良传统，使其成为普惠性学前教育公共服务发展的中坚力量，可以通过政府扶持、奖补等措施，如在“生均定额经费补助”的基础上针对设施陈旧问题建立“生均设备补助”制度，焕发公办幼儿园的生命力；
二是积极扶持普惠性民办幼儿园，更多地提供普惠性学前教育公共服务，可以通过鼓励优质公办园与民办园联合办园，以及通过购买、减免租金等方式引导营利性民办园“转普”；
三是加大对薄弱省份学前教育的扶持，保障薄弱省份贫困家庭幼儿享受普惠性学前教育公共服务，可以在中央财政转移支付过程中加大对中西部、乡村和贫困地区的普惠性学前教育公共服务投入力度，通过“适度普惠”和“特惠补偿”等机制优化资源配置[26]，促进普惠性学前教育公共服务均衡发展。
