以信息化手段助力全面落实行政裁量权基准制度
时间：2023-01-18 10:40:12 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
赵仕瑞（广东省司法厅）
2022年8月，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），规范了行政裁量权基准制定、适用和管理。其中《意见》第十四条明确指出，“大力推进技术应用。要推进行政执法裁量规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段，将行政裁量基准内容嵌入行政执法信息系统，为行政执法人员提供精准指引，有效规范行政裁量权行使”，这为广东省践行行政裁量权基准信息化建设指明了方向。
（一）行政处罚裁量权基准信息化探索
2011年，广东省人民政府出台《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》，开始在全省开展制定和适用行政处罚自由裁量权基准工作，全面规范行政处罚自由裁量权行使。在梳理权责清单的基础上，对于常用法律、法规制定了行政处罚裁量基准，并根据上位法的立改废情况及时调整。截至目前，全省各行政执法部门都建立了相应的行政处罚自由裁量权基准制度，并明确适用规则，为广东省稳妥实施行政处罚权提供了基本遵循，也明确了行政执法监督指南。
同时，自2017年以来广东省实行“数字政府”改革，出台《关于推进广东省行政执法信息平台和行政执法监督网络平台建设的指导意见》，采取全流程办案与移动办案需求相结合的创新设计思路，启动了行政执法信息平台和行政执法监督网络平台（以下简称“两平台”）建设，并在参考相关领域以及地市执法信息系统建设经验的基础上，持续深入信息化建设探索，打造了“两平台”行政处罚裁量权管理模块。
该模块建设思路是将行政处罚裁量权基准中的具体违法行为要素与“两平台”中的执法事项建立对应关系，将行政处罚裁量权基准相应的违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体裁量标准嵌入对应的执法事项。行政执法人员在使用执法平台时，必须遵循设定好的执法流程，当录入违法事实和具体情节时，系统会自动出现相应的执法标准提示，实现辅助判罚。同时，组织编制印发了《行政处罚裁量量化规范（试行）》等七项行政执法信息化标准，构建了“1+7”行政执法标准化体系，供执法部门在开展行政执法标准化、信息化工作中参考适用，防范行政权力滥用风险。
广东省中山市自2014年开始探索实践行政处罚裁量基准信息化应用。将市属行政执法机关1970多种常用行政处罚事项进行更新梳理，共量化为6780多档裁量基准。2020年正式上线应用行政执法“两平台”后，结合行政执法“两平台”已有的执法流程进行个性化改造，着力优化城市管理和卫生健康领域行政处罚简易程序，将执法人员办案过程中需适用的行政处罚自由裁量标准固化在执法系统。当出现裁量标准中的违法情形时，系统将自动匹配处罚的裁量档次，供执法人员作出执法决定参考。当该裁量档次不符合执法具体情形，需适用其他裁量档次时，则必须说明原因，系统才允许选择其他裁量档次。
（二）行政许可标准化建设
2012年，经国务院批准，广东省启动行政审批改革工作，探索开展行政审批标准化工作。2014年，按照《广东省行政许可监督管理条例》关于“行政机关应当建立健全行政许可标准化制度”的要求，陆续发布了《行政审批事项业务手册编制规范》等多项地方标准，规范全省所有行政许可事项的办理，规范行政审批权力的运行。在自由裁量权压缩方面，主要规范了四个关键环节的裁量基准，包括受理、审查、决定、监督检查阶段。通过公开各类标准信息，压缩行政审批自由裁量权，强化对行政审批权的多方位监督。同时，将行政许可事项纳入广东省政务服务事项管理系统实行信息化动态管理，并通过广东省政务服务网对社会公开。通过多年的标准应用推广，已经实现了全省近千项省直行政许可事项、约1.5万个市级和3.6万个区（县）级行政许可事项办理标准化、规范化。
在探索推进行政裁量权基准信息化建设的过程中，存在一些困难和问题，主要涉及行政裁量基准的规范化、标准化问题，具体如下。
（一）行政裁量权各要素标准化程度不够
一是各部门违法行为表述规则不统一。各部门制定行政处罚自由裁量权表述违法行为的规则不统一。有的使用上级部门制定的行政处罚案由来表述违法行为，有的使用法条内容规定表述违法行为，有的在总结法条内容的基础上概括表述违法行为，同时还存在多个违法行为列入同一条裁量基准等问题，缺乏统一的规范违法行为表述的规则。而广东省行政执法信息平台中的执法事项来源于广东省政务服务事项管理系统记载的行政权力事项，系统中的事项按照国家通用目录制定，对无国家通用目录的，按照一定的规则制定，并需经审核后才能发布使用。因此，需将各部门制定的适用行政处罚自由裁量权基准的违法行为与行政执法信息平台的执法事项进行一一对应，要耗费大量的人工，同时部分事项难以找到明确对应的执法事项。
二是各部门的裁量要素、标准不统一。从广东省实践来看，各部门的裁量阶次并不统一，如对处罚幅度，有的按从轻处罚、一般处罚、从重处罚分类；
有的按轻微情节、一般情节、严重情节分类；
有的将不予处罚、从轻处罚纳入行政裁量权基准，有的则不纳入行政裁量权基准，有的将情节轻微情形等同于从轻处罚情形；
还存在设定依据列明不统一问题，部分仅列明违法行为的处罚依据，部分同时列明违法行为依据及处罚依据，部分未列明依据的具体条款项，使得行政处罚自由裁量权基准结构化纳入执法平台管理存在困难。
（二）部分行政裁量权基准适用条件缺乏可操作性
部分行政裁量权基准仅是按照法条规定的情形表述适用条件，缺乏可量化的操作标准，加上行政执法人员执法素质不一，容易导致相同的违法事实、情节、社会危害程度而处罚结果不一致，难以避免“畸轻畸重”“重过轻罚”“轻过重罚”“过罚不相当”等不规范执法现象，行政处罚有失公正。同时，对没有明确可量化标准的适用条件，系统难以实现智能辅助判罚。
（三）缺乏行政裁量权基准适用程序
在国家层面尚未规定相对统一、明确的行政裁量权基准适用程序的情况下，难以实现行政裁量权基准适用的信息化，尤其是在需要变通适用行政裁量权基准的情况下，无相应程序可循。因此，目前行政裁量权基准适用都在小范围内探索实践，还未能在省级平台层面统一展开，仅是采用信息提示、作为实施依据添加的方式进行，由此也难以捕捉具体的裁量适用操作信息，无法真正实现行政裁量权基准信息化规范适用和管理。
行政裁量权基准信息化建设是一项系统性工程，难以一蹴而就，我们要坚持目标导向、问题导向，攻坚克难，逐项击破业务难点和技术难点，稳妥推进。接下来，广东省将认真贯彻落实《意见》要求，从以下三个方面着手积极推进信息化建设。
（一）加强行政裁量权标准化建设，为信息化应用打下良好基础
一是统一违法行为的表述规则，按照部门权责清单事项规范表述。对行政处罚事项，建议以部门权责清单事项为标准表述，并明确对应事项的基本编码，借助编码锁定对应违法行为，实现事项与设定依据、裁量基准一体化动态调整，减少人工负担。对行政许可事项，则可以对标国家和地方层面设定的许可事项清单编制。二是统一裁量要素和标准，编制行政裁量权基准量化规范。尽可能明确、量化情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重等各裁量阶次的适用条件，强化可操作性，为下一步信息化智能判罚提供条件。按照《意见》规定的裁量权基准制定要求重新打造标准化入库存储、调取适用的流程，实行裁量基准编码化入库管理，并绑定对应的执法事项，便于自动获取行政执法适用数据和行政裁量权基准大数据分析管理。
（二）持续推进行政执法“两平台”上线应用，推动行政裁量权基准在基层执法中落地落实
目前，广东省行政执法“两平台”在全省四级实现全面推广，但一些地方和部门仍然存在推动力度不足、上线应用不积极、进展缓慢等问题。接下来，广东省拟从以下四个方面发力，为行政裁量权基准信息化实施夯实技术基础。
一要加大应用办案力度，除特殊情况不宜适用“两平台”办案外，其余三类案件，即行政检查、行政处罚、行政强制，都要通过“两平台”进行办案。二要突出重点面向基层。结合深化镇街综合行政执法改革，大力推动镇街上线并使用“两平台”，为基层疏解堵点痛点提供技术支撑。三要加强共享协作联动。探索与综合网格化管理、“一网统管”、“一网通办”等业务联动和数据共享，加快推进数据归集共享，构建行政执法综合数据体系。四要落实责任强化监督。强化政府领导关心过问、及时听取汇报、研究解决疑难问题的责任，将应用“两平台”纳入年度法治建设重点工作推进落实。
（三）按照《意见》规定，完善适用裁量标准的流程
在行政执法平台原有的执法流程基础上，根据《意见》相关流程要求，对具有裁量标准的事项增加裁量基准适用选取、变通适用的流程。一是对有相应行政裁量权基准的事项设置为裁量基准必选，且应同时选取裁量阶次和对应的裁量幅度，并将裁量适用数据自动生成在执法文书中，落实裁量基准要明确告知相对人的要求。二是固化适用流程，除需要变通适用的外，系统自动限制不得选取该裁量阶次之外的其他裁量幅度。对需要变通适用的，将批准程序设置为固定流程，并探索设计相关变通适用批准材料的标准范本，实现裁量基准适用全过程留痕管理。三是变通适用批准材料、集体讨论记录作为执法案卷的一部分自动归档保存。
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