我国农业科技创新的机制分析及推进建议

王 凯，徐志豪，施志权，李佳丹，詹 柴

(1.宁波市农业科学研究院，浙江宁波 315040；
2.宁波市乡村振兴促进中心，浙江宁波 315040)

党的十八大以来，党中央始终坚持把创新作为引领“三农”发展的第一动力。2021年召开的中央农村工作会议反复强调了要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”，同时“大力推进种源等农业关键核心技术攻关，提升农机装备研发应用水平，加快发展设施农业，强化农业科技支撑”。2020年，我国农业科技进步贡献率达到60.7%，但与发达国家相比仍存在不小差距。“十四五”时期是实现两个百年奋斗目标的重要交汇点，新阶段、新理念、新格局交织相融，新思维、新技术、新模式呼之欲出。

从我国农业科技创新发展需要看，一批农业的关键核心技术亟需突破、科技创新与产业发展亟需深度融合、农业科技创新体系亟需进一步完善、农业科技创新能力亟需进一步提升，而解决好这些问题，有必要从理论层面梳理好我国农业科技创新的机制，通过分析机制、理顺机制、完善机制，才能够推进农业科技创新高质量发展，有重点地解决一系列堵点、难点问题，为稳住农业基本盘、守好“三农”压舱石提供支撑和保障。

1.1 农业科技创新的定义广义上说农业科技创新是指由政府、农业科研机构、农业高等院校等公共机构以及农业生产企业、农户等农业经营主体组成的创新系统或网络[1-2]。狭义角度的农业科技创新是指农业科技研发，主要强调农业科技创新研发、开展区域性试验直到取得农业科技成果，将新品种、新方法、新模式运用到实际的生产中，以满足农业生产需求[3-4]。农业科技创新包括研究、开发、实验、推广和应用新农业技术等一系列发展过程，这一过程伴随着资源更加有效的配置，生产要素的优化重组，该过程不仅存在于农业的生产环节，还存在于农业生产后的加工环节、流通环节以及销售环节，贯穿于整个农业发展的全过程[5-6]，最终不断提高农业生产的社会效益、经 济 效 益 和 生 态 效 益[7]。作为一种复杂社会经济现象及技术创新的一个有机组成部分[2]， 农业科技创新还包括知识创新、技术创新和现代科技引领的管理创新[8]。综上，农业科技创新应包括整个农业生产领域内各种新生产技术、新投入方式、新管理制度等，包括农业生产的前中后全链条，覆盖到一二三全产业，包含政府、科研机构、农业经营主体、消费者等利益相关者，最终体现为农业生产的社会、经济及生态效益的全面提升。

1.2 农业科技创新的特征农业科技创新是基于农业生产之上的，因此农业科技创新的特征与农业生产的特征是密切相关的。第一，农业科技创新具有时滞性，农业科技成果的应用与推广，需要借助农业推广和科技队伍的支持和指导[9]，需要一定的时间，而通常来说，农民对新事物的接受能力不够强，并存在保守心理，这些也从侧面加剧了农业科技创新的时滞性。第二，农业科技创新具有区域性，农业是弱质性产业，时至今日，靠天吃饭的问题依然较为突出，光照、温湿度、土壤等气候环境都对农业生产有较大影响，这也导致了农业科技创新对环境依赖性较大，使得农业科技创新具有区域性的特征[10]。第三，农业科技创新具有高风险性，农业科技创新需要耗费大量的时间，花费大量的资源，进行繁复的试验，研发主体不仅需要承担技术风险、市场风险，还需要接受小农户各方面的考量，不仅仅是研发，还需要科学推广，创新成果的转化困难多、风险多[11]。第四，农业科技创新具有复杂性，农业科技创新的主要利益相关者包括政府、科研院所、农业经营主体、消费者等，参与角色较多，所考虑的利益不同，通常需要经济、社会与生态效益的全方位提升，决定了农业科技创新具有复杂性的特征。

关于农业科技创新的机制，我国有不少学者围绕农业科技创新的动力机制进行了探讨，有学者认为这一动力包括外在和内在动力2个部分，对多元协同农业科技创新动力机制分析模式的内涵和路径等内容进行了探讨[3]，还有学者从用人机制、投入机制、管理机制等层面进行了研究[4，6，8，12-13]，总体而言，多数研究只是侧重农业科技创新某一方面的机制分析，或者部分研究虽分析了不同的机制，但对于机制本身缺乏合理的划分方法，导致研究的条理性、科学性、系统性有所欠缺。也正是基于这样的考虑，该研究把农业科技创新的机制分为动力机制、平衡机制、调整机制3个部分[14]，以便系统性地梳理农业科技创新的机理。

2.1 农业科技创新的动力机制动力机制主要指由发展的基本要素所构成的动力系统及其作用机理和方式[14]。农业科技创新有政府部门、科研机构、经营主体、消费者四类主要的利益相关者，这些利益相关者是农业科技创新的基本要素。分析农业科技创新的动力机制，就是分析这些利益相关者之间如何相互作用、相互影响，高效率地推进农业科技创新。

这里的政府部门是指为农业科技创新制定发展战略、提供要素支持的相关主管单位，他们最关心的是在整个经济社会宏观背景下，农业科技创新的战略是否合理，是否产生了显著的综合效益。科研机构主要是指农业相关科研院所、高等院校、高新技术企业等，他们最关心的是能否争取到充足的科研经费，开展科技创新后，成果转化是否顺畅，科研人员能否得到充分的激励，市场对创新成果的接受程度如何，创新成果推广程度如何，高新技术企业还更加关注创新所带来的经济效益。经营主体是实际运用科技创新成果的主体，通常包括农业龙头企业及中小微企业、专业合作社、社会化生产服务组织、家庭农场、种养殖大户等，他们最关心的是运用科技创新成果的成本如何、收益如何、市场风险如何，能否产生稳定的经济效益。消费者就是指对农产品的最终消费者，他们最关心的是农产品价格是否合理、产品质量安全是否有保障以及产品是否稀缺、好吃。

从4类主要的利益相关者看，政府部门是农业科技创新战略的主要策源地，提供了农业科技创新的推动力；
科研机构是农业科技创新的主要供给者，提供了农业科技创新的核心力；
经营主体是农业科技创新的主要运用者，提供了农业科技创新的实施力；
消费者是农产品的使用者，对农产品的评价可以侧面反映科技创新的好坏，也可以代表着市场的需求，提供了农业科技创新的反馈力。良好的农业科技创新动力机制，能够让这些利益相关者产生充分的动能、积极性、主动性和创造性，使得农业科技创新的前中后各个环节充满动力，各利益相关者所关注的重点能够得到满足。农业科技创新的动力机制是三大机制的核心，图1展示了农业科技创新的动力机制。

图1 农业科技创新动力机制

2.2 农业科技创新的平衡机制平衡机制是指各基本要素和各部分之间保持协调、和谐，且稳定有序运行的机理和状态[14]。农业科技创新的平衡机制，可以从两个层面进行分析，第一个层面是各利益相关者之间如何保持平衡，第二个层面是各利益者相关内部如何保持平衡。

考虑各利益相关者之间的平衡，一是政府部门与科研机构之间，政府部门作为资金和制度的供给者，科研机构作为创新的供给者，二者有着共同的目的，就是推进农业科技创新，政府部门应当更多地考虑如何提供更加有效的资金分配制度，激发不同领域、不同环节、不同创新主体的创新，同时考虑成果转化分配制度的创新，最大限度激发科研人员的积极性；
科研机构应当更多地考虑农业科技创新需要兼顾经济、社会及生态等方面的综合效益，对农业科技创新有着更高的追求。二是政府部门与经营主体之间，政府部门需要更多地考虑如何制定新品种、新技术推广层面的补贴政策，同时考虑到应对自然风险和市场风险，最大程度地激发经营主体使运用科技创新成果的积极性；
经营主体的构成比较多样，真正能够较快接受新的农业科技创新成果，起到引领、示范与带动作用的，一般而言都是有一定规模的经营主体，而这类规模化的经营主体需要更多地了解政府扶持政策，把握好大的发展方向。三是科研机构与经营主体之间，科研机构需要更多地考虑农业科技创新成果推广的成本，难易程度，是否存在对环境不适应或者出现一些无法预判的生产风险等；
经营主体应更多地做好与科研机构的对接、合作，多了解创新成果，科学研判、积极做好成果的运用。四是消费者与其他利益相关者，因消费者作为农产品的主要需求方，不直接参与到农业科技创新中，所以消费者最终是通过消费者偏好来影响产品需求，通过市场信息反馈参与到农业科技创新的平衡机制中。

平衡机制的第二个层面是各利益相关者内部如何保持平衡。对于政府部门，重要的是如何形成合力，从不同的角度支持各领域的研究创新，避免造成资金的重复与浪费，形成策划科技创新的联合体。对于科研机构，重要的是如何搭建起合作的平台，联合攻关、协作开展研究，特别是聚焦一些重要的科研难题，能够形成有效的协作机制，形成提供科技创新的联合体。对于经营主体内部，更重要的是如何搭建一个信息交流的平台，共享共进、互帮互助，形成实施科技创新成果的联合体。对于消费者，主要结合自身喜好来选择农产品，通过市场供需调整自身需求，提供真实的信息反馈，正确传递市场信息。农业科技创新的平衡机制如图2所示。

图2 农业科技创新平衡机制

2.3 农业科技创新的调整机制调整机制主要是使动力机制与平衡机制达到优化、协调、配合[14]，推进各种体制、制度不断完善。调整通常是因为不合适才去调整，而调整的方式要么是自下而上的，通过发现问题，然后提出对策建议，倒逼改革；
要么是自上而下的，通过顶层设计，然后进行探索实施。通常来说，自上而下与自下而上相互交织，共同推进事情的发展。

政府部门在调整机制中扮演的角色是顶层设计，对基层进行有益探索和推广，在调整机制中具有极为重要的作用。科研机构主要是围绕着政府及经营主体的关切，不断调整适应，在经济效益、社会效益和生态效益之间找到平衡。经营主体与政府部门之间主要是政策需求的精准表达，争取实现政府所帮正是经营主体所需，与科研机构之间要争取能够以合理的投入取得合理的收益，与消费者之间主要是正确捕捉市场信息，了解消费者的诉求，为选择主推何种产品以及产品定价等提供参考和决策，把市场风险、生产风险均降到最低。与动力机制和平衡机制相比，消费者在调整机制中的作用相对弱化。从需要调整的内容看，往往集中在科研投入、项目选题与管理、协同创新、人才支撑等方面，集中反映着当前我国农业科技创新领域存在的主要问题。农业科技创新的调整机制如图3所示。

图3 农业科技创新调整机制

3.1 顶层设计制度不完善，资金使用投入不足顶层设计体制不完善，管理部门统筹谋划、联合发力不够：农业科研管理涉及的部门较多，有科技部门、农业部门、工业部门、文旅部门及流通业部门等，各部门之间考虑问题的角度不同，在进行管理时往往会因所关注的重点不同、利益不同，各自为政，从而导致农业科技创新的要素投入存在着重复化、不开放、分散化等情况，各部门难以形成合力。政府资金投入强度不高，对资金使用效率评估不足：农业科技创新具备准公共产品的属性，这就决定着政府应当作为农业科技创新的投入主体，我国财政对农业科技创新的支持强度远低于发达国家水平，并且用于农业科技创新的资金缺乏健全的管理体系，对资金的使用效率缺乏有效评估，资金使用的精准度不高。

3.2 项目管理制度待创新，科研人员活力激发不足科研项目管理制度不适宜，对农业科研的特征考虑不够：因农业的特殊属性，农业科研项目与工业项目存在本质上的差别，现实中，管理部门往往忽视农业科研的规律，照搬工程项目管理的方式，太注重强调创新的速度、资金使用的进度，财务制度上存在较多不合理的地方，这些造成农业科研经费的低效。从项目的考核看，很多科研项目的考核过分强调经济效益，而对社会效益和生态效益的考核不够，对农业科技创新作为准公共产品的体现不明显。科研单位的管理偏行政化，难以充分释放科研人员活力：科研人员的活力和创新能力是推进农业科技创新的重要支撑，总体上科研单位的管理应当坚持为科研人员减负，让科研人员少参与行政事务，给科研人员充分的时间投入到科研项目中，营造出一种有利于创新、有利于创造的氛围。但当前国内有不少科研单位采用行政手段来管理，这与科研单位的属性不相符，会影响农业科技创新的效率。

3.3 联合攻关制度不健全，科技人才支撑不足联合攻关制度不健全，一批关键技术待突破：不同的科研机构所擅长的内容不同，分散在不同领域的不同环节，当前农业的实际生产中，遇到不同的难题，有些突出的难题不是某一家科研院所能够解决的，这就特别需要联合攻关。但目前，我国农业科研联合攻关的制度还不健全，不同科研院所之间尚没有形成联合攻关的机制，反而因为存在竞争关系，导致科研项目立项交叉、重复，分工不明确。农业科技创新人才不足，现有专业人才培养缓慢：农业农村领域对就业的吸引力较差，农业科技创新人才严重缺乏，多数专业科研人员缺乏外出交流、培训学习的机会，成长速度较慢；
人才激励政策作用不突出，人才流动机制未有效运行；
基层的农技推广人员更是人手紧张，科技成果推广速度较慢。

3.4 调整机制不够合理，上下没有完全打通自上而下的顶层设计存在缺陷，政府对其他利益相关者的调研不足：农业科技创新的前中后端不顺畅，政府与科研院所和创新型企业的沟通不够，相互之间没有建立起很好的交流机制，政府与科研院所对农业经营主体的调研不够，进行的科技创新有时很“高大上”，但忽略了经营主体的实用性问题、成本问题以及农业科研推广问题。从项目立项看，很多科研选题都是政府管理部门进行直接命题，缺乏对农业实际生产的调研，命题的选择不够科学。总体上说，农业科技创新的各利益相关者之间缺乏充分的交流。自下而上的经验推广严重滞后，领域内很难找到可供借鉴的经验进行学习：为了能够让农业科技创新的动力机制与调整机制保持高效运行，各地已有不少有益的探索，把这些有益的探索加以总结，对照当前农业科技创新机制中存在的若干突出问题，应该可以找到一些有价值的做法。而当前我国农业科研的创新，信息较闭塞、行业间交流不多，农业科技创新的供给者、创新成果的应用者缺少报送有益经验的热情，多种原因导致从政府部门层面基本上只能看到宏观的战略、设计，很少有基层的经验被推广。

4.1 完善科研管理体制根据农业科技创新的时滞性、区域性、高风险性及复杂性等特征，创新项目管理机制，尤其是科研经费管理制度，避免突击花钱，给农业科技创新留好足够的时间，而不要过于追求速度和短期的经济效益。对于科研项目的选题，应加强政府、科研机构与经营主体等利益相关者之间的沟通，进行充分必要的论证，开展一批具有较强紧迫性、实用性的研究。从国家层面，围绕现代种业、高产高效、减肥减药、农产品质量安全、育繁推一体化等重点领域，组织研究实力突出的科研院所进行联合攻关，争取取得一批具有重大突破、重大标志的科研成果。建议建立科研项目库，由农业科研相关主管单位积极保送信息，对全国各地正在开展的和已经开展且取得突出成效的重大科研项目进行汇总，避免选题的交叉、重复，同时有利于不同科研机构之间的交流，灵活运用数字化的手段和思维，使得信息更加对称，科研合力得到更好的发挥，科研更加高效。

4.2 持续加大资金扶持力度注重科研扶持资金的长期稳定投入，不断加大对基础性研究、关键领域攻关研究、农业科研前沿研究、应用研究及成果推广研究等重点领域的支持力度，形成资金投入长效机制。不断优化科研资金的结构，成立农业科研创新发展基金，充分发挥支农金融组织的作用，积极开展金融产品创新，通过税收优惠、贴息贷款、创新补贴、银行信贷、风险兜底等方式，对于社会上涌现出的农业科研成果加大补助力度，进一步保护专利、新品种权，完善利益分配制度，激发创新热情，引导各农业科技创新的利益相关者广泛投入到农业科技创新中，以科技创新带动资金集聚，实现来源多元化、规模化，不断提高农业科研投入占农业产值的比重。完善激励机制，出台符合农业科研实际的考核政策，应根据农业科研项目的类别、目的，对不同的科研项目考核应有不同的侧重点，安排一批专项资金对市场化、公益性等研究成果进行奖励，充分调动科研积极性。

4.3 积极推动产学研协同创新企业、科研院所、高校是创新的供给者，企业直接对接市场，具备敏锐的嗅觉，能够第一时间捕捉到市场信息，但很多企业都缺少专业的研发队伍，对农业科研的投入也缺乏系统性和持续性；
科研院所与企业相比具备较强的科研能力，能够获得政府稳定的支持，也有大量的专业性创新人才，但创新成果需要进行推广，面临着市场的检验，成果转化存在一定的风险；
高校更多的是培养科研人才，构建起能够支撑当前乡村振兴需要的、实现农业农村现代化需要的科研创新课程体系，但现实中，往往是高校开设课程较慢，教师配备也难以及时到位，相对经济社会快速发展有所滞后。建立起产学研相互结合的创新平台，能够有效利用不同创新主体的优势，最大化地合理配置资源，推动农业科技创新与实际生产应用更加紧密的结合，实现农业科研创新体系的动态优化。继续支持高等院校、科研院所等农业创新主体同农民专业合作社、龙头企业、农户等农业经营主体开展多种形式的技术合作，打造农业科技创新联合体，提高农业科技创新的效率。

4.4 加大培养农业科技创新人才创新是发展的第一动力，人才是创新的核心力。优化课程体系，特别应注重农业农村发展实际、农业科研创新需求以及经济社会的最新发展形势，建立学校、科研机构、创新企业与经营主体互动培养、联合培养、交叉培养的模式，对农业科研人才的培养模式和课程体系进行优化，同步提升积累基础知识和创新实践能力。加强人才的对外交流与合作，与发达国家相比，我国的农业创新水平还存在较大差距，应从国家层面建立起一个开放交流的平台，让广大科研人员能够有对外交流合作的机会，针对性地培养一批能够紧跟国际动态，复合型、开放型的高级人才，带动国内农业科研国际化。注重对新型职业农民及农村实用人才的培养，实施学历技能相结合、车间田间相结合的培养制度。加强农技推广人才培养，完善激励政策，吸引各类优秀人才加入科技特派员，形成长效机制。

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