我国农业植物新品种保护发展回顾、现状分析及发展建议

阿布都克尤木·阿不都热孜克，古丽米拉·艾克拜尔，徐麟，颜国荣，刘宁，赵连佳，邓超宏，帕丽旦·艾海提，王威*

（1.新疆农业科学院农作物品种资源研究所，乌鲁木齐 830091；
2.新疆农业大学资源与环境学院，乌鲁木齐 830052；
3.新疆维吾尔自治区种业发展中心，乌鲁木齐 830006）

种子是农业的“芯片”，对各国种业来说，品种权至关重要，并越来越受到重视。植物新品种是指经过人工培育的或者对发现的野生植物加以开发而获得的具有适当命名的品种，具备新颖性、特异性、一致性、稳定性。品种权作为一种脑力（智力）劳动成果，是无形的财产权[1]，也是知识产权体系的重要组成部分和农业领域最重要的知识产权。强化植物新品种保护是国家知识产权战略和科教兴农战略的重要内容，也是农业科技创新的重要原动力[2]。2021年中央一号文件要求，“打好种业翻身仗”和“加强农业种质资源保护开发利用和育种领域知识产权保护”，明确提出要加快完善农作物种质资源保护体系。农业种质资源是保障国家粮食安全与重要农产品供给的战略性资源，事关种业振兴全局。为打好种业翻身仗，激励原始创新，保障育种工作人员的合法权益，必需完善植物新品种保护制度，增强植物新品种保护意识。近年来，随着我国植物育种技术和种子贸易的快速发展，农业植物新品种保护的重要性日益突出[3]，品种权保护制度也日趋完善，新品种保护工作进步明显，全社会保护意识日益增强，领域内的国际地位不断增强，但在植物品种培育、制种和销售环节存在植物新品种保护不强的问题，对原始育种创新活力产生影响。本文基于我国农业植物新品种保护现状，分析了我国植物新品种保护中存在的问题，并提出了加强我国植物新品种保护的建议和对策。

植物新品种权，也称植物育种者权利，是指完成育种的单位和个人对授权品种享有的排他独占权，可以进行转让和许可。根据《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第123条规定，其与专利权、著作权、商标权和工业外观设计权一样，是工业产权的一种类型，同属于知识产权的范畴[4]。植物新品种保护作为农业领域知识产权的重要组成部分，也是农业知识产权制度框架的重要基石，已上升到国家战略层面，在激发种业原始创新活力、提升我国种业国际竞争力、建设种业强国中将发挥越来越重要的作用[5]。具有高产、优质或抗病虫害等特性的植物新品种是农业高质量发展的基本因素。培育植物新品种需要投入大量的技能、劳力、物资和资金，同时花费很长时间（10~15年）[6]。植物新品种权需经申请、审查和批准才能获得，并在使用、转让、继承等方面受到法律法规的限制。通过申请品种权保护的植物，自授权之日起，享有15~20年的保护期，其中，木本植物培育的时间较长，品种权保护期限为20年，如观赏树木、果树、林木等，其他植物的保护期15年。未经品种权所有人许可，任何个人或者单位不得为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复用于生产另一品种；
但为了国家和公共利益，规定了强制许可事项，并要求支付使用费[7]。新品种的培育者能赢得的利润，可鼓励育种者继续为农业、园艺和林业的发展作出更大的贡献，同时广大农民获得增产增收，保障了粮食安全。此外，在植物新品种保护制度的框架下，可通过引进国外品种获得优良的新品种，也可将我国的优良品种推广到国际市场。

2.1 中国农业植物新品种保护的相关法律法规

我国植物新品种保护起步较晚，受农业科技体制改革和中国加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）的影响，1997年3月20日国务院公布《中华人民共和国植物新品种保护条例》（简称《植物新品种保护条例》），标志着我国植物新品种的知识产权保护事业迈上了新台阶，进入了新的发展阶段。1999年4月23日，我国加入《国际植物新品种保护公约》，成为国际植物新品种保护联盟（international union for the protection of new varietiesof plants，UPOV）第39个成员国，开始受理全球范围植物新品种权的申请[8]。1999年发布《中华人民共和国植物新品种保护条例实施细则（农业部分）》并于2013和2014年进行了修改完善，还陆续出台了制度《农业部植物新品种复审委员会审理规定》（2001年）、《农业植物新品种权侵权案件处理规定》（2002年）和《农业植物品种命名规定》（2012年）等其他配套规章。2001年实施《最高人民法院关于审理植物新品种纠纷案件若干问题的解释》并发布《最高人民法院关于印发全国法院知识产权审判工作会议关于审理技术合同纠纷案件若干问题的纪要》，2007年实施《最高人民法院关于审理侵犯植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定》，2015年修订《中华人民共和国种子法》（简称《种子法》），将植物新品种保护的内容上升为法。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过《民法典》，明确规定民事主体依法享有植物新品种的知识产权，有效提升了新品种保护的法律地位；
加大了对品种权侵权行为的处罚，赔偿的数额明显提高；
有力推进我国植物新品种保护工作不断深化。2021年4月9日，农业农村部召开加强种业知识产权保护座谈会，提出要“提高主要农作物品种审定标准”“开展种业监管执法年活动”“加快出台关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的司法解释，适时启动《种子法》《植物新品种保护条例》等相关法律法规的修订工作”。2021年7月5日，发布《最高人民法院关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》的司法解释，扩大育种创新成果法律保护范围，提高损害赔偿金额，从法规体系突出保护种业自主创新。2021年7月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十次会议，审议通过《种业振兴行动方案》，要求加强种业知识产权保护，综合运用技术、经济、行政、法律等多种手段，推行全流程监管，对群众反映集中、社会关注度高、套牌侵权多发的重点区域和环节要重拳出击，让侵权者付出沉重代价[9]。2022年3月1日起施行修订的《种子法》，新增了扩展植物新品种权的保护范围、强化侵权损害赔偿责任、建立实质性派生品种制度、加大假劣种子打击力度，完善侵权赔偿制度等内容，为强化种业知识产权保护意识和加大我国植物新品种保护力度提供了坚实的法治保障，也是我国植物新品种保护制度演变发展史上的重大标志性事件。目前，各项法规和条例为我国植物新品种提供了有力的司法保护，《种子法》《植物新品种保护条例》等专门立法保护植物新品种权；
《专利法》保护植物品种的生产培育方法、相关功能基因、编码蛋白以及载体；
《中华人民共和国反不正当竞争法》保护育种技术秘密和经营秘密；
《中华人民共和国商标法》的商标和地理标志保护种子来源及商业声誉；
《中华人民共和国刑法》规定了生产和销售伪劣产品（种子）罪、侵犯注册商标罪、非法经营罪等多个罪名，有效制裁了伪劣种子等农资制假、售假犯罪。

2.2 中国农业植物品种保护名录的数量

我国农业农村部审定并发布《农业植物新品种保护名录》，要求申请品种权的植物新品种必需属于保护名录中列举植物的属或种。目前已发布11批，共收录191个农业植物属（种），随着育种者、申请者知识产权保护意识的不断增强，品种权申请量呈现迅速增长的趋势（图1）。2019年，农业农村部令第1号发布第11批《农业植物新品种保护名录》，涉及中草药11种、观赏植物10种、菌类9种、蔬菜7种、牧草作物7种、大田作物5种、果树4种[10]，为更多的农业植物纳入保护范畴提供了平台。目前，我国自主选育品种种植面积占比已达到95%，五大主要农作物（水稻、玉米、小麦、棉花、大豆）72%的主导品种都申请了品种保护，推广面积占总推广面积的78%[11]。全社会品种权保护意识不断增强，据统计，截至2016年底，我国农业植物新品种权总申请量超过18 000件，总授权量超过8 000件，2016年申请2 523件，年申请量位居国际植物新品种保护联盟成员国之首[12]。截至2019年12月31日，我国农业植物新品种权申请量33 803件，授予品种权13 959件，2017—2019年我国农业植物新品种权申请量连续3年位居UPOV成员国第1位，分别达到了3 842、4 854、7 032件，共占总申请量的46.53%[13]。

图1 中国农业植物品种保护名录Fig.1 List of protected agricultural plant varieties in China

2.3 中国农业植物新品种保护的成效

自《植物新品种保护条例》实施以来，我国植物新品种行政执法、司法保护、中介服务等机构逐步完善，农业综合行政执法体系逐步建立，取得了较为可观的社会效益，为推动现代种业创新发展提供了强有力支撑。自1999年加入《国际植物新品种保护公约》以来，我国积极履行UPOV成员国义务，接受植物新品种权的数量连续多年位居世界首位，2020年首次成为授权量最多的成员，2022年中文正式成为UPOV工作语言[14]。随着我国植物新品种保护国际合作的日益深化，我国种业国际贸易发展迅速，国外来华企业的植物新品种申请也日趋增加。农业农村部科技发展中心植物新品种保护处处长崔野韩于2020年任职UPOV理事会副主席，我国植物新品种保护迈向国际舞台，在植物新品种保护领域的国际地位不断增强。2020年，在强有力的司法保障和执法监管下，品种侵权案件比2011年减少36%[15]。在第二届全国农作物授权品种展示暨品种权交易会上，新品种转让经费超过5 000万元，据对500个授权和申请品种的统计，几年授权品种的累计推广面积达4 270万hm2，粮食增产了5 632万t，实施单位收益达19.7亿元，新增社会效益223.7亿元[16]。通过授予新品种权，保护了玉米“郑单958”、水稻“Y两优1号”、小麦“济麦22”等一大批拥有自主知识产权的优良植物新品种，良种在农业科技贡献率中的比重超45%[17]，为我国现代种业发展奠定了坚实的基础。尽管植物新品种保护制度在我国实施时间不长，但实施效果显著，自1999年受理第1件植物新品种保护申请以来，农业植物新品种权申请与授权数量呈明显的增长趋势，截至2020年12月底，品种权总申请量41 716件，总授权量16 508件（图2）。

图2 1999—2020年中国植物新品种权申请量和授权量Fig.2 Application and authorization of new plant variety rights in China from 1999 to 2020

2.4 中国农业植物新品种的申请主体分析

我国种子企业投资育种的积极性不断增强，逐渐成为商业化育种主体。自2011年起，企业植物新品种权年申请量已连续10年超过科研院所，年均增长20%以上，企业的创新主体地位逐渐确立（图3）。2016年种子销售额前50的种子企业研发投入为13.8亿元，占比6.3%。植物新品种保护制度在规范种子市场秩序、推动种子产业化、促进育种技术创新等方面成效显著，发挥了巨大的作用。对我国500多个申请品种和授权品种的数量分析发现，育种企业申请品种权的数量占全部申请量的48.2%（图4）；
在植物新品种研发经费投入中，政府投入仅占17%，企业、育种单位及其他渠道投入已高达83%[18]。在品种权年授权量方面，如图4所示，国内企业与科研单位基本相当，国内企业略有优势。

图3 1999—2018年国内不同申请主体年度申请量变化趋势Fig.3 Annual trend of different domestic applicants from 1999 to 2018

图4 2018年国内不同申请主体申请量分布Fig.4 Distribution of application volume of different domestic applicants in 2018

3.1 农业植物新品种保护意识淡薄

我国植物品种保护制度建立的时间较晚，部分农业管理和科研单位及育种单位和个人对植物新种保护重要意义认识不足，重视程度不够，主要体现在3个方面。一是植物新品种保护的专业知识缺乏，仅仅知道有新品种保护，但对《植物新品种保护条例》以及《种子法》的主要内容和内涵没有认真地研究，对我国植物新品种保护制度不熟悉，对申请程序不了解。当植物新品种权受到侵权时，在有效利用法律手段维护自己合法品种权等方面缺乏经验。二是不了解品种审定和品种权保护的区别，部分种子企业重视品种审定，而忽略品种权的申请和保护，因为通过审定可以上市销售，甚至认为通过审定的品种，自然受到品种权的保护。三是科研单位和高校由于受到现行成果奖励体制、专业技术职务任职资格评审条件和职称评定管理办法的影响，普遍重视论文、奖项、成果转化应用等晋升职称所需的必备条件，缺乏申请植物品种权的意识，没有将植物新品种权作为重要知识产权来对待，对植物新品种权的申请和保护缺乏积极性。

3.2 农业植物新品种维权成本高、困难大

近年来，植物新品种权纠纷案件增幅较大，品种同质化、仿冒、套牌等问题较为严重，取证难、鉴定难、认定难较为突出，业界对假冒、套牌、仿制等乱象反响强烈。我国自颁布《种子法》以来，对假冒伪劣种子的打击力度显著提升，种子“劣”的问题得到根本解决。但是，“侵权套牌”现象仍较突出，侵权行为时有发生。目前植物新品种权保护中如何维权最为重要，也是最关键和最难的一环。一是品种权是一种财产权，但又不同于一般的有形财产权，作为无形的财产权，品种权具有非物质性，容易被侵犯但又不易被发现，难以确定侵犯的范围。二是侵犯品种权的现象随着新品种授权数量的增加呈上升的趋势，侵权行为更加隐蔽，查处、取证更加困难，企业违法成本低。据统计，2016—2020年全国各级人民法院审结的民事案件中，涉植物新品种权纠纷的共781件，其中85%以上涉及侵害植物新品种权，主要涉及水稻、小麦和玉米等主要农作物[19]。三是品种权人维权意识参差不齐。如何确定侵犯品种权的行为是一项复杂、繁重的工作，往往需要花费大量的人力、物力。一般较大的企业维权意识强，积极寻找证据，通过法律诉讼进行维权，而中、小企业维权的积极性不高，一般承受不起长期打假的时间、精力和经费的消耗，只得放弃。四是植物种子生产的周期性、区域性和季节性很强，给农业行政执法部门和品种权人维权行为带来了诸多不便。同时，维权诉讼程序复杂、成本高昂，且品种侵权案件要有指定的省级以上法院审理，育种专家没有时间和精力，维权积极性不高。

3.3 农业执法队伍任务不明确、执法取证难

侵害植物新品种保护权的形式多样，主要表现为：未经品种权人同意，被委托单位超委托面积或改变生产地点生产保护品种；
未经品种权人许可，收购被委托单位生产的保护品种；
生产经营假冒保护品种等。植物新品种保护权的维权护权任务较重，由于各省(市、自治区）农委、省种子管理部门和农业综合执法大队受人员、经费、交通工具等条件的限制，无法满足品种权人的需要。在体系建设上，新一轮机构改革后形成了行业管理+综合执法的监管体系，但是各地的行业管理、综合执法衔接尚不顺利，执法人员综合素质、能力等方面与职责不相适应；
在执行层面上，种子市场秩序和质量状况虽然有明显的改善，但是产权假冒成了突出问题，虽然国家打击力度不断加大，但是仍存在对套牌、仿冒侵权的危害性认识不深刻，打假不到位等现象，已成为制约种业发展创新的主要因素。目前，套牌种子屡禁不绝，也跟打击难度较大有关。一是执法部门鉴定技术有限，一些地方种子执法部门既没有DNA指纹图谱技术，也没有基因比对手段，很难及时识别、鉴定套牌种子。一些有资质的农作物种子质量检验机构因技术、业务量等因素，不能及时为行政执法部门提供品种真实性鉴定。二是检测周期长，种植鉴定的周期至少是1个作物生长周期，并且要在适宜季节进行，不能随时开展，又加大了时间跨度。三是我国品种权行政执法仍较薄弱，行政保护的责任主体不够明确，跨部门、跨地区行政协作机制缺失，特别是品种真实性快速鉴定的机制不健全，侵权鉴定难，加上部分执法人员认识不到位，认为品种权是私权，与社会公共利益关系不大，导致执法积极性不高，相关案件久拖不决。

3.4 核心种质创制数量少，品种间同质化严重

我国种业自主创新能力不足，虽然品种数量多，但规模没有成为产业优势，缺乏具有全球竞争力的品种，真实创新较少，其余都是改头换面，甚至套牌侵权[14]。大多数品种类型单一，原始创新差，品种间同质化严重，不能满足农业现代化的需要。我国参照UPOV公约（1978年文本）制订品种保护制度框架，保护力度不足，原始创新不强，对模仿修饰性、跟随仿制性育种的限制不够严格，未施行实质性派生品种（essentially derived variety，EDV）制度，部分品种的种子市场中近似性品种泛滥，在一定程度上挫伤了市场主体的育种创新积极性。我国主要农作物品种70%是派生品种的创新[12]，蔬菜品种大量为疑似实质性派生品种。目前，我国种子市场的监管形势发生了明显变化，由种子的质量低劣转向了产权的伪冒，投诉的主体从农民变成了企业；
初步建立了以《种子法》为核心的法规制度和体系，但尚未进一步完善，品种同质化现象突出，制约了育种的原始创新能力。温雯等[20]对1 800份水稻品种进行分析发现，近50%品种与其近似品种的遗传差异在10%以内，25%品种与其近似品种的遗传差异在5%以内，说明对原始品种进行简单修饰后育成的衍生品种比例较大。国内主要粮食作物的审定品种多，但同质化现象比较突出，主要推广品种和核心亲本的修饰性品种比较多，导致品种遗传基础窄，不能满足现代种业建设发展的需要，难以保障粮食安全的新形势。近几年主推玉米品种在综合表现上没有突破郑单958和先玉335，有26个小麦品种与推广面积最大的济麦22遗传相似度高于90%[10]。新《种子法》拟建立实质性派生品种制度，符合新颖性、特异性、一致性、稳定性的实质性派生品种也可以取得授权，但在以商业为目的利用授权品种进行生产销售时应当征得原始品种权人同意，并按照合同约定给予适当的商业回报。EDV权利人向原始品种权利人支付费用的前提是原始品种必需获得授权，而且在成员建立EDV制度之前的授权品种不在实施范围内。

3.5 农业植物新品种保护的机制不完善

我国是植物新品种大国，但维权机制还不顺畅，维权护权成为植物新品种权保护的短板。目前UPOV已有72个成员国及组织，其中实施UPOV公约（1991年文本）的就有52个，且成员国数量日趋增加[21]。我国执行UPOV公约（1978年文本），无论是保护范围、保护力度和保护水平等都明显低于1991年文本[22]。我国植物新品种保护处于全球较低水平，导致国外企业不愿意把最新研究成果和优良新品种引入到我国。来自国外的植物新品种权申请仅有1 502件，占总申请量7%；
其他国家接受海外申请量：美国62%，新西兰60%，日本30%~40%，韩国15%[8]。2001年2月5日，最高人民法院发布了《关于审理植物新品种纠纷案件若干问题的解释》，规定植物新品种保护范围、品种权纠纷案件的类型、诉讼主体和管辖范围等一系列程序问题，但近年来相关侵权案件频发，侵权方式多样化，新问题、新情况不断涌现，如关于品种权保护的范围、鉴定方式和标准以及被侵权后如何确定损害赔偿额等问题，亟待新的司法解释来规范。我国现有《植物新品种保护条例》《种子法》《专利法》和《民法典》4种法律法规来保护农业植物新品种，但《植物新品种保护条例》的立法层次效力等级较低，法律位阶低于专门法保护，没有强制执行力的行政法规，且与《专利法》《民法典》和《种子法》等之间缺乏有机衔接。目前，UPOV中包括我国在内的多个成员国已经建立了相应植物新品种保护制度，但与国际先进植物新品种权保护水平相比，我国种业自主创新能力明显不足，品种同质化现象严重，很多品种都是简单的模仿育种、修饰改良，亟需对《种子法》《植物新品种保护条例》等相关法律法规进行修订，在法律层面提高保护水平，建立实质性派生品种制度，遏制种业创新低水平重复，着力提升农业植物新品种权的保护力度。

3.6 申请保护的数量仍较低且分布不平衡

我国农业植物新品种的申请及授权数量虽然较多，但品种结构过于单一化，分布很不均匀、区域分布不平衡。从申请主体上来看，种子企业投资育种的积极性不断增强，申请量快速提高，成为农业植物新品种研发与申请的主力军，但是国外申请者及国内科研院所和高等院校申请者的积极性不高，申请和授权量偏少。从品种构成上来看，申请授权的品种结构过于单一，分布很不均匀，企业、科研机构和高等院校还是以经济作物和粮食作物为主，其中，水稻、小麦、玉米等主要农作物占到申请总量的90%以上，蔬菜和花卉这种高附加值农作物申请授权量少，申请比例还不到一成，这与发达国家的情况刚好相反，发达国家蔬菜和花卉的申请比例明显高于大田作物[23]。

3.7 品种权审查测试技术支撑体系建设滞后

我国植物新品种权代理人员数量少、水平低，也限制了植物新品种保护事业的发展。目前，我国主要农作物品种实行国家和省级两级审定制度，申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定，而植物新品种保护的范围要大的多，除主要农作物外还有很多种类的其他大田作物以及蔬菜和花卉等，单就主要农作物来说，实际培育出的新品种数量与申请品种保护的数量也极不相称。同时，保护期限短、保护名录少等问题依然存在。在植物品种鉴定方法和维权过程中，存在植物新品种特异性（distinctness）、一致性（uniformity）、稳定性（stability）测试（简称DUS测试）与分子鉴定2种方法，其中，DUS测试相对准确，但DNA分子鉴定效率高、速度快、成本低，准确性不断提高，越来越广泛应用于各类侵权纠纷案件。只有与DNA分子鉴定结论不同时，法院可能会采取DUS测试进行品种鉴定。高密度的单核苷酸多态性（single nucleotide polymorphisms,SNP）标记多态性高，优于传统的简单序列重复(simple sequence repeats，SSR)标记等，对品种的区分能力显著提升，而且在实际操作中更具准确性和高效性，只需通过1次试验即可完成品种真实性、实质性派生品种的鉴定，还可以辅助田间DUS测试，兼容品种分子选育等，但该技术在品种选育、品种授权审查中尚未得到广泛应用。

4.1 健全法律体系，完善农业植物新品种保护制度

植物新品种权建立的初衷是鼓励育种者开发和培育更多更好的植物新品种，植物新品种权保护涉及专利、商标、不正当竞争等相关法律，为促进我国现代种业的快速发展，需进一步完善农业植物新品种保护制度。一是在有效总结我国农业植物新品种保护取得成效和存在问题的基础上，加强种业知识产权立法，加快完善《种子法》《专利法》和《植物新品种保护条例》等相关法律法规的修订，加快完善种业知识产权保护法律法规体系，为保护植物新品种权提供有力的法制保障。二是积极探索建立实质性派生品种制度，对简单修饰性的育种、商业化行为加以限制，加大原始创新保护力度，提高保护水平和效率。三是以“十四五”规划编制为契机，将强化品种权保护纳入各地“十四五”种业规划，推进市场监管工作和品种权保护工作。建立EDV制度，鼓励自主创新、原始创新，加大品种权的保护力度，强化品种审定等级监管，建立企业失信机制，实现系统管控。四是完善植物新品种司法鉴定机制，加快推动修订植物新品种保护条例，种业市场主体应加强原始育种和修饰性品种创新，监管机构和社会组织需要综合运用法律、行政等多种手段，应从审查授权、仲裁调解、行政执法、司法保护、公民诚信、行业自律等环节完善保护保障体系。

4.2 构建种业市场监管体系，提升监管能力

加强种业市场监管，坚持源头治理、标本兼治，逐步构建行之有效的监管治理体系，加快监管能力的提升，加快执法联动协同机制建设。一是建立知识产权跨部门跨区域联动保护和行政司法协同保护机制，形成“行业管理+综合执法+行业协会”体系合力，构建以属地为主、部门协同、区域联动、社会参与的监管格局，加快推进权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的农业行政综合执法体系建设，提高侵权案件审理和执行效率。二是制定种业市场监管方案，加强对种子基地、种子加工、种子市场、育种企业和种子经营主体及其经营活动的监管，研究制定侵犯植物新品种权维权指南，推进全国统一的侵权案件协查联办平台建设。三是加强审定品种监管，推进登记品种清理，研究完善农作物品种标准样品管理制度，提升品种管理水平，推进审定、登记和保护样品统一管理，构建品种标准样品库和DNA指纹数据库，利用信息技术和生物技术实施全程精准监管，推动实现全流程可追溯管理。

4.3 加强综合行政执法，严厉打击侵权假冒行为

植物新品种保护是净化种业市场、加快种业发展的重要保障。植物新品种保护是一项系统工程，需要农业农村部、最高人民法院等多部门联动。一是加强植物新品种权保护的组织领导和种子市场监管，全面净化种业市场，营造种业振兴良好环境，通过种业监管执法年活动，组织开展打假维权，强化部门协作和上下联动，建立跨区域执法联动响应机制，严厉查处制售假劣种子、无证生产经营等违法行为。二是针对种子市场生产经营无标签种子（俗称“白皮袋种子”）愈发严重的态势，应持续开展种子“双打”行动和“白皮袋种子”专项治理行动，着力整顿种子市场秩序，加大品种权监管执法力度，鼓励提供违法线索，提升行政执法水平，加大违法侵权惩戒力度，严厉打击套牌侵权等违法行为。三是针对维权取证难问题，积极探索拓宽品种权保护范围，将保护链条延伸至生产、繁殖、销售涉及的全过程，提高维权取证的效率。同时要延长保护期限、扩大保护名录范围以及规范农民特权等。

4.4 加大宣传力度，提升农业植物新品种保护意识

许多植物新品种保护权的侵权行为，常常是因为生产经营者法律意识淡薄，对侵权行为的危害认识不清，对违法行为存在侥幸心理。我国对植物新品种保护权的重视程度和对相关侵权行为的打击力度不断加大，部分违法企业的侵权空间势必越来越小，依法经营、诚信经营才是企业的生存之道。一是加强对植物新品种保护知识的宣传与普及力度，对农业科研院所、高校和育种企业普及知识，更新观念，提高对植物新品种保护重要性的认识，增强植物新品种保护工作的紧迫感。二是加大植物新品种保护人员培养力度，开展相关法律法规、专业知识、案例分析等培训交流和人才培养活动。三是采用多样化的宣传方式，如在世界知识产权日、科技进步活动月等重要时段，不断通过新闻媒体、实地走访调研等多种方式和途径宣传植物新品种保护的重要性和作用，提高公众对植物新品种保护的意识。此外，在高等农业院校设立植物新品种保护课程等方式，根据宣传对象，通过多种方式相结合使得宣传工作取得良好效果。四是充分利用报刊、广播、电视、网络和新媒体新技术，广泛开展保护种业知识产权专项整治行动宣传进企业、进市场、进农村、进研究院所等宣传教育活动，加强工作经验做法、典型案件等宣传，促进相互学习借鉴提高，不断提高全社会特别是种业企业产权保护意识，鼓励权利人依法维权。

4.5 加强原始创新，建立实质性派生品种制度

实质性派生品种主要依赖于原始品种进行改良性创新的育种创新成果，随着育种技术和品种创新鉴别技术的发展，亟需制定实质性派生品种制度。实质性派生品种可以申请植物新品种权，并可以获得授权，建立“实质性派生品种”管理制度对调节种子选育者和生产经营者之间的利益关系、保护品种的原始创新，提升国家种业安全具有重要的意义。一是加强原始创新，执行实质性派生品种制度，防止生物剽窃，激励育种原始创新、种质资源开发者与种质资源后续利用者和生物技术发明者商业利用的利益分享机制。二是对不同创新程度的育种成果（原始品种和实质性派生品种）予以区别保护，将育种者对原始品种的权利延伸至由该原始品种产生的实质性派生品种，从源头上解决种子同质化严重的问题。三是要规范品种选育、种子生产经营和管理行为，保护植物新品种权，杜绝“模仿育种”和“修饰性育种”等不良行为，激励育种原始创新，加强生物育种技术研究，提高种子质量，维护利益相关方的合法权益，充分调动育种者的积极性，推动种业高质量发展，保障国家粮食安全。

4.6 加强与植物品种权保护国际组织和其他国家的合作交流

随着全球化进程的不断推进，植物新品种保护的国际合作越来越多。立足我国国情，积极适应国际种业发展趋势，加强国际合作，逐步扩大直至全面放开植物新品种保护的所有属种，健全完善我国植物新品种权保护制度，促进我国品种权保护工作更好、更快地与国际接轨。一是充分吸收国际先进植物品种权保护技术，建立区域性测试指南与测试报告的国际合作与互惠互认共享机制，促进我国品种权保护工作更好、更快地与国际接轨。二是加强我国植物新品种权在UPOV的申请保护推广，进一步加强与UPOV和世界知识产权组织等国际组织的合作，并在国际组织当中发挥成员国应有的作用，为种业知识产权保护发展和粮食安全做出新贡献。三是在植物新品种保护制度的框架下，更多地引进国外优良新品种，为我国种植结构、种质资源的多元化提供有效补充，也有利于我国的优势品种更好地到国外生产种植，在国际市场上寻找可信赖的合作伙伴，为我国植物新品种保护实施UPOV公约（1991年文本）奠定基础[24]。

4.7 探索建设种业知识产权特区

海南是我国最大的经济特区，积极探索在海南省崖州湾科技城建立种业知识产权特区，将海南自由贸易港建设为知识产权保护体制机制创新的新平台。一是分利用自由贸易港法规制定权，在授权机制、审批时限、执法体制、植物新品种权的实施保护环节和范围、派生品种制度等方面对接国际规则。二是通过建设“农业农村部科技发展中心-崖州湾分子检测实验室”，依托多核苷酸多态性（multi-nucleotide polymorphism，MNP）分子标记技术为实质性派生品种鉴定提供唯一判定标准，为种业知识产权保护提供核心数据支撑，助力全球动植物种质资源引进中转基地和全球热带农业中心的建设。三是通过建立知识产权政策制度的高地，以打造南繁硅谷为契机，以强化种业知识产权保护为切入点，借力于国际最高保护水平接轨的种业知识产权保护制度体系。四是探索设立海南自由贸易港植物品种权交易所或交易中心，聚焦“南繁种业”知识产权保护和运用制度集成创新，构建跨部门协作新模式，建立与高水平自由贸易港相适应的知识产权保护体系，统筹海南植物新品种保护发展工作，探索我国植物新品种权成果转化解决方案，制定出台支持政策，高质量打造种业知识产权特区，构筑种业知识产权保护与农业科技成果示范推广的摇篮。

我国是农业大国，种子是发展现代农业、保障国家粮食安全的基础，加强种业知识产权立法保护，保护植物新品种权，激励育种原始创新，是打好种业翻身仗的关键。同时，加强农业植物新品种保护、促进品种权创造、保护、运用，推进育种创新，从根本上保护品种权人的合法权益，是提高我国种业核心竞争力的根本途径。20多年来，我国品种保护工作取得显著成效，保护制度体系不断完善，保护能力和保护力度正在提高，支撑体系更加完整，全社会保护意识日益增强，新品种申请量和授权量全球领先且稳步上升，有效地保护了育种者的权益，对激励育种创新和促进种业发展起到了突出作用。虽然我国迈入了品种保护大国的行列，对知识产权的保护在短短几十年内已迈入世界先进行列，但目前植物新品种权相关的知识产权保护还有所落后，新品种保护制度不完善，种业市场监管难，品种同质化现象较为突出，侵权行为易发多发，维权成本高等问题较为严重。尽管还存在一些问题与不足，但是我国植物新品种权保护在激发种业原始创新活力、提升我国种业国际竞争力、建设种业强国上将发挥越来越重要的作用。因此在未来的发展中，全面实施种业振兴行动方案，进一步加强我国农业植物新品种保护工作，应重点考虑完善农业植物新品种保护制度体系，建立强大的技术支撑体系，提高保护水平、加强保护力度，加大对侵权行为的查处和惩罚力度，激励原始创新、加快提高种业自主创新能力和竞争力，推动行业繁荣，打好种业翻身仗。

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