基层检察机关财产刑执行监督的困境与对策

江弋颢

(上海市松江区人民检察院，上海 201620)

(一)财产刑执行监督的概念

2021年6月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，提出加强财产刑执行监督。这是党中央对新时代检察机关法律监督工作提出的明确要求。

所谓“财产刑执行监督”是指人民检察院对人民法院执行刑事裁判涉财产部分的活动依法实行的法律监督(1)参见最高人民检察院刑事执行检察厅：《关于印发〈关于财产刑执行检察工作的指导意见〉的通知》(高检执检〔2016〕52号)。。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称“《刑诉法解释》”)第521条列明刑事裁判涉财产部分的执行包括罚金、没收财产，追缴、责令退赔违法所得，处置随案移送的赃款赃物，没收随案移送的供犯罪所用本人财物以及其他应当由人民法院执行的相关涉财产的判项等五种类型判项的执行。

(二)财产刑执行监督的内容

《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称“《刑诉规则》”)第645条、第646条规定了在财产刑执行监督中应当向人民法院提出纠正意见的八种情形，可以建议人民法院及时查封、扣押、冻结的情形，以及应当向公安机关提出纠正意见的情形。从执行环节来看，包括对人民法院执行立案、裁定变更罚金、中止终结执行、执行返回、上缴国库等全部执行相关环节的法律监督；
从执行措施来看，包括对人民法院应当执行而不执行、损害他人合法权益等查封、扣押、冻结等执行强制措施适用的法律监督；
从刑事诉讼涉财物强制措施来看，包括对公安机关对涉案财物的查封、扣押、冻结、返还、移送、处置等活动的法律监督。

由此可见，财产刑执行监督名义上属于刑事执行阶段的法律监督事项，但是其监督内容丰富，几乎贯穿刑事诉讼、执行工作全过程。

(三)检察权在财产刑执行领域的重要意义

近年来，扫黑除恶专项斗争案件中的“打财断血”、涉众型金融犯罪案件中的“追赃挽损”等财产刑执行问题逐渐成为刑事司法领域的焦点和难点，财产刑执行越来越受到人民群众和社会舆论的关注。作为国家法律监督机关，检察机关在履行财产刑执行监督职责过程中，应当积极回应人民群众关切，用法律武器坚决取缔非法收入，维护社会公平正义，保障法律正确实施，切实维护国家利益和社会公共利益。

检察权在财产刑执行领域的重要意义主要体现在以下三个方面。一是为人民司法，维护社会公正。检察机关既要保证罪犯的财产刑执行到位，也要保护其合法财产不受公权力侵害，保护罪犯的被抚养人的生活必需费用；
既要保护被害人追索赃款赃物和赔偿的权利，也要维护多名被害人公平分割待执行款的权利，切实保障刑罚执行的公平、公正。二是担当国家利益的代言人。检察机关发现被执行人或者其他人员有隐匿、转移、变卖财产等妨碍执行情形的，可以建议人民法院及时查封、扣押、冻结涉案财产，既体现刑罚执行的国家强制性，也实现财产刑执行的经济性。三是检察一体化助推执行质效。财产刑执行虽然是刑事执行阶段的司法活动，但与刑事诉讼各环节密切相关，涉及司法机关多，办案周期长。面对复杂的执行监督案件，检察一体化具有串联侦查、起诉、审判、执行各环节的能力，可以推动公、检、法、司各政法单位通力协作，促进财产刑执行更加精准、高效。

(一)财产刑执行普遍不受重视

案例一：罪犯于某某因犯受贿罪被判处有期徒刑一年三个月，并处罚金人民币十万元，没收违法所得二十万二千六百元。于某某在审判前已将赃款全部退缴在案，但有关办案单位未全部随案移送。判决生效后，法院仅对随案移送的违法所得二十万元上缴国库，但未继续追缴剩余违法所得；
在罚金缴纳期限届满后也未强制执行罚金。判决生效一年后，有关办案单位才将罪犯于某某退缴在案的剩余违法所得二千六百元移送法院执行；
判决生效二年后，经专项检察监督，人民法院才对于某某强制执行罚金十万元。

案例中，退缴在案的赃款与随案移送的赃款金额明显不吻合。财产刑何至于在判决生效一年后才全部执行，显然，退缴在案的赃款与随案移送的赃款均有有关单位开具的收款凭证附卷，但刑事诉讼活动各环节均未对金额不符提出异议。这反映出各财产刑执行不受重视的现象在各办案环节、各办案单位是普遍存在的。特别是在检察办案环节，检察机关自身也忽视了对赃款处置的审查，没有及时开展财产刑执行监督。当前，人民检察院将财产刑执行监督与刑事诉讼办案分别交由不同内设机构负责，但却缺乏明确的协作机制，客观上形成了监督者与监督线索分离的现状。

该案例中，罪犯于某某的经济条件较好，足有可供执行罚金的财产，但为何判决生效二年后才执行到位？其时，于某某已刑满释放，本人从未收到法院通知缴纳材料，也不知晓法院在其服刑期间是否已强制执行。直到检察机关组织开展财产刑执行专项检察活动发现罚金尚未缴纳，才得以启动执行程序。这充分反映出财产刑执行常态化监督机制不够完善，存在监督缺位、监督滞后的问题。究其原因，负责财产刑执行监督业务的检察机关刑事执行检察部门与人民法院审判、立案、执行各部门缺乏明确的执行文书、执行信息抄送、通报机制，不同机关、部门之间存在信息壁垒。

(二)民事执行思维根深蒂固

案例二：罪犯余某某，因犯徇私枉法罪、受贿罪，数罪并罚被判处有期徒刑一年九个月，并处罚金人民币十万元；
扣押在案的涉案钱款，予以没收。判决生效后，余某某未主动缴纳罚金，法院刑事审判庭也未及时移送执行立案。经检察监督，刑事审判庭随即移送执行立案，并由执行局对余某某强制执行84072元。经检察机关调查核实，实际收缴金额数与应执行金额数不符，查明余某某在判决前退缴在案的钱款除违法所得予以没收外，还余有17072元，故应执行剩余罚金金额为82928元；
又查明执行立案环节，法院立案审查部门增列执行费1144元。经检察监督，法院及时纠正违规收取刑事案件执行费的问题，并将违规收取的钱款退回余某某个人银行账户。

案例中，人民法院对余某某执行罚金存在未及时移送执行和违规收取执行费两个方面的问题，暴露出财产刑执行活动中民事执行思维根深蒂固。

根据《刑法》第53条之规定，罚金在判决指定的期限内一次或者分期缴纳。期满不缴纳的，强制缴纳。余某某在判决指定的期限届满后仍未缴纳罚金，人民法院应当强制缴纳。但因为刑事审判庭移送执行立案不及时，险些造成相关判项无法落实，导致法律规定的“强制缴纳”沦为一纸空文。其实，《刑诉法解释》第522条(2)《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第522条：“刑事裁判涉财产部分和附带民事裁判应当由人民法院执行的，由第一审人民法院负责裁判执行的机构执行”。，最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行若干规定》第7条(3)最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行若干规定》第7条第1款：“由人民法院执行机构负责执行的刑事裁判涉财产部分，刑事审判部门应当及时移送立案部门审查立案”。等对此类情形早有明确规定，但实践中司法机关并没有认真落实。

究其原因，思想观念是最深层次的问题，特别是存在对民事执行和财产刑执行概念混淆的现象，忽视了财产刑执行的国家强制性。众所周知，民事执行由当事人申请执行启动执行程序，但例如罚金等刑事执行，国家相当于申请执行人一方。在当前法律框架下，人民法院既是负责执行财产刑的公权力机关，又是代表国家主张启动执行财产刑程序的主体，具有双重属性。

此外，违规收取执行费问题更凸显了民事执行思维根深蒂固。根据最高人民法院《关于刑事涉财产部分执行可否收取诉讼费意见的复函》(法办函〔2017〕19号)，人民法院办理刑事涉财产部分执行案件不同于民事执行。人民法院办理刑事裁判涉财产部分执行案件，不应收取诉讼费。但在财产刑执行活动中，违规收取执行费的案例仍屡有发生。这也反映出实践中对财产刑执行与民事执行相混淆的现象仍然在一定层面存在，还没有得到有效纠正。

(三)检察监督介入手段不足

案例三：罪犯鲁某等7人因犯诈骗罪、敲诈勒索罪、寻衅滋事罪分别被判处刑罚，其中鲁某数罪并罚被判处有期徒刑四年六个月，并处罚金四千元。该判决生效后，鲁某特定关系人张某代为缴纳罚金四千元。后经再审，判决认定其中鲁某等3人为恶势力犯罪团伙，对鲁某改判有期徒刑七年九个月，并处罚金五十万元。再审判决生效后，法院审判庭及时移送执行立案。执行期间，鲁某特定关系人张某受鲁某家属委托向检察机关申诉，称法院已强制执行罚金五十万元，但未将根据原审判决执行的罚金四千元退回。经检察机关调查核实，法院强制划扣鲁某关联民事案件代管款五十万元后，随即将其中四千元退至鲁某个人名下某银行账户。

案例三是财产刑执行监督中为数不多由罪犯家属申诉启动调查核实的案例，但申诉反映的内容不属实。其主要原因在于鲁某本人因处于被羁押状态无法独立支配“大墙之外”的个人财产，张某及鲁某家属虽可代为支配部分财产，但不是执行主体，不具有了解执行信息的当然性，因此导致不明人民法院执行回转情况，产生无效申诉。实践中，由于执行法院、被羁押的罪犯、罪犯家属在执行信息、可供执行的财产信息两个方面普遍存在信息不对称的问题，不仅极易产生无效申诉，还可能造成诸多困扰。如有的罪犯家属已代为全部履行财产刑，但被羁押的罪犯仍使用监管场所劳动报酬履行财产刑的；
有的罪犯在羁押期间主动申请履行财产刑，但罪犯家属不信任司法机关，不认可罪犯亲笔书写的委托材料，拒绝代为履行。

当前，基层检察机关开展财产刑执行监督主要有三个途径：一是组织专项检察；
二是在日常刑事执行检察中发现线索；
三是受理刑事被执行人及相关当事人的控告。其中，自2016年最高人民检察院组织在全国范围开展财产刑执行监督以来，已先后组织四次全国范围的专项检察，推动各地检察机关逐渐打开财产刑执行监督的突破口，取得了良好成效。但专项检察难以做到及时发现、及时监督、及时纠正，因此最高人民检察院提出推动实现财产刑执行检察监督常态化的新目标。然而，从目前来看，后两种监督途径尚难以支撑这一目标。究其原因，一方面，基层检察机关普遍难以推动实现与对口人民法院互通执行文书和执行信息的常态化，做不到财产刑执行案件“一案一监督”；
另一方面，由于财产刑申请执行主体多为国家、被执行人财产控制能力较弱，涉及人民法院怠于执行、错误执行的控告、申诉数量少、质量差，也不足以成为获取监督线索的主要途径。

总之，在推动实现财产刑执行监督常态化的背景下，面对当前财产刑执行模式封闭的特点，基层检察机关正深陷缺乏介入手段的困境。

(一)突出做好财产刑执行立案检察监督

执行立案是财产刑强制执行的首要环节，也是当前执行阶段的薄弱环节和推动实现常态化监督的关键着力点。笔者建议，简化、明确财产刑执行立案标准，检察机关集中力量做好财产刑执行立案监督，推动人民法院实现“应立尽立”，必将极大地扭转财产刑执行不受重视的现象。

1.财产刑执行立案监督的重大意义

一是加强执行立案监督，全面落实强制执行。如果某一种刑罚普遍存在“漏网之鱼”，那么刑罚的严肃性和威慑力将荡然无存，甚至形成权力寻租的空间，引发人民群众对选择性司法的质疑。国家强制性是刑罚执行最根本的保障，没有强制执行力的刑罚自然不会受到重视。执行立案后，人民法院可以依法采取查封、扣押、冻结等措施，可以运用失信被执行人名单等征信体系，可以定期查询被执行人财产，随时强制执行。因此，通过检察监督，明确“应立尽立”具体标准，让每一个应当强制执行的财产刑执行案件都及时立案，对完善国家刑罚执行体系具有深远意义。

二是加强执行立案监督，推动财产刑执行规范化。财产刑执行立案活动涉及人民法院刑事审判庭、立案庭和执行局等多个部门，个案监督难度最大、成效最低。特别是财产刑执行在人民法院不同内设机构的地位是截然不同的，刑事审判庭将其作为刑事裁判案件的附属活动，不具有独立案件的地位；
执行局则将其作为独立的案件，纳入案件台账管理，并落实办案期限等制度规范。因此，推动“应立尽立”落到实处，对推进财产刑执行规范化，进一步开展后续环节执行监督、提升监督质效具有先导性意义。

三是加强执行立案监督，倒逼刑事诉讼涉财产强制措施适用更加规范。加强财产刑执行立案监督，必然倒逼刑事裁判文书对涉财产部分判项的表述更加精准、明确，以往刑事判决书中“继续追缴违法所得”等涉财产部分的概括性表述将大大减少，从而推动《刑诉法解释》第444条(4)《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第444条：“对查封、扣押、冻结的财物及其孳息，应当在判决书中写明名称、金额、数量、存放地点及其处理方式等。涉案财物较多，不宜在判决主文中详细列明的，可以附清单。判决追缴违法所得或者责令退赔的，应当写明追缴、退赔的金额或者财物的名称、数量等情况；
已经发还的，应当在判决书中写明”。落地生根，提升判决的可执行性，更好地维护法律尊严。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革大背景下，进一步推动侦查、起诉、审判各诉讼环节加强对涉案财物、违法所得等的取证、举证和质证，会彻底扭转刑事诉讼涉财产问题不受重视的现象。

2.财产刑执行立案监督需要注意的两个问题

一要明确执行机构。《刑诉法解释》第522条的规定，应当理解为人民法院负责执行刑事裁判涉财产部分的机构为第一审人民法院负责裁判执行的机构，刑事审判庭等其他部门不具有执行财产刑的职责。

二要明确执行立案的期限。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行若干规定》第7条第1款中，对刑事审判部门移送立案部门审查立案的期限应当具体明确。笔者建议，刑事裁判涉财产部分如无罚金的，可以明确为判决生效后十日以内移送立案审查；
有罚金的，可以明确为判决确定的主动缴纳期限届满后十日内移送立案审查。

(二)完善各政法机关间的专项协作机制

尽管当前法律规定财产刑执行主体是人民法院，但与民事执行不同，财产刑执行需要其他政法单位的协助。一方面主刑、附加刑执行分离，分别由不同政法机关负责执行，既缺乏信息互通，又缺乏执行统筹；
另一方面，对刑事涉案财物处置涉及政法单位多、链条长，缺乏统一高效的信息流转机制。

从长远看，政法机关使用统一的刑事司法办案系统有助于彻底解决执行信息不对称问题。特别是实行财产刑执行案件法、检一本帐，实时反映执行动态信息的电子台帐，有助于提高执行案件管理水平和检察监督质效。但着眼当前，检察机关开展财产刑执行监督，有必要参与完善各政法机关间的专项协作机制，着手推动规范法律文书抄送机制，完善检察监督台账建设，畅通执行信息流转渠道。

1.完善检察系统刑罚执行电子信息跨院共享机制

当前，检察机关统一业务软件具备了执行信息移送的功能，但实践中并没有得到很好的运用。主要问题是录入标准不一，跨院移送不畅。对此，笔者有三方面建议。一是建议在检察机关统一业务软件中共享起诉书、量刑建议书、涉案财物接受、移送以及有关办案单位涉财物刑事强制措施等相关法律文书。二是建议检察机关案件管理部门统一接受一审、二审刑事裁判文书，对主刑、附加刑统一录入系统，并上传法律文书扫描件。发现人工录入差错的，由刑事执行检察部门及时修改。三是建议适时推进检察系统跨院网上移送，实现不同执行机关对应的人民检察院及时掌握相关罪犯各类刑罚执行全貌。在各地检察机关普遍实现刑罚执行信息上网的前提下，初期可以采用罪犯执行地人民检察院向判决地人民检察院申请共享执行信息的方式，实现个别罪犯刑罚执行信息共享。

2.从法律法规层面建立财产刑执行法律文书流转规则

实现财产刑执行监督常态化，需要创新性地构建检察权嵌入财产刑执行体系的新的执行流程，或者从法律法规层面建立相关法律文书流转规则。人民法院有关刑事裁判涉财产部分的立案、执行、延期、中止、终结等发生环节变动的法律文书均应抄送检察机关。特别是在立法层面，可以参考《社区矫正法》第20条的立法例子(5)《社区矫正法》第20条：“社区矫正决定机关应当自判决、裁定或者决定生效之日起五日内通知执行地社区矫正机构，并在十日内送达有关法律文书，同时抄送人民检察院和执行地公安机关。社区矫正决定地与执行地不在同一地方的，由执行地社区矫正机构将法律文书转送所在地的人民检察院、公安机关”。，明确将向检察机关抄送《移送执行书》《立案审批表》《终结本次执行程序案件办理情况表》等相关法律文书及材料纳入财产刑执行案件办案流程。

3.从司法机关协作层面建立健全执行文书送达机制

财产刑执行案件中，向被执行人送达执行文书是一件简单的烦心事。一方面，交付执行后罪犯有调监的，执行法官不容易及时查到，导致邮寄送达存在“送而不达”的情况；
另一方面，有的监管场所对财产刑执行文书的接受、转递、回寄不规范，导致罪犯不能及时报告财产。因此，建议检察机关会同人民法院、公安机关、司法行政机关建立健全财产刑执行文书送达机制。一方面，应当明确《执行通知书》《报告财产令》《财产申报表》送达、转递的责任单位和相应期限，促进一批愿意主动履行财产刑的罪犯及时向人民法院报告财产信息，提升执行效率；
另一方面，对监管机关要求人民法院说明个别罪犯财产刑执行情况的，人民法院也应当及时以书面形式回复。

(三)加强执行难点问题的检察监督

当前，财产刑执行监督主要集中在立案活动不当、终结本次执行不当等程序性问题领域，对执行难点问题的监督还不够深入。客观上呈现出缺乏检察监督介入手段的问题，但实质原因仍然是基层检察机关专项监督能力不足。因此，基层检察机关要敢于直面执行监督难点，在检察办案实践中学习，不断提升专项监督能力。笔者拟就实践中常见的两类执行难点问题的检察监督意见进行简要分析。

1.机动车辆司法拍卖问题

处置罪犯本人名下的机动车辆一般以司法拍卖为主，但实践中有的机动车辆老旧，先期估算价格还不够评估、拍卖等执行必要费用；
或者有贷款、有抵押，剩余价值不足以涤除担保物权。面对这种情况，人民法院执行机构从经济性角度出发，不愿启动拍卖程序，造成待处置车辆积压仓库。

笔者认为，在财产刑执行活动中应体现刑罚执行的国家强制性。机动车辆长期维持扣押状态，容易导致车辆价值贬损，对于用以折抵罚金、违法所得等确需明确折抵金额的，应当建议人民法院依法及时处置；
对于判决没收的机动车辆，人民法院应当及时没收，并与地方财政部门协商上缴国库方式；
对符合强制报废条件的，可以强制报废。

2.由罪犯本人实际控制支配的他人名下银行账户问题

近年来，公安机关在打击刑事犯罪尤其是电信诈骗等网络侵财犯罪过程中，经常从罪犯处查扣大量他人名下的银行卡。其中，部分银行卡能够查明与犯罪事实相关，银行卡内财产确为赃款的，人民法院判决时一般明确予以追缴。但是，对于未能查明与犯罪事实相关的由罪犯本人实际控制支配的他人名下银行账户内的财产，能否作为罪犯本人的财产予以强制划扣，用以履行没收财产或者折抵罚金，在司法实践中存在很大争议。

笔者认为，人民法院应当以裁判的形式对扣押在案的财物作出明确的处置意见，其中就包含对他人名下银行卡内财产是否属于罪犯本人应当做出司法认定。否则，可能导致因缺乏执行依据而无法强制划扣。

为进一步深入落实中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，加强财产刑执行监督，需要通过检察监督扭转化解财产刑执行普遍不受重视、民事执行思维根深蒂固、检察监督介入手段不足等困境。对此，笔者提出以全面推动落实财产刑执行立案检察监督、监督完善各政法机关间的专项协作机制、加强执行难点问题的检察监督为抓手，不断加强检察机关专项业务能力建设，进一步提高财产刑执行规范化水平。

当然，做好财产刑执行监督工作单靠刑事执行检察部门一家努力是远远不够的，需要检察机关各刑事检察部门在侦查、起诉、审判工作中加强对刑事诉讼涉财产部分的检察监督等相关工作，形成贯穿刑事诉讼、执行活动全过程的检察监督合力，共同提升专项监督能力，发挥好检察一体化的强大优势，更好地满足新时代人民群众对民主、法治、公平、正义的新需求。

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