以整村推进为抓手,提高扶贫开发效益

----竹溪县整村推进扶贫开发工作实践与思考

    整村推进，在整个扶贫开发工作中具有主导地位，是重中之重，是首要任务。为什么这样讲呢?因为整村推进是扶贫开发工作的好形式、好抓手、好平台。好形式——这种形式能够让贫困村贫困农民得到实实在在的好处；
好抓手——因为它看得见，摸得着，能操作，能突出重点；
好平台一一它能够把各方面的力量整合起来，集中起来，提高扶贫工作效益。我县整村推进扶贫开发的做法得到省、市的充分肯定。今年“两会”期间，贺盛有同志要求我们要把整村推进扶贫开发这项工作“做好，做实，坚持下去”。

    一、基本现状。我县“八七”扶贫攻坚结束后，新阶段要不要继续搞扶贫开发，大家意见是肯定的，一致的。但采取什么样的方式，选择什么样的途径，仁者见仁。县委、政府在总结“八七”扶贫攻坚的经验教训的基础上，依据国家提出的新的历史任务，确定把实施重点贫困村整村推进作为新阶段扶贫开发的主要方式。

    基于新阶段扶贫开发，我县呈现脱贫成本增加，减贫速度减缓，贫困人口呈点(129个贫困村)、片(特殊贫困片)、线(沿山区省境线)状分布，返贫人口多，贫富差别进一步拉大，不利于社会和谐和稳定。这就要求我们必须坚持输血与增强自我造血功能并重，以开发式扶贫为主，救济式扶贫为辅，以村为基本单位，锁定贫困对象，瞄准贫困人口，分类排队、因地制宜、分类实施、分批推进、统筹规划、突出重点、缺啥补啥、集中扶持、整体推进。切实解决扶贫资金项目进不了村、到不了户、“春风难度玉关门”的问题，促其弱势群体和贫困乡村加快发展、早日脱贫、共同富裕。

    二、布局安排。我县重点贫困村的布局安排的原则是：“一次识别，分期规划，分批实施，整村推进”。 截止2007年度，全县已实施和正在实施的重点贫困村81个，其中，省政府已验收29个，有18个已达到验收条件，有18个正在煞尾完善，今年16个正在逐步启动。其工作时间表为：一次安排，两年实施，第三年检查验收。就是第一年确定实施的项目，并完成总任务的70％，第二年采取缺什么，补什么的办法完善巩固；
第三年上半年进行检查验收。

    三、资金配置。资金是关键，没有资金和项目，整村推进无从谈起。据测算，要解决一个村的贫困问题，平均每个村的资金计划为228万元，但是，国家一下子拿不出这么多钱。省政府要求将财政扶贫资金、以工代赈资金80％以上用于重点村建设，每个重点村的各类扶持资金应达到100万元以上。为了确保重点村的资金扶持额度，我县严格按照市里要求千人以下的村三项扶持资金(财政扶贫资金、以工代赈资金、老区建设资金)不低于45万元，千人以上的村不低于60万元的标准对所实施的重点村进行配置。同时将通村水泥路、人畜饮水解困工程、小额信贷、电信村村通、沼气建设、产业开发、扶贫搬迁、雨露计划、退耕还林等相关资金项目向重点村倾斜，还要求每个重点村都有一名县级以上领导联系，有1—2个单位对口帮扶，并组织社会帮扶予以扶持。

    四、主要成效。从2003年开始到2006年底，我县累计向已实施的65个省定重点村投入各类扶持资金7500万元，其中三项资金投入2936.4万元。共兴建特色产业基地4.5万亩；
新修维修村组公路901.7公里，其中硬化公路114公里；
新建水利设施29处，解决12.8万人的饮水问题；
修建沼气池0.64万口；
改厕、改栏、改厨0.56万户等项目建设。涌现了一大批整村推进的先进典型，为新农村建设打下了良好基础。

    水坪镇油坊梁村被列为重点村整村推进以来，160户村民建起了清洁环保的沼气项目，修通了一条长8公里的水泥硬化路，使该村60%以上村民和四邻三村1万多人从中受益，投资33万元建起了大型提灌站2处、自流式引水9处、建标准水窖60口、水井15口、水塔（池）4处、使全村90%以上的村民吃上了安全卫生的自来水，投入2万元对5户残疾人危房进行了改造，投入1万元对水毁公路进行了修复，投入2万元修建了党员活动室，投入40.2万元建设了闭路电视通信线路，闭路电视入户率达到80%以上。

    水坪东寨村是县委办对口帮扶村，先后5次深入该村现场办公，为该村送去种羊50只，种猪50只发展养殖业；
硬化村级公路7公里，使全村人彻底改变了行路难的问题；
解决了160户640人畜饮水困难。蒋家堰镇龙阳村是政府办对口帮扶村，多次深入该村实地调查研究贫困状况，并为该村解决了10公里通村公路建设缺口资金10万元，解决人饮管道1万米，建水塔1座、水井40口，扶持良种山羊80余只，为贫困户增收奠定了基础。

    向坝乡向坝村是2005年度省定重点村，先后累计投入各类资金200多万元，仅三项资金投入就达112万元。共建水塔7座，管道3.17万米，解决了4个组104户500余人的饮水问题；
扶贫迁移29户；
建成干果、中药材、茶叶等产业基地1500亩，实现人平增收1000元以上；
维修村级公路6公里，架索桥2座，实现了组组通公路；
恢复河堤200米，新建“四位一体”沼63户。

龙坝乡芦峰村也是2005年省定重点村，2006年发展烤烟面积182亩，产量2.3万公斤，产值19.2万元,仅烤烟一项全村人均增收500元。群众通过发展产业项目，找到了稳定增收的路子。

    汇湾乡秦坪村利用重点村项目建设机会，完成了双竹园至秦坪公路11公里的硬化工程，解决了全村4个组280余户1100余人的出行安全和特产物资的运输，减低运输成本，增加了农户收入。

    泉溪镇石板河村被列为重点村整村推进后，共投入各类资金102万元。实施了乡村道路建设，人畜饮水，搬迁扶贫，发展茶叶，“三改一建”等五个方面扶贫项目，使石板河村发生翻天覆地地的变化。修建中小桥2座，村级公路6公里，堰渠1.2万米，恢复水毁农田60亩，农电入户率达到100%，自来水入户率达到90%，发展经济林药、林果500亩，基本实现了“户通水电路、家有经济园”。

    马家坝村在新一轮扶贫开发整村推进工作中，按照“兴致富项目、建生态家园、创文明新村”和“ 以人为本、强化责任、创新机制、壮大产业”的要求，捆绑使用资金，抓重点、攻难点、添亮点，实现了人畜饮水、搬迁扶贫、发展茶叶、乡村道路建设、“三改一建”等目标，群众生产、生活条件、思想文化建设都发生了质的变化，他们以产业发展为支撑，壮基地、强龙头、创特色，贫困户稳定脱贫的基础得到了夯实。先后投入扶贫资金11.25万元，采取高搬低、集中安置和滚动安置等办法，共搬迁贫困35户、125人，切实改变了村民的生产、生活和居住条件；
投入财政扶贫资金3.5万元，改猪栏70户，新建标准栏圈70个，使历史以来的“脏、乱、差”现象，得到有效整治；
投入扶贫资金6.7万元新修维修公路3条7公里，并积极争取县交通局扶持资金、物资、水泥硬化公路2条3．8公里，群众行路难的问题得到彻底改观，为该村组运输、脱贫致富奠定有利基础；
共新建魔芋、茶叶、板栗、核桃、药材基地五个650亩，2006年获林特产品收入54万元以上；
投入扶贫资金3万元，新建了卫生所、办公楼、科技培训、老年活动室为一体的综合大楼210平方米，村卫生室60平方米，方便了村民看病就医，使马家坝村填补了历史上没有卫生所的空白；
投入扶贫资金19.35万元，打水井54口，新建水塔6座，铺设了入户管道，入户率达100%，结束了山沟水含铁量超标，碘含量、多种微量元素不足，导致甲亢、大骨节、弱智等疾病严重的历史，也彻底结束了马家坝村民肩挑背驮饮用井水、河水、山沟水的历史。

    等等65个已实施的重点村在整村推进过程中做了大量的工作，取得了良好的成效，在这里就不一一列举。可以说：没有整村推进扶贫开发就没有这一组组惊人的数字，就不可能产生如此巨大的社会效益。  
    五、工作措施
    1、群众是受益主体，是参与主体，在制定和实施整村推进扶贫开发规划中广泛听取群众意见，把项目选择权、资金使用权、成果受益权交给群众，不搞干部说了算，上级说了算。

    2、在县域产业规划的指导下，把整村推进项目与县域产业布局进行整合，突出优势产业和特色产业，搞一业为主和多业并举的主导产业，提倡一村一品，村村有特色，走产业化经营的路子。

    3、摸清底数，建档立卡，在项目选择和实施上，尽量覆盖绝大多数贫困户，让贫困农户受益，不搞扶富不扶贫，或者扶富多，扶贫少。    
    4、在整村推进投入上，按照“政府统筹主导，市场配置引导，部门广泛参与，社会各界支持”的多元化扶贫投入机制，拓宽投入渠道。

    5、贫困群众是整村推进扶贫开发的主体，苦熬不如苦干，苦干不能白干。外部支持与群众自强不息，苦干实干精神相结合，才能改变贫困面貌，重点村的干部群众，要克服等、靠、要的思想，改变消极畏难和无所作为的精神状态，通过国家扶持和自身努力，尽快改变贫困面貌。

    六、目标任务
    “兴致富产业、建生态家园、创文明新村”是重点村建设的主要内容，简称为“兴、建、创”。这是我县广大干群在实践中总结概括的。它既符合整村推进的实际，也符合新农村建设的总体要求。把“兴、建、创”抓实抓好了，整村推进就能够见成效。

    兴致富产业一一就是支持农户按照县、乡产业结构调整方向和产业化经营要求开辟致富门路，建立稳定的增收渠道。建设生态家园一一就是搞好“五改三建”，改水、改路、改厨、改圈、改厕，建沼气池、建庭院经济、建房(整修住房)。创文明新村一一就是深入开展创建十星级文明农户活动，切实加强以村党支部为主的村级组织建设，建立健全村党支部领导的村民自治制度。确定重点村建设工作目标任务，要遵循自然规律和经济规律，根据每个村的实际情况，充分尊重群众意愿，因地制宜，民主决策，科学决策，着力解决群众生产生活中需求最迫切的热点、难点问题。

    兴致富项目是重点村建设的首要任务，要特别注意做到与结构调整、产业化经营与退耕还林相结合。目前，关键是要把项目规划好，把扶贫资金、技术指导、种苗供应等措施制定好，充分调动群众的积极性，把项目落实到村到户到山头地块。

    七、工作流程
    整村推进工作时间紧、头绪多、任务重、内容丰富，从哪儿着手，如何有序推进，根据近几年的工作经验，建议工作流程如下： 
    1、参与式村级规划的编制。所谓参与式就是规划必须由群众参与编制，它不是上级开发下来的，也不是由少数人提出来的。是群众参与下制订的。这有利于民主决策、科学决策。有利于好事办好，实事办实。规划是行动的指南，是实施整村推进的重要依据，有了规划、就知道先干什么，后干什么，什么时候干什么，避免工作的盲目性。脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。同时，规划对一个村的发展有了统筹安排，便于各类资金，通过实施规划予以配置。编制规划要注意先急后缓，突出重点，注重量力而行，有多少钱办多少事。切忌贪大求多，负债建设，防止重点村成了“负债村”。同时，要注意并不是规划有的项目，就是实施的项目。有的村按规划做项目结果扶持资金无着落，造成工作被动。

    2、筛选申报扶贫项目：项目申报要以扶贫规划为依据，不能两张皮，所谓“规划跟着政策走，项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走。”规划编制在先、项目申报在后，如情况发生变化，与规划不一致，需要调整项目、应充分征求群众意见，一般来说，大多数群众希望兴办的项目，就属于本村申报实施的项目。项目申报时间一般为上一年度的11月底，省市预计4月一5月予以批复。一般情况下，上级不轻易否决村里上报的项目。筛选项目要统筹兼顾、合理安排，主要包括产业项目，扶贫发展项目，人力资源项目。注意要有重点，不能单打一，也不要撒胡椒面。

    3、审核备案批复项目。项目审批程序为村申报、县筛选上报、市备案、省核准。财政扶贫项目一般一年分配两次，上下半年各一次。项目一旦批复，就应该按项目计划实施，不能随意调整项目，如确需调整，应报请县扶贫部门实地考察核实后按程序报批。

    4、公示公告项目资金。为了确保扶贫资金专款专用。从2003年起国家出台了财政扶贫资金管理办法，要求项目资金必须在一定范围内予以公示公告，重点村应将上级批复的项目及资金逐一在村公示栏内向群众公示，以利于打消群众疑虑，自觉接受群众监督。

    5、预拔部分项目资金，也就是预拨制。为实施项目，先预拔一部分资金启动项目，为解决资金到位迟缓，影响工作进展的问题，各地还采取了赊借物资的办法，由扶贫办、发改局、财政局、乡镇等先组织物资实施项目，也起到了很好的作用。    
    6、组织实施项目。村干部是项目实施的组织者和领导者。要根据各类项目的特点，制定具体的项目实施方案，包括工程进度、工程质量、项目档案。对项目实施中的各类问题要及时解决。对需要发包的工程项目，要严格依法办事、公开招投标；
请村民评议，防止暗箱操作，杜绝违规违纪问题。

    7、检查督办落实。上级组织和有关部门每年都要派出人员到重点村检查指导工作。村干部对上级的检查应讲真情、说实话。不推卸责任、不掩饰问题。同时，对上级的指导意见，也要以正确的态度，认真汲取。不能“领导说的好，我们攒劲搞，最后不了了”。    
    8、资金报帐制管理。这是财政扶贫资金的一项基本制度，通常地讲，就是村负责项目实施，并根据项目计划，把支出凭证送到扶贫部门审查，财政部门核销。它有利于专款专用、防止违规违纪、有利于资金合理调度。报帐制不能一报了之，村里应建好基本台帐。注意不能超计划报帐，变更项目报帐、白条报帐、多头报帐、重复报帐，报帐凭证必须合法真实。

    9、竣工验收兑付扶持资金。为使项目如期实施，保质保量发挥作用。所有项目完工后，都应进行验收，验收合格后，村委会在群众代表监督下，按项目建设合同或计划兑付项目资金。

    10、达标验收。验收依据一一《湖北省重点贫困村整村推进考核验收办法》。   
    验收内容及标准共十二项 
    ⑴扶持贫困户建成一亩高效经济林(园)或每户扶持一个增收项目；
     
    ⑵贫困户人均纯收入达到1000元以上；
    
    ⑶每户转移培训一个劳动力或培训一个科技带头人；
 
    ⑷村级要有一个特色突出、形成规模的主导产业，村人均纯收入达到1500元以上；
 
    ⑸“一建三改”(建沼气池、改厕、改厨、改圈)的农户占总数的50％以上；
    ． 
    ⑹应搬迁的贫困户基本完成搬迁任务；
 
    ⑺村主要道路达到水泥路或沥青路标准；
 
    ⑻群众基本喝上卫生的饮用水，室内室外卫生整洁；
 
    ⑼适龄儿童入学率达到100％，群众医疗卫生得到改善；
 
    ⑽村村通电、通邮、通电话、通广播电视；
 
    ⑾扶贫资金项目实行公示制，并落实到位；
 
    ⑿有村规民约，管理民主，村级领导班子建设得到加强。

    评分要求一一百分制计分，91分以上为优秀，71—90分为合格，70分以下为不合格。

    结果运用一一合格通报表扬，成绩突出分发奖惩，不合格的村通报批评，扣减扶持资金。

    八、几点建议
    1、正确处理好兴致富产业与基础设施建设的关系。贫困村搞“山水林田路”等基础设施建设是必须的，也是必要的。在具体工作中，要防止单打一，只抓基础设施建设，忽视甚至放松产业建设。“兴、建、创”，兴是第一位的。解决农民增收问题，是扶贫工作的首要任务，只有收入增加，才能摆脱贫困。没有稳定的增收渠道，脱贫是句空话。即使脱了贫，也容易返贫。因此，兴致富产业，不能只挂在墙上，说在嘴上，而是要落实到具体项目、具体农户。重点村建设既要优先解决制约农村经济发展的基础设施。更要注重发展致富产业，建立稳定增收的长效机制。不能头重脚轻，一条腿长一条腿短。

    2、正确处理好整村推进与扶贫到户的关系。“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”是新阶段扶贫开发工作总的要求。整村推进较好地解决了工作到村的问题。但扶贫到户，特别是到贫困户，目前办法不多，到位率不高。这不是政策和资金的问题，主要是工作问题。作为村干部讲，一是见怪不怪，习以为常。二是穷坑难填，有心理障碍。三是见难退却，无从下手。四是嫌贫嫌穷，感情欠佳。五是典型引路，靠能人带动。六是效果不明，政绩难显。当然，还有上级层面的问题。经过两年的整村推进，贫困户没有得到很好的扶持，或者没有得到扶持，整村推进也是不成功的，是不能达到验收标准的。因此，要求在实施整村推进中，要对贫困户采取有针对性的帮扶措施，进村入户关键是到户。贫困户和贫困人口是扶贫工作的主体，要建立扶贫到户的工作机制，在扶贫规划和项目资金安排上，绝大多数有生产经营能力的贫困户，都应有1-2个直接扶持项目。对特困户还要适当给予更多的扶持。要做到“五个到户”，脱贫计划分解到户，扶持项目落实到户，小额贷款贴息到户，党员干部帮扶到户，科技信息劳动力转移培训到户。

    3、正确处理好项目建设与后续管理的关系。“种田不留沟，等于让贼偷”。讲的是田间管理的重要性。在整村推进中，建是基础，管是关键，只建不管，不如不建。有的地方，争项目，争资金热情高，劲头大，对搞好后续管理办法少，路子窄。在农村检查工作，我们发现，有的村一年修路，二年通达，三年路毁。有的自来水管安到了户，但用不到半年，老百姓又挑水吃。原因是水管破裂无人修。由于后续服务、技术指导和维修跟不上，已建的沼气池约有三分之一不能正常使用。有的经济苗木前栽后死，过问的人不多。因此，要努力做到建管并重，对所建项目的管理，如交通道路的维修、产业项目的开发、家园建设的经营、极少数贫困户救助，要研究具体办法，真正达到整体推进一个村，脱贫一个村，致富一个村，销号一个村，巩固提高一个村的目的。

    4、正确处理好政策扶持与自力更生的关系。整村推进一靠政策，二靠自己。政策不对瞎忙乎，没有政策难忙乎。现在整村推进的政策是个好政策，好机遇。大家的前任，绝大多数都没有我们面临的政策环境好。“文革”前政策不对，大干白干。“八七”扶贫，政策下乡难，到村少，村干部望梅止渴，想干事没钱干，现在政策到村，项目到村，资金到村，村干部有钱干事。但国家的扶持有限，要依靠政策，依靠扶持，不能依赖扶持。要强调艰苦奋斗、自力更生的精神，弘扬“英勇顽强、艰苦奋斗、依靠群众、无私奉献、开拓进取”的老区精神，克服给多少钱干多少事的消极等待思想。有的村工作队把水泥送到了，却没有人来下车，要下车，对不起，多少钱?有的单位把几元钱十几元钱一株的苗木送到村，不给钱没人栽。或者一脚一窝，前栽后死，栽过撂过。因此，我们要加强对广大农民群众的教育，充分发挥群众在扶贫开发中主体作用，广泛发挥群众的机遇意识、自主意识、民主意识和苦干精神，用自己的智慧和双手建设美好家园。

    5、正确处理好全面推进和突出重点的关系。整村推进既不能麻风雨大家撒，眉毛胡子一把抓。什么都干了，但都一般化，没有留下烙印和痕迹；
也不能单打一，一炮轰，一道菜。几十万元的扶持资金全都用在水泥路上还不够，或者开了一个山垭子，留下个半拉子工程，什么“兴、建、创”，全都顾不上。因此，要求在项目选择上，要大小适中，多少适宜，长短结合，大小兼顾；
在资金使用上，要量入为出；
有多大脚穿多大鞋，不能举债搞建设，成为新的负债重点村。既抓项目实施和监管，还要搞档案建设；
既要有物质文明，还要有精神文明和社会事业发展项目；
既要找富路，建基础，还要强班子，抓民主管理。