城乡社会保障一体化研究
时间：2020-11-07 14:22:42 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：构建和谐社会，促进社会经济持续、健康发展离不开社会保障。而杭州市的社会保障建设主要侧重于城镇，农村尚未实现真正意义的社会保障，城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，这将制约着杭州市社会保障水平的总体提高，加剧社会矛盾。文章通过对杭州市城乡社会保障一体化问题的研究进行梳理和归纳，针对杭州市社会保障发展现状分析其原因，并提出推进城乡社会保障一体化对解决民生问题的重要意义。
关键词：杭州；
城乡；
社会保障；
一体化
社会保障作为国民收入的分配与再分配的一系列政策制度，具有保障城乡居民生活、调节收入分配差距、促进经济增长和维护社会稳定的重要作用。中国共产党第十七次全国代表大会明确提出：到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着我国社会保障事业进入到一个新的发展阶段，开始由城镇为主向城乡统筹、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系的重大转变。目前杭州在全国率先建立起了低水平、广覆盖、有保障的新型农村合作医疗保障制度和农村社会养老保障制度，但是与当前杭州社会经济发展和以构建和谐社会为目标的社会主义新农村要求相比，农村社会保障与城镇养老、医疗等保障的差距仍然较大，保障层次低，保障功能差，并且杭州市的社会保障建设主要侧重于城镇，农村尚未实现真正意义的社会保障。因此，建立杭州市城乡一体化的社会保障体系就势在必行。
一、杭州市城乡社会保障发展现状
近年来，杭州市委、市政府坚持以人为本、科学发展观，以“人人享有社会保障”为目标，以统筹城乡发展为指导，不断加大对民生保障事业的政策扶持力度，全民共享的社会保障体系已经初步建立。
从2008年1月1日起，杭州正式实施《杭州市基本医疗保障办法》和《杭州市基本养老保障办法》，把医疗保障整合到基本养老保障一个制度框架内。按照“城乡统筹、全民覆盖、一视同仁、分类享受”的思路，杭州建立起一个不留空白的基本医疗和基本养老保障体系。这意味着杭州已经从制度安排上解决了全市人民特别是困难群众、弱势群体“老有所养、病有所医”的问题。
截至2008年末，全市参加基本养老保险318.11万人，参加失业保险202.41万人，参加基本医疗保险274.59万人，参加工伤保险245.82万人，参加生育保险181.68万人（见表1）。
在农村新型合作医疗方面，为了解决农民看病难问题，杭州市委、市政府大力推进新型农村合作医疗建设，在实施过程中成效明显。从全市范围看，新型农村合作医疗乡镇/街道覆盖率2006已实现100％；
参合率则由2003年的44.75％提升到2008年的98.20％，人均筹资额达177.5元。
在社会救助方面：一是杭州市进一步健全分层救助工作机制。制订了三级救助圈的帮扶救助政策。市级、区级、街道（乡镇）、社区（村）根据困难家庭的人均收入标准负责帮扶救助，同时对以上三级“救助圈”以外的边缘困难群体实施临时性帮扶，将救助的“夹心层”纳入了政府保障范围。二是根据低保标准动态调整机制要求，不断提高城乡居民最低生活保障标准。2009年，从1月1日起，杭州市区提高了低保标准并开始实施，城市是每人每月400元，农村每人每月300元。三是实施分类救助机制。杭州市出台了“春风行动”助学援助管理办法，对市区人均收入在低保标准1.2倍以下子女就读全日制普通高校的家庭实施专项助学援助，每个学生每学年救助5500元。对于住房困难的困难家庭，杭州市在对城镇困难家庭实施廉租住房政策的同时，将住房救助政策延伸到农村。
二、城乡社会保障存在的问题
杭州市的社会保障基本上呈现出了“低标准、广覆盖”的格局，针对不同的群体制定了相关的社会保障政策，就新增加的社会群体采取了相应的保障措施，基本上建立比较完善的社会保障体系，但是社会保障存在的种种问题仍不容忽视。
第一，社会保障在城乡之间和地区之间不平衡。杭州市虽然在农村建立了相应的新农村合作医疗保险，并针对失地农民建立了相关的养老保险，但是农村所享受到的保险项目远远的小于城镇，主要还是依靠传统的家庭和土地保障。在传统意义上，农村的经济社会发展水平比较低，所以其应该享受到的相关项目和水平也是比较低的。
第二，还未建立统一的社会保障标准。社会保障应该是和经济社会发展水平相适应的，但是当前的社会保障并没有和经济社会发展水平相衔接。这一方面是由于历史欠账太多，在补偿原来的同时，缺乏对当前的经济社会发展的统筹性认识。在具体的目标制定上各个项目之间缺乏相应的协调和统一。
第三，社会保障的管理效率有待进一步提高，社会保障资金在运营中损耗较多。虽然杭州市采取了电子政务式，社会保障的一些项目可以在网上直接办理。但是政府各部门之间缺乏有效的配合，政出多门的现象仍然存在。分税制将财权和事权进行了分离，降低了组织落实。政府自身官僚机构的程序化、多级化，也使得信息和决策不能迅速的得到传达和解决。社会保障资金采取了“统账结合”的方式，每年的社保资金剩余太多，使得原来有限的资源不能得到有效的合理的利用。
三、社会保障存在问题的原因分析
（一）城乡二元社会结构是导致城乡社会保障差距不断扩大的根源
统筹发展城乡社会保障，其实质就是要破解城乡二元结构，形成城乡社会保障协调发展的制度环境，以实现城乡经济社会的良性互动。然而，我国现行的社会保障是在城乡分离、重城轻乡的二元化社会保障制度的基础上演变而来的，城乡社会保障之间存在着巨大差异。但是我国的二元社会结构是在城乡二元分割的社会结构下，由于户籍制度的隔离作用而形成的。这使得各级政府制定和执行各项政策时采取明显的城市偏向导向，然而户籍和各种福利挂钩是导致城乡社会保障存在差距的根本原因。
（二）公共财政收支结构不合理是导致城乡社会保障差距不断扩大的关键
近年来，随着杭州经济的快速发展，财政收入的增长为我市城乡社会保障事业的发展奠定了强大的经济基础。然而，一方面，由于当前各级政府经济发展的任务都比较重，仍然深陷于经济建设事务而难以自拨，尤其是长期受GDP导向的政绩考核体系的影响，使得地方政府对于农村社会保障等民生事业发展上心有余而力不足；
另一方面，随着城乡社会保障覆盖面的扩大和保障水平的不断提高，外加上政府在农村社会保障资金投入上相对不足，也势必导致政府在社会保障财政支出压力的增大。尤其在分税制体制下，由于财权与事权不匹配，上级政府转移支付不规范，导致基层政府公共服务能力明显不足。具体来说，在现有的经济发展模式和政绩考核制度下，地方政府投资社会保障缺少有效的正激励，导致社会保障财政支出的比重过低。
（三）农民社会保障观念落后是导致城乡社会保障差距不断扩大的重要因素
由于受到20世纪90年代农保政策的失误和传统农村合作医疗的解体等的影响，导致农民对社会保障疑虑重重，并且由于大多数农民为自雇者，没有稳定的收入来源，导致社会保障参保积极性不高。同时，经济社会的发展使得农民的文化价值、生活观念发生了全新的变化。年轻一代采取传统的方式赡养老人的意愿下降，传统的敬老、养老观念有所淡化。
四、杭州市城乡社会保障一体化政策建议
（一）加大财政支出，明确社会保障出资主体
加大政府财政投入，适应农村经济的新形势实现城乡社会保障一体化。近年来，我国政府财政收入连续较大幅度的增加，农村经济也取得了较大发展，从政府关注民生的角度来说，政府有必要而且必须加大对城乡社会保障制度建设的财政支持。力度农村社会保障是各级政府共同承担的责任。对于政府应当承担的农村社会保障职责，应根据实施的层次性和受益范围，在明确各级政府职权与相应责任的基础上，合理界定地方各级收支范围，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，并加大财政投资力度，调整结构，建立稳定规范的财政支持机制。
（二）打破城乡二元社会保障体系，实现资源流动畅通和配置自由
我国的二元社会保障体系有着自己的特殊性，它是在城乡二元分割的社会结构下，由于户籍制度的隔离作用而形成的城乡相互分离的社会保障制度。打破城乡二元的社会保障体系，首先应当改革以城乡隔离、市民与农民区别对待的户籍制度。由于我国各级政府在制定和执行各项政策时采取明显的城市偏向导向，使得长期以来在财政上对农村社会保障供给不足而社会保障作为社会的稳压器，因为受户籍的限制，农民进城后还是农民，享受不到城市人的待遇和社会保障。
改变城乡二元经济结构的根本途径，是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度，建立城乡一体的户籍管理制度。推进户籍制度改革的根本目的是消除附加在户口上的城乡居民的社会福利和待遇的种种差别，平等对待先进城落户居民与愿城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，实现资源在城乡之间流动畅通和配置自由。
（三）多渠道筹集社会保障资金，加强农民参保意识
资金问题是构建农村社会保障体系的核心问题。目前，国家的投入主要有救灾、特困户生活救济和优抚补助。借鉴近年来城市筹措社会保障资金的经验，要解决农村社会保障资金问题，可以采取如下措施：一是通过有关政策强化农村集体对社会保障资金的投入；
二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；
三是建立个人账户，不论集体补助多少或有无补助，其连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。在此基础上充分发挥民间组织和慈善机构的作用，为城乡社会保障筹集更多的资金，同时，扩大就业范围实施积极的就业政策是缓解当前社会保障压力的重要方法。
就当前农民参保意识不高而言，有关部门要充分利用广播、电视、报刊、黑板报、专栏、文艺演出等，采取通俗易懂、生动活泼、群众喜闻乐见的各种形式，广泛宣传农民社会保障制度的内容、作用和参保的好处，耐心细致地做好群众的解疑释惑工作，做到家喻户晓、深入人心，增强农民的自我保障意识和参保积极性。
参考文献：
1、韩俊.基本公共服务均等化与新农村建设,基本公共服务与人类发展[M].中国经济出版社,2008.
2、邱锋明,李芳凡.构建城乡社会保障一体化制度存在的问题及对策——以W省A市为例[J].电子商务,2010(2).
3、吴晓娟.“三农”问题:现状、原因及政府相关政策选择[J].农业经济问题,2003(2).
4、徐祖荣.构建城乡一体化的社会保障体系——以杭州市为例[J].学习与实践,2006(4).
（作者单位:浙江工商大学公共管理学院）
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