【公墓的“价值失衡”】上海公墓
时间：2019-05-16 03:19:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：本文以长株潭存在的公墓费用问题为切入点，发现墓地价格明显高于群众实际可接受水平。已经颁布的法律没有很好发挥职能，体现法律价值。笔者借由对现有法律制度的分析提出要进一步修缮法律制度和平衡行政权力与民众权利的观点。
关键词：公墓;价格失调;价值平衡
中国是一个注重死的地方，格外讲究死后能入土为安，丧葬是生活中不可或缺的部分，早在战国时期荀子的《礼论?十九》中就将丧葬作为“礼”的重要组成部分，还把死者生前地位与墓地规格划分了三六九等。而至今，随着现代公墓的兴起，丧葬不但与群众的利益息息相关，也逐渐由私事变成了一件公事，成为衡量社会主义精神文明建设的一部分。可在新闻和报道中不断出现 “墓价高于房价”、“活人死不起”的言论将很多质疑目光吸引到此处，笔者也不禁疑问：公墓价格是否合理?法律的相关规定是否到位？为此，笔者以长株潭三地公墓为例进行调研。
一、墓价失调
笔者走访了长株潭三地的公墓，很多公墓宣称自己收费很多是依照物价局的规定进行收费，不存在乱收费的现象。笔者在调查中了解到：公墓收费内容主要分为4块：墓体墓碑工料费，安葬费，墓穴费，护墓费（每年60左右），其中，安葬费、墓穴费、护墓费主要由物价局核定，并规定墓体碑工料费按公墓实际消耗工料收取，实质上是公墓方根据市场自我调节，价格也令人心惊。
三地墓地价格范围：
由上表中可知，虽然法律赋予价格管理部门监管职权，墓价却实质处于无调控状态。生态葬和壁葬虽价格低廉，但由于观念问题普及困难，实地调查中几乎无人问津，壁葬的墓地使用率不足10%，而作为主要出售渠道的墓穴价格的上下区间十分大。当然天价墓地更多是由于一些人的陋习孕育而成，像长沙那座16.28万元的“天价墓”所占比例并不高，《湖南省殡葬事业单位管理办法》也规定：“中低价的墓位不得低于整个墓区墓位的85%”。采访中湘潭某地的公墓管理人员透露，大多数群众一般愿意选择价格在30000-40000这个中价位区间的墓地，而合葬则是70000-80000元为主。据国家发改委统计，而直至2010年，湖南省城镇年人均可支配收入才为16556元，农村人均纯收入为5622元。对比湖南省的人均收入，墓价基数过高，才是影响群众消费购买的直接动因和争议所在。
墓地买卖中是否有暴利存在与成本也息息相关，在采访中，工作人员说成本项目太繁杂无法清楚计算，只是强调其墓地建设、绿化、管理、征收所需成本巨大，建筑材料费用也很高，利润没有外界人员想象的那么夸张。但通过相关人员了解调查，一块大理石墓地所需要的主要建筑材料大理石一共不过上千元，即使是汉白玉为主要建筑材料，成本也只有几千元。而一个大理石的墓地一般在万元以上，而汉白玉为主原料的墓地更是价值不菲，巨大的利益空间显然是存在的。墓地价格主要由价格主管部门进行调节，而公墓由民政部及其下属社会事务处进行管理。如今价格居高不下，物价局的管理没有起到遏制墓价的作用，民政部门也没有出台相应政策对墓价限制。以上的现象令人担忧，引发人们对殡葬法律的探究。
二、供需失衡
墓价失调本身是一种“价值失衡”的体现，即价格与价值不相匹配，价格没有按照价值规律正常波动，实然价格远高于应然价格。市场无法有效地分配商品和劳务，政府也没有充分发挥管理职能进行调节。我们不得不通过完善立法，调整分配好各部门职能，政府同时可以以合理方式介入市场活动，缓解市场自发性与群众公益性的冲突，以保障法律的威严性和广大群众的利益。
自2002年以来，湖南省根据《殡葬管理条例》、《关于进一步加强公墓管理的意见》和自身发展状况颁布了《湖南省殡葬事业单位管理办法》、《关于进一步加强殡葬服务机构管理的通知》、《湖南省实施办法》、《湖南省殡葬服务价格管理办法》等一系列地方法规、办法。但在实施过程中，墓价仍居高不下，相关法律供给无法满足现实需要，笔者将从价格和体制两个方面对条文进行分析。
1.供需失衡，对墓价的明文规制不到位
法律是生产方式的规则化，规则必须以国家的强制力为盾，以清晰、有效为矛，直击问题。而相关条文中对价格的规制不具体，特别是条文的实施缺乏强制性，例《湖南省殡葬服务价格管理办法》中规定：“正常遗体存放及整容、悼 念厅（堂）租用、盛放遗体器具和公墓墓穴（骨灰存放格位）以及殡葬用户没有同类经营者可供选择的殡葬服务项目，实行政府指导价管理。”政府指导价是指政府根据它的权限和市场现状，给出的强制性的价格范围。该规定形式上确对价格有所规制，但实施起来并不容易，各地公墓只须向物价部门提供公墓价格表进行核准，而物价部门并没有对价格的合理性进行实地调查，也没有实行最高限价制度，以致该条文形同虚设。
其次，相关规定缺乏对墓价的切实规制和处罚办法。墓价过高，条文中基本没有针对性条文，一些处罚规定还需要依据其他法律。《殡葬管理条例》中没有为价格过高提供处罚办法，而《湖南省殡葬服务价格管理办法》中的处罚办法全部是以其他法律为依据，法律实施的效率和针对性被削弱。
另外，听证实施不到位，而且范围过于狭窄。《湖南省殡葬服务价格管理办法》规定：“实行政府定价的殡葬基本服务项目价格的制定或调整应实行价格听证制度。”以民主监督限制墓价的方法本应该取得一定效果，可由于此办法本身位阶低，三地之中只有长沙进行了较为系统的听证，且只对一些基础服务项目进行调研听证，并无真正触及殡葬暴利核心的墓价。听证制度的“折扣”，及相关法律规定对听证范围限定过于狭小，不能充分民主监督在制度实施过程中的作用。
最后，公墓管理费用作为墓地的衍生费用近期也进入人们视线。1998年国务院出台的《关于进一步加强公墓管理的意见》中规定“今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。”近两年，大部分公墓经营单位开始以此为由向群众征收公墓管理费，引发了很多群众不满。“法不溯及既往”，收费是否过早已有异议，此项收费的标准以及收费的范围也没有法律依据，由公墓自行拟定，无法可依加剧了公墓不合理收费形势。
2.法律规制不当，导致价值目标偏离
权衡事物利弊时需以价值的大小为依据，在价值追求为复数时要两害取其轻。殡葬业的本质是公益性的，是利民的，其目的是引导健康的民族殡葬意识形态，而客观规定导致了殡葬业的“事业性”而非“公益性”。《殡葬管理条例》中规定，“国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。”此类规定令殡葬行业实质上停留在过去的计划经济中。调查中发现，长沙和湘潭的民政局下设有直接管辖的公墓，民政局自营、自管的管理模式具有很明显的垄断性，以致企业的管理效率低下,资源分配不公平，墓价难以调控。在市场经济的背景下，除开民政部门麾下的公墓，国家也支持私营墓地的发展，但是行政垄断限制殡葬行业的技术革新与新鲜资本的注入，不能形成市场的良性竞争机制来维护广大消费者的权益。
法律规定民政部门对殡葬行业享有审批、管理和经营权的目的是为了防止公墓过于私利化。国家从殡葬行业的发展方向出发，但规定中的问题却致使行政权力过于膨胀，民政部下社会事务管理部门职能蜕变，法律价值取向也偏离其正常轨道。墓地价格自然难以公平、合法、诚实信用为基础，为民众谋福利。殡葬法律的不健全，实施不到位，需要对社会关系进行具体考虑后对法律进行系统的改良。
三、法律与墓价的内在平衡
殡葬法律价值目标偏离，导致了行政权力的膨胀；法律的自身不明晰，引发行政自由裁量权不断滥用，群众权利难以得到保障。这是宏观发展脱离社会与民众切身利益而产生的矛盾，是忽视权力制衡产生的弊端。
殡葬法规作为行政法的一部分，它的应然状态是保证行政权与公民权处于平衡。行政权作为一种支配权力必然会导致行驶行政权力的人与行政相对人的不平等。这时，法律的确定性和解释单一性是限制行政权力的重要手段。而法律对价值追求的回归以及对行政权力的制衡分权则是保障法益的必要途径。
法律追求的行政平衡是“公共利益与个人利益的平衡以及效率与公正的平衡” ，看问题不能单从“官方立场”，也要从“民间立场”出发，关注“民间的烟火与戒规，俗民的悲戚与欢欣” 是一部公益性法律的重心。
在此笔者建议：
(1)借鉴国外殡葬管理制度，平衡盈利与公益。这点广东省对日、韩的考察可以作为湖南省榜样。经验是对日常的一种归纳，从他人的成型的体系吸取经验，可以使殡葬业符合新时代的要求。如日本对公墓管理者的经营权进行了限制，将其定义为纯粹的服务者，只能凭当事人的许可证（政府部门审批提供）提供服务，这样即有效防止天价豪华墓的出现，也可以有效防止墓地费用的飞涨。另外也需结合实际，从自身出发，完善听证制度扩大其效力和范围，充分考虑民众的心声，强化民主制度在法制运行中的作用。
(2)政企分离，限制行政权力，保护民众利益。法律给予民政部门监管权无可厚非，但是应该在条文中限制其经营权，“政企分离”才能更好保证政府的中间姿态和行政效率。不过值得一提的是株洲的殡葬改革，政府基本放弃了管理，除下设殡葬管理大队，基本对殡葬行业放权，但是株洲却是三市火化率最低的一个地区，“放权”不是“弃权”，殡葬需要各个部门发挥对国家、人民高度负责的高度责任感，不是进行“全面管制”而是提供充分的“公力救济”，以提高该行业市场竞争的优化，体现殡葬公益价值。
(3)完善罚则，平衡“硬规则”和“软规则”。现今的法规之中，罚则过于单薄，大多以倡导性法律法律来进行规制，或者以其他法律为处罚依据，如《价格法》，这样以一般处理特殊，不能体现殡葬行业自身的特殊性，也会过于片面不能切实满足供需协调。法律的实施不但需要“软规则”的提倡性引导，也需要“硬规则”对损及广大群众合法权益的行为进行处罚，将罚则完善有利于法律的贯彻执行和平衡“软规则”和“硬规则”在法律体系中的比重，保障法律的健康实施。
殡葬价格的合理调控任重道远，虽其内涵的社会关系众多，修改起来麻烦不断，但只要政府充分尊重民意，立足法益，平衡利弊，以科学发展观为依据达到法律内在价值的平衡，相信殡葬业将真正成为社会主义精神文明建设的一大亮点。
