检察机关办案监督_检察机关侦查一体化办案机制的沉思与展望
时间：2019-04-14 03:31:10 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
当前，检察机关侦查一体化机制在各地得到广泛地运用，各地检察机关以提办、交办、参办、督办、协办等办案方式，普遍实行案件线索统一管理经营，侦查活动统一组织指挥，人员和装备统一调配使用，使侦查资源配置得到切实优化，整体效能明显提高，在职务犯罪案件查处中发挥了积极作用，取得了较好成效。同时，我们也清醒的看到，作为检察机关的一项内部创新，这一机制在具体的执行过程中受到内外部诸多不利因素的影响和制约，使检察机关查办职务犯罪案件的职能仍然受到种种牵肘。
一、制约侦查一体化办案机制的主要问题
一是地方在财政及人事上的牵制。我国检察机关在设置上系双重领导的关系，既受地方党委的领导，也受上级检察院领导，但检察机关在财政及人事上受地方政府的牵制，使得一府两院的平行关系在事实上形成了一府制约两院的现实状况。这种状况，既不符合司法机关在机构设置上的独立性，也与公正公平司法相悖。尽管党中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》对加强检察院工作给予了高度重视和支持，但人员及经费保障仍未摆脱地方政府的种种牵制。加之受地方财政因素的影响，目前执行的公用经费保障标准普遍偏低，不能满足检察机关发展的实际需要。
二是上下级之间领导与被领导关系的弱化。如前所言，检察机关在机构设置上受地方党委和上级检察院的双重领导。但由于地方诸多因素的干扰和制约，尤其是在财政及人事方面，上级院并无多少发言权，导致上级院对下级院的领导往往不尽如意，实践中也出现下级院对上级院的要求和部署贯彻执行不力、敷衍应付甚至自行其是的现象。尽管高检院于2007年8月下发了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，旨在进一步强化上级检察院对下级检察院工作的领导，但由于在人事、财政等方面，上级院对下级院的领导制约较为有限，故在加强上级院对下级院的领导上仍具有较大的局限性。
三是现有的考核考评机制的制约。现有的对职务犯罪案件的考核考评机制是建立在各级检察院的基础之上的。这种状况导致了各院都要立足于完成上级院的目标责任而尽力整合自身的各种资源。基于此，目前多数职务犯罪案件的查办都是“小作坊”式的办案模式和“各自为战”的办案方法。尽管近年来我市部分案件在查办中的侦查资源得到整合，办案的整体合力和抗干扰能力得以增强，但由于上下两级均有各自的办案任务，在此情况下，如果上级院以领导身份从下级院抽调人员以至车辆，下级院只能被动接受。如果因此而未完成任务，按照现有的考核考评机制，显然对下级院不利，其导致的结果有可能是下级院对上级院决定的消极应付甚至抵制反对。
四是实施侦查一体化联动的经费保障乏力。侦查一体化是检察机关自身结合工作特点实际所确定的一项重要工作内容，但要使侦查一体化真正实现上下级之间的密切配合、协调、联动，做到力量融合，齐步并举，除了在财政上和人事上受到无可奈何的制约和限制外，经费不足亦是制约一体化机制顺利实施的一大瓶颈，其中既涉及到上级院是否提供相应经费的问题，同时也有下级院在经费上的为难情绪。导致一体化机制在具体的运行上出现不应有的疑虑和困惑。
二、完善检察机关侦查一体化办案机制的建议
1、规范工作规程，实现工作机制一体化。要确保侦查一体化机制更好地发挥作用，就必须将有较大随意性的习惯行为转变为制度性的规范行为，用制度来予以规范。可以从线索管理经营、侦查协作配合、侦查资源调配合等方面作出明确规定。
一是以建立健全对线索管理人员及线索统一管理、经营的长效机制为抓手，通过统一规范管理，有效防止线索的遗失遗漏和初查的随意性。可以在对案件线索统一管理的基础上，建立由单位业务骨干参加的线索评估小组，对收集到的线索按照一定的规则方法进行分析评估，并提出意见，从而确保每一起案件线索经营效果及实现效益的最大化。
二是改革侦查工作机制，实施侦查工作“一盘棋”运作。针对大量自侦案件集中在市级院和基层院的实际，建议省院在将职务犯罪侦查任务下达市级院后，任务不再分解至下级院，而由市级院统一开展完成。在这种情况下，就基层院而言，不再存在单纯的办案数量任务，而应承担案件的具体查处及案件质量的任务。全市检察机关的自侦力量以至全市检察机关的有效办案力量，全部由市级院统一管理，统一调配，统一指挥使用，使市级院真正变被动指导为主动指挥，变协调帮助为一线旗手，变各自为战为统一调度，从而有力推动职务犯罪案件的查办工作。
三是建立侦查资源统一调配机制，实现辖区大侦查保障格局。既要实现侦查力量上下一体，要求侦查队伍在接受本级院领导的同时，还接受上级侦查部门在业务上的领导和指挥，对上下多级检察院的侦查人员组成侦查力量查办案件、统一使用，也要全面整合各种侦查技术装备资源，对侦查装备分级建设，优化组合，统一使用，形成大侦查保障格局，实现侦查资源保障的整体性，顺利实现侦查目的。
2、改革检察体制，实现组织形式一体化。侦查一体化的根本在于强化检察权的独立性。实行职务犯罪侦查一体化，首先要实行检察机关上下一体化领导，人、财、物统归上级院管理，这种工作格局是强化司法保障、合理配置司法资源，构建职务犯罪侦查一体化的首要前提。一是坚持双重领导不动摇。要充分注重、始终坚持党委领导，千方百计赢得地方党委的支持与理解。尤其是现实中客观存在的对办案人员的打击报复，排挤压制，必须予以解决。二是从人员、财政上脱离地方政府的牵制。可以借鉴公安机关的做法，将基层检察院的人、财权收归上级检察院统一管理，从而实现内部资源的最大整合。三是强化上级院对下级院的工作领导。注意理顺下级院与地方党委、人大的关系。建议除下级院检察长外，对下级院班子其他成员及主要岗位人员的任用，亦采取报批形式，对下级院拟任用人员，可分类由上级院批准。上级院亦可提出下级院职务犯罪侦查部门负责人任用建议，以排除不必要的干扰，实现下级院侦查人才资源的效用最大化。
3、设立职务犯罪侦查局，构建大侦查体系。目前我国各级检察机关普遍实行反贪与反渎分离的机构设置体系。这种设置，虽然突出了侦查的专业性，有助于积极发挥检察机关在查办贪污贿赂和渎职侵权犯罪方面的职能，但从各级院的工作任务与人员配备看，当前相当一部分院在查办职务犯罪案件上出现轻重不一的“一头重”现象，即：反贪工作办案人员紧张、侦查资源配合不足，但任务完成相对较好，反渎职侵权工作人手相对较为充足，但侦查资源闲置时间多，案件任务完成状况一般。实践证明，这样的设置存在着资源浪费、效率低下、执法成本相对较高等弊端，已不具备在新的历史条件有效率地查办职务犯罪的优势。因此，为有效整合内部资源，切实发挥自身的最大效能，完全可以将本院反贪工作与反渎工作合二为一，统一侦查资源，可统一设立职务犯罪侦查局，下可分设职务犯罪侦查指挥中心、职务犯罪侦查处、综合保障处等内设机构。通过内部整合，将涉嫌职务犯罪的线索集中于职务犯罪侦查指挥中心的信息通道统一调控，实施资源优势化、指挥一体化、侦查专业化、作业规范化、管理流程化的效率运作，从而达到整合全院资源，实现查办职务犯罪案件的目的。
4、改革考评考核机制，调动下级院的工作积极性。现有的情形是查处自侦案件均下达了办案任务和目标，并且是层层下达，直至基层检察院。但对完成任务的奖励，从目前看，主要侧重于物质及荣誉的奖励，对人员的提拔、任用则大受地方因素限制，无法给予更好的、更积极的鼓励、激励。如遇上不求无功，但求无过的领导，在业绩平平中开展检察工作，显然会产生消极的负责影响。对未完成任务的，则主要体现在对未完成上级院下达目标任务的下级院在考评考核时减分、取消评先评优资格，除此之外，再无更加有效的制约办法。鉴于此，建议改革现有的自侦案件查处考评考核机制。应实现从奖优罚劣到用优淘劣的切实转变，对下级院在上级院的统一指挥、调配等方面不执行或不认真履行上级院下达的职责任务的，可尝试建立黄牌警告制，即对第一年未完成工作任务或立案侦查案件出现较大质量问题的，经上级院考评委员会讨论，给予该院黄牌警告，如第二年未完成的，则给予红牌警告，如第三年仍未完成的，则对反贪局长及分管检察长进行岗位调整。
（作者通讯地址：江苏省徐州市泉山区人民检察院，江苏 徐州 221009）
