当代中国的司法体制【当代中国社会体制的改革与创新】

　　[摘要] 改革和创新社会体制，并使其与市场经济体制相适应，是当代中国经济社会持续平稳发展必须跨越的门槛。基于对历史和逻辑的认识，本文提出了三点基本思路：建立在合理利益和公正决策边界下公众参与的当代中国社会体制改革和创新目标模式；通过顶层设计和创新，建立中国社会体制宏观调控与微观搞活的制度环境；以及通过优化利益格局，再造微观主体，创新运行方式，建构中国社会体制运行机制。
　　[关键词] 社会体制 历史发展 逻辑演变 改革创新
　　[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0019-07
　　[作者简介] 丁元竹（1962-），山东日照人，国家行政学院决策咨询部教授，副主任，博士，研究方向：社会政策、发展战略、公共服务。
　　一、问题的提出与相关概念界定
　　（一） 研究社会体制改革的学术与实践价值
　　本文试图从社会体制（social system）的改革和创新入手，探索适应当代中国市场体制需要的社会体制。研究当代中国社会体制改革、经济体制改革的历史经验非常具有启迪意义。中国市场经济是建立在对市场经济体制及其认识基础之上的。以理顺政府与市场关系为核心的宏观经济管理体制及其理论，就是在这个过程中建立和完善的。从激活市场的微观机制入手开启改革，到建立和完善市场微观机制所需要的宏观环境，充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”的积极作用，中国逐步建立了市场经济体制。产权改革和价格体制改革是建立市场经济体制的核心。借鉴经济体制改革经验，从认识社会体制入手来解释中国社会领域的若干重大问题，诸如社会建设、社会治理等，不失为研究当代中国发展的重要视角，对丰富中国社会学理论具有重要的学术价值。
　　对社会发展来说，没有什么比公平正义更为重要了。中国成功实施追赶战略60年后，已经成为世界第二大经济体。在面临人力资源和产业瓶颈的同时，一些发达国家经历和饱受煎熬的制度性痼疾在中国也开始显现，诸如生态环境压力、卫生医疗改革、老龄化加速压力等。2011年下半年发生在华尔街的示威游行提出的口号，以及几年前美国学者诸如贾德·伯恩斯坦（Jared Bernstein）提出的为当代政治家、经济学家和社会学家共同关注、反复讨论的问题①，即，我们通过什么样的治理方式才能实现经济和社会的公平发展？这些都需要中国的学术界、决策部门和决策咨询机构深思。进一步说，中国在走向社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴的征程中，既遇到了发达国家和地区在历史上曾经遇到的问题，又遇到了自身历史和环境特征造成的“具有中国特色”的问题，还遇到了全新的国际环境和科技革命，在这样的背景下，完全模仿和照搬不行，完全另辟蹊径也不现实，需要在借鉴的基础上创新。这需要中华民族有更加开放包容的胸怀和兼收并蓄的智慧。在这个过程中，改革和创新社会体制具有特殊的实践意义。
　　社会体制改革是当代中国整体改革的重要组成部分。没有社会体制改革或社会体制改革滞后，经济体制、政治体制和文化体制改革都会步履维艰。改革是为了激发发展活力，这些活力包括经济活力、社会活力、政治参与热情以及充满活力的核心价值。经济活力源自产权明晰和竞争环境公平，按照现代化理论家的观点，也就是政治的类型取决于财富的占有类型，“经济增长是产生民主结果的必要条件而非充分条件”①；社会活力来自利益格局合理和生活环境公正；政治活力产生于权利平等和民主决策机制完善；文化活力来自于以上三个方面的相互作用形成的社会行为模式。文化表达社会存在，是现实生活的反映。正是在这个意义上，马克斯·韦伯指出了新教伦理对于资本主义的意义②。把这四个部分放在一个长远目标中加以考量并勾画出它们在实现长远目标中的关系，就是顶层设计，因此，探索当代中国社会体制改革和创新具有一定的政策价值。
　　（二）界定社会体制的内涵外延
　　社会体制是指一种规范，是为了社会生活而建立的约束个人行为的规范，包括如何最有效最合理地分配财产，如何对社会生活决策，以及如何参与社会生活等。它表现为在一定地区或社会内的社会法、制度和政府行为中的一系列道德、政治和经济原则，决定着人们之间的关系。换句话说，社会体制是指在特定的社会中，人们之间社会关系的模式，它以利益格局和参与方式为边界条件，通过志愿机制配置资源，充分激发个人和集体的参与热情。通常，通过发达国家来观察社会体制，其效果更加明显。丹尼·罗德里克认为，“那些常常被经济学家们认为理应存在的社会安排，如一个清晰的产权系统，一个抵制欺诈、垄断和道德的监管机构，一个充满信任和合作且富有凝聚力的社会，抵御风险和管理社会冲突的社会和政治制度，法治以及廉洁等在贫穷的国家都不具备”③。我们理解，市场经济的市场性制度和非市场性制度基础至少应当包括明晰的产权、公平的监管、社会的凝聚力、社会管理、法治和廉洁。市场制度要很好地发挥作用，必须依赖于这些制度环境的完善。文化价值和社会管理是市场经济的制度基础之一。文化价值确保社会拥有强大的凝聚力，这种凝聚力建立在个体之间的信任和合作基础上，社会资本是其核心要素，它包括社会成员共享规范，相互信任，形成密切的关系网络，以开展集体行动和社会成员相互协调和密切合作。
　　本文所谓创新是指找到解决问题和思考问题的新主意新办法。
　　
　　二、历史和逻辑起点
　　（一） 国际上的有关历史经验和面临的问题与挑战
　　中国由计划经济向市场经济转轨，在一定程度上隐含了追赶发达国家的情结，也就不可避免地复制了发达国家成功的和不成功的各个方面，这些年我们越来越感觉到这一点。这里不再讨论社会不平等问题，因为这已经是有目共睹和众所周知的事实。但社会保障问题应当加以关注。从19世纪到20世纪，人类社会经历了一个社会创新的漫长过程。这其中包括俾斯麦在德国建立社会保险制度，诸如健康、养老、工伤以及失业保险等，他由此成功地平息了当时风起云涌的“阶级斗争”。不久，罗斯福开启了社会保障体制的新阶段，帮助美国，甚至世界度过了20世纪最大的经济危机。这个时期的社会变革与技术发明不同，政府在其中发挥了主要的作用，“只有在政治体制创造出新的经济激励机制和新的社会机构来提高私有企业解决问题的能力及革新能力时，很多挑战才会迎刃而解，包括20世纪30年代的大规模失业，20世纪70年的通货膨胀及劳工动乱，以及当前时期的金融不稳定状态和气候变化等问题”④。这实际上是指政府对市场干预体制机制的出现，尤其是指以凯恩斯主义为核心的宏观经济政策体系的建立，以及20世纪70年代里根和撒切尔的新公共政策的实施，所导致社会领域的全球公民社会革命。宏观经济政策的制定和实施缓解了企业的福利、社会保障压力，提高了它们的竞争力和就业能力。全球公民社会革命导致公共服务机构，尤其是非营利组织的发展和革新，引发了社会组织形式的变革。这些政治体制的变革，不论是针对经济的还是针对社会的，最终结果是促进了社会秩序的平稳运行。政府是推动社会变革的主体，社会变革是一种政府行为。但是，德鲁克发现，到了20世纪后期，“政府似乎莫名其妙地失去了其进行有效社会变革的能力”①。为什么？其实政治家们发现了问题的实质，“在1935年这种制度是非常合理的，当时每40个在职员工承担1位退休者的生活费用。但是随着时间的推移，出生率下降，人口比例逐渐变化，生活成本则不断攀升。结果，到2005年的时候，社会保障体制要求每3个在职员工承担1位退休者的生活费用。对于在21世纪头10年里步入职场的年轻人来说，这一比例将会变成2 ：1”②。克林顿也注意到了这个问题③。 　　政治家们更多是从现实，诸如财政压力中感受到了问题所在。正是在这个意义上，里根和撒切尔进行了一系列改革，自此，新公共管理革命兴起，并对一些问题进行了探索，但没有找到答案。与社会保障和福利相联系的是民主决策问题，卡莱斯 . 鲍什的理解是，“公共部门的扩张受到了选举参与、选民的经济风险分布以及不同人群再分配要求类型等诸多因素的影响——通过中间选民向低收入人群的转移，选举参与程度的提高，会加剧政治系统中间因现有再分配要求造成的紧张局面，迫使政治家扩大公共计划”④。这也可以解释为什么第二次世界大战以来，欧美福利国家在公共领域面临的一系列的难题和争议。就这样，社会体制问题就与政治体制联系在一起了。社会体制或者是经济体制的变革都离不开政治体制的变革。如果仔细分析20世纪30年代的美国公共福利制度，罗斯福政府启用这个制度的最初目标是扩大需求，并以此来刺激经济增长，步出危机，它的客观结果却导致了政府公共部门的扩张。20世纪70年代，里根和撒切尔面对滞胀的挑战，抛弃了凯恩斯主义，在经济领域实施了更加自由的宏观经济政策，在社会领域实行了旨在节省公共支出的新公共政策，导致了这个领域的公民社会组织的发展。而这种新公共政策又依赖一定的税制结构。税制结构取决于收入分配制度，也依赖于经济发展。中国在20世纪50年代开始建立以计划经济为特征的社会体制，20世纪80年代又开始借鉴发达国家的经验对传统的社会体制进行改革。目前的中国社会体制既带有计划经济时代的特征，又带有发达国家的一些特征。
　　（二）国内外思想理论的积淀及其局限性
　　19世纪以来，尤其是进入20世纪以来，西方的思想家和政治学家在资本主义体系、政府与公民社会的关系等理论上，形成了若干认识，建立了诸多理论。但是，西方政治、社会、经济甚至文化的发展从来就不是铁板一块，各个国家有不同发展特点，甚至一个国家内部的政治、社会、经济和文化也不尽相同。公民社会的理论是一回事，在各个国家的实践又是另外一回事。美国就是很好的例证。第二次世界大战之后，美国税收政策调整、产业结构变化带来大量就业岗位，造就了庞大的中产阶级，使得政治学家们崇尚和追求的公民社会得到充分展现。20世纪70年代以后，随着实体经济向海外转移，虚拟经济造成的就业岗位大大减少以及收入差距的不断扩大，美国的社会资本不断减弱，并引起一系列问题。改革开放以来，中国学者立足国情，借鉴发达国家的理论和实践，对社会体制问题进行了深入探索，从不同角度形成了自己的认识。国内外的这些认识使当前中国改革和创新社会体制有了丰厚的理论储备。
　　（三）当代中国社会体制面临的问题与挑战
　　中国在20世纪90年代以后顺利通过了商品价格改革、启动资源和垄断行业价格改革，一直坚持国有经济的主导地位，保持了经济制度的稳定性。中国的金融监管体系在1997年和2007年成功地应对了亚洲金融危机和国际金融危机的冲击，保持了经济的平稳运行。21世纪中国收入差距不断扩大，社会问题、矛盾和冲突的不断增多，从表现出来的问题看，社会体制的改革和创新显得尤为重要。
　　随着改革的深入和市场经济的发展，以行政分权为特征的财税体制与市场经济的矛盾日趋凸显，预算内收入，尤其是中央政府的预算内收入逐渐萎缩，1993年中央决定深化财政体制改革。1994年实行的分税制改革是新中国建立以来规模最大、内容最多、范围最广的一次财政体制改革。这种分税制有利于调动中央和地方的两个积极性。中央财政有了更大的主动权，增强了平衡区域差距的能力。但是，这种分税制改革仅仅理顺了中央财政与地方财政之间的关系，对于省以下的财政体制和转移支付没有考虑。各省基本参照中央与省财政及转移支付体制来设计本省以下财政体制和转移支付模式，由于省级以下各级政府承担直接提供基本公共服务职能，不仅仅等同于中央和省级财政的关系。
　　过去近60年，户籍制度限制了城乡人口的流动，形成了城乡分治分割的局面，以至当前面对两亿多进城农民工及其家属，各地在基本公共服务供给上束手无策，新生代农民工对于工作权利、公民权利、与城里人平等地位的追求等，成了当前社会发展的难点问题。农民工是当代中国社会发展领域引发问题最多，解决难度最大的群体之一。农民工的基本公共服务权利得不到保护，农村出现了大量空巢老人和留守儿童，等等。中国在向市场经济过渡过程的初期，对于那些可能在市场上受损的人群的福利考虑不够，或者说，在市场经济初期，经济力量不足，造成了一部分人的生存和发展危机，首当其冲的是国有企业和城镇集体企业职工，后来是进城农民和他们的家属。
　　改革开放以后，随着国有企业、集体企业和事业单位的改革，“单位人”向“社会人”转变，政府工作重心逐步向社区转移。目前基层处理社会问题主要基于两种逻辑。一是传统的治理模式，即由治理者和被治理者两部分人组成，治理者作为公共事务的决策者，指导、协调、管理社会生活，在这种情况下，政府面临着巨大的管理压力和治理成本。二是正在形成的治理模式，公共生活是公民共同的事务，人们在基层组织的领导下，通过居民协商，制定一定的规则，共同决策，共同治理，基层组织把握大方向。这些地区正在经历社会治理的形成过程。公民社会的最终责任主体是公民个人，每个公民为自己负责，也为社会负责，从而形成以村民自治与社区自治为基础的社会治理，具体表现为行政引导型、自治型、混合型、企业主导型。目前纯粹的自治模式并不多见，尽管不少地区都在试点。如何建立适合中国现状、历史传统和居民行为模式的基层治理，还有许多问题需要解决，也需要一定的时间，其中经济发展水平不容忽视。民办非企业单位与事业单位的区别，意味着民办非企业单位被当作一类独立的组织，然而即使赋予它们权利，它也与各种歧视联系在一起。
　　1992年邓小平南巡，做出了进一步推进改革开放的南方讲话，1992年10月，中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标，1993年11月党的十四届三中全会又做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“整体推进、重点突破”的改革战略，提出了改革财政、金融、外汇管理和社会保障体制的改革目标。到20世纪90年代后期，党的十四届三中全会提出的改革目标基本得到实现，但是，稀缺资源以及重要行业，诸如能源、电信、石油、金融等部门的改革还远远没有完成，特别是政府自身的改革和建设远远不能适应发展的需要。这些都造成了社会领域中的一系列问题，诸如收入差距扩大和干群关系紧张等。基于上述情况，2007年，中共十七届五中全会明确提出，“更加重视改革顶层设计和总体规划，……，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制……”① 。至此，社会体制改革摆到了议事日程。 　　
　　三、中国当代社会体制改革和创新的
　　三个基本要素
　　（一）建立在合理利益和公正决策边界下公众参与的当代中国社会体制改革和创新目标模式
　　如果说，改革开放的前30年是通过完善市场经济体制来释放市场主体活力的话，那么，进入新世纪以来，中国需要通过完善以市场为基础的经济所需要的制度，来进一步提高生产效率，建立合理的利益格局，充分动员公众参与社会生活。一方面通过这种参与来实现民主决策和科学决策，使经济社会发展更加贴近人民群众的生活需要；另一方面，通过公众参与使居民承担起更多的社会事务，减少政府在公共领域和社会领域的投入和负担，实现社会发展方式的根本转变。作者曾在2003年写道，“应当让更多的人参与到这个决定中国未来发展方向的决策中来，如果大部分认为‘我不能影响未来发展，我何必参与’或‘官员与商人决定未来，我只管自己的事情’，那么中国就很难看到一个有效的发展规划和解决问题的一揽子措施。促进更多的人民参与，将是我国应对危机的最有效的办法”②。在中国这样一个世界上人口最多的国家搞现代化，如何使每个人都从发展改革开放中受益，最根本的办法是鼓励、支持和创造条件，使每个人参与经济和社会生活，在这个过程中实现发展的可持续性。中国面临的环境资源问题，使得中国的仁人志士们在思考和探索环境资源的可持续性，不久，人们将感受到社会发展可持续的迫切性，而社会领域的可持续发展非全体社会成员广泛参与不可。这应当是当代中国社会体制改革和建构的根本目标。
　　比较理想的社会体制是这样的：在合理利益和公正决策边界下，它依靠社会自身的力量，动员公众参与社会生活和公共事务，社会要受到约束，由国家来提供人人享有的基本公共服务。在这种体制里，也还存在许许多多方面的不公，但基本平等和公平正义是可以确保的。
　　（二）通过顶层设计和创新，建立中国社会体制 宏观调控与微观搞活的制度环境
　　要理顺社会领域的宏观调控与微观搞活的关系。人们的行为受到个体、组织行为越轨和利己主义行为的影响，在社会发展中会出现社会秩序的混乱，甚至动荡。所以宏观社会调控着重以整体社会的运作，透过人为调节个人和群体的行为，实现社会进步的目标。在市场经济中，商品和服务的供需关系受价格规律和市场机制影响。市场经济会激励经济增长，也会导致通货膨胀，经济高速发展之后会伴随着经济停滞倒退、大起大落，这种周期波动对社会资源及经济发展都造成严重影响。经济宏观调控是以整体的经济运作为目标，通过人为调节供应与需求，来实现经济平稳的目标。社会宏观调控的目标是社会进步、社会秩序、社会和谐。社会宏观调控的手段包括发展规划、公共财政、社会规范，以及行政手段。总体来看，中央政府在社会领域宏观调控问题上的责任是确保基本公共服务的均等化，制定地方政府、基层政府、社会和企业参与社会事务的制度框架。地方政府则负责社会组织、慈善事业、基层组织、公民参与等社会事务。在这个框架内，地方和基层政府、企业、社会组织和个人的参与空间大大拓宽。
　　这样就要求加强改革的顶层设计。顶层设计的主要任务是规定社会进步的目标、原则、社会发展的基本路径。具体的实施手段，交给地方和基层政府自己去根据实际情况不断发掘符合本地特点的新方法和新思路，并在中央政府规定的目标和原则框架下行事。进入新的历史发展阶段，要加速建立以基本公共服务均等化为核心的国家财政体制和宏观调控政策。在经济领域，中央政府要围绕着国家经济稳定有序和可持续发展，研究经济的宏观调控措施，把具体的经济运行交给市场去调解；在社会领域，中央政府要围绕着国家社会稳定有序和国家统一，研究社会的宏观调控措施，包括建立和完善基本公共服务制度和体系，把具体的社会事务交给基层政府和社会去解决；在文化领域，中央政府要围绕着加强国家和民族的凝聚力，建立核心价值体系，把具体的文化活动依据性质交给社会和市场运作，通过具体的问题形成人们的信仰等，然后潜移默化成为凝聚力。
　　在此基础上，就要不断完善多元治理的艺术。在社会矛盾增多，特别是社会冲突时常发生的情况下，应该特别注重通过多元治理来实现社会秩序，解决社会问题，发挥社会自身的作用。社会是特定的制度结果，也是教育和居民文化培育的过程，它通过人的自治能力锻炼，自治纽带形成，增进个人责任、公民意识、社会自主性，使多元治理制度成为可能。实践表明，社会的发生已经显示出社会需求、公共资源、多元治理之间衔接的可能性和可行性，当然，它还需要不断历练，各级政府应创造条件使其不断发展，逐步完善。在这个问题上还需要进一步解放思想。完善多元治理，需要进一步创造四个基本条件：第一，公民文化素质和社会责任的培育，它是社会价值的基础，它的培育需要一个较经济发展更长的历程，甚至可能不是一代人能够完成的，但必须从现在做起。第二，完善法治和政策环境，它是多元治理的规则基础，这些现阶段我们是可以做到的。第三，个人权利保障，确保公民的知情权、表达权、参与权、监督权、选举权与被选举权，它是社会的理性基础，也需要一个过程，它也需要每个人有足够的经济能力和参与公共事务的能力，以便能够承担起个人对社会的责任。第四，要关注互联网的政治生态，把握民意脉搏。
　　（三） 通过优化利益格局，再造微观主体，创新运行方式，建构中国社会体制的运行机制
　　1. 优化利益格局
　　在产权明晰和公平竞争环境建立的过程中，有关的历史原因、个人教育程度、机会选择、禀赋等差异，造成了社会不平等。价格机制的建立为市场主体参与和竞争提供了体制环境，但是过分竞争将引导社会过分关注金钱和利益追逐，忽视社会生活。在市场经济条件下，个体追逐利益最大化是不可避免的，问题在于政府如何创造条件，完善规章制度，鼓励和支持各类市场主体积极参与财富的创造，确保个体和地区逐利的合理性和合法性。
　　利益关系包括收入分配、中央和地方的财力与事权、阶层收入群体或利益集团关系等，它们通过财政收支、社会福利、社会保障、基本公共服务等来实现。在社会体制的建立和完善上，政府最应当做的是，建立合理的利益格局，鼓励公众参与社会生活。只要政府能够做到这一点，真正保护弱势群体的基本权利和人们的合法利益，每个人在社会生活中才会发挥自己的积极性和创造性，关注公共事务，形成社会合作，整个社会秩序才能够很快建立起来。要坚持市场化改革的基本方向，通过打破“特殊利益集团”来深化经济体制、社会体制、政治体制、文化体制的改革，尤其要打破资源和权力垄断，约束公权力的无限膨胀，通过合理的制度驾驭资本，铲除权贵资本产生和壮大的土壤，建立官民互利机制。2011年，中国城镇人口已经超过总人口的50%，在推进城镇化过程中，要及时提高农民在土地增值收益中的分配比例，从公平公正和长远发展设计征地制度。中央政府层面需进一步理顺的关系，包括有关社会发展的财税体制及中央与地方的关系、慈善捐赠体制、国际社会组织管理、社会组织改革与发展等一揽子问题。 　　引导公众关注社会生活，需要政府鼓励和支持社会组织等参与建立公众参与机制。消除这种不平等需要政府建立合理的利益格局。政府要帮助市场把蛋糕做大，更要指导市场把蛋糕切好。个人、企业，甚至包括地方政府追求本地利益最大化无可厚非，中央政府要最大限度发挥统筹协调作用，这就是宏观社会调控，也是社会管理的最顶层设计。
　　2. 再造社会治理的微观主体
　　在当代中国，所谓微观治理主要是指事业单位、企业、人民团体、社会组织和基层组织的自我治理，包括它们的绩效和问责性。再造社会治理的微观主体，第一，事业单位在去掉两头之后，中间部分进入社会组织，就要按照社会组织的要求，对服务对象、资助机构问责，同时考量其投入产出。第二，企业在社会管理领域主要是考核其社会责任，企业要树立以人为本的经营理念，在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工，对消费者，对社区和环境的社会责任，包括遵守商业道德、保障生产安全、关注职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等等。企业社会责任最基本的是企业的法律责任，包括遵守国家的各项法律，不违背商业道德。在高层次上是企业对社区，对环境保护，对社会公益事业的支持和捐助。第三，关于人民团体，工会、妇联、青联、残联、学联、青年团、台联、工商联、侨联、科协、文联、记协、对外友好团体，是中国历史发展过程中出现的一种特殊的组织形式，新中国成立60多年来，它们在社会发展中发挥了重要作用。在新的历史条件下，这些人民团体，既是人民群众自己的组织，又是中国共产党联系人民群众的纽带和桥梁，有的还是统一战线的一种组织形式。要进一步发挥他们的作用。社会组织和基层组织就不阐述了。人民团体自身也面临着改革创新。第四，社会组织善治的意义在于: 社会组织的财富归公共所有；社会组织的权利不是归捐赠者、政府官员或专业管理者所有，而是归那些来自不同背景的志愿者领导人组成的理事会所有。第五，农村基层组织和城市社区居委会要探索公众参与的方式。公民社会的最终责任主体是公民个人，每个公民为自己负责，也为社会负责，从而形成以村民自治与社区自治为基础的社会治理。从基层着手建设社会，各地迈出了不同的步伐，应当鼓励、支持、引导、提升，从中找出中国社会治理的新路子。
　　从搞活微观机制入手还要努力培养社会企业家。热情、大胆的社会企业家是必需的，也是要创造条件加以培养的。要把培养社会企业家摆在创新社会管理的重要位置。从国际经验看，活跃在许多国家的社会企业家不受年龄、职业、性别等因素的限制，有些甚至是退休人员，但是创造了令人钦佩的成绩，这些值得关注①。
　　3. 创新社会体制的运行方式
　　创新政府的社会管理方式。没有政府，社会发展是不可能的，政府本身是社会的需求。要明确，政府参与社会和社会组织、公众参与社会的办法是不一样的。社会组织和公众自己不能创造价值，除非募捐和允许开展经营活动，这样，它们就需要政府的法律支持，由此就产生了对慈善法律和法规的需求以及对社会组织管理的需求。政府则不一样，政府可以通过税收获得收入。所以现实的社会生活中，政府往往容易自己把这些收入分发给社会的弱势群体，直接参与社会生活。在许多情况下，政府与社会生活存在一定距离，也限于人员的专业化，不能提供公众需要的社会服务，在这样的环境中，政府在社会领域做得越多，问题越大，社会对政府的需求越多，结果就陷入恶性循环；另一方面，社会组织往往过分强调了自己的独立性，忽视了自己对政府的需求。凡此等等，这些问题都需要进一步澄清。公共参与包括民主参与决策，参与社会组织、基层组织的各种事务。公共参与的根本目的是确保自身和社会弱势群体的利益，所以，公共参与过程也包含了利益博弈内涵。这些，都需要政府和社会充分认识，进一步解放思想。
　　积极推动社会创新。社会创新包含三层意思，其一，“创新”应当包括政府如何进行自身社会管理职能的改革和创新。政府要全心全意地提供公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担就是说，社会管理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责的。其二，鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务，同时实现自身的可持续发展。社会创新就是指实现社会目标的新主意、新想法。这些新主意和新想法通过开发新的产品、新的服务、新的应对政策以及建立新的机构，来满足居民和政府不断出现的新需求。“公共政策的设计应该更多关注互惠，而非利他，比如更多地对志愿者、NGO以及居民互助行为等进行物质的和精神激励，而非单纯的道德说教，从而激发社会成员的互惠动机，提高公共品自愿供给水平”①。从国际经验来看，社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。创新社会活动方式还可包括建立学习社区（learning community）。未来它还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁。随着社会创新的展开，政府管制的责任相应加大了，需要的政府管理人员也会相应增多。企业和社会组织提供公共服务的形式也发生了变化，越来越多的企业承担起社会责任，介入公共事务。一句话，在这样的条件下，公共领域不是缩小了，而是扩大了。这就要鼓励各类社会组织、公共部门、专家学者，通过研讨、对话、协商等方式集思广益，开发适合新形势新要求的新项目来满足社会需求。其三，指通过发挥人们的创造性，以新的方式解决社会问题，诸如住房、青少年、刑释解教、公共服务、社区管理、无家可归者、残疾人，等等。解决的方式可以是商业模式，也可以是非商业模式。鼓励社会企业家把公共部门延伸到市场领域，或者说把市场手段引入到公共领域，使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化，体现可持续性。在英国，2008年社会组织总收入的80%是通过社会企业方式获得的②。“社会创新学派”则通过市场运作模式或其他新的手段拓展公共领域。“社会经营（social business）帮助市民们去做传统意义上由政府负责的事情”③。社会经营一方面可以提高在社会发展领域，诸如反贫困、反饥饿、帮助无家可归者、战胜疾病等活动的服务效率，另一方面，也会通过社会企业之间的竞争而大大提高服务质量。通过社会企业家的培养和项目的开发，努力克服当前社区居民、社会成员参与公共事务的“冷漠症”、社会组织发展缓慢、社会参与主体单一等问题。