管利与弊-地方财政研究

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　财经活页

　2008年第3期(总第99期)

　辽宁省财政学会

　辽宁省财政科学研究所 2008年2月15日

　本期主题：“省管县”利与弊

　 [按]郡县治则天下安，县域强则国家富。新中国成立后，县归省来管理，直到改革开放初期才开始建立“市管县”体制。然而随着社会经济的迅速发展,“市管县”体制的各种弊端逐渐暴露并严重制约了地方经济特别是县域经济的发展。自2002年以来，安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份也先后进行了改革。2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出“具备条件的地方,可以推进‘省管县’试点”。十一五年规划建议中也明确提出“减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方实行省级直接对县的管理体制”。推行“省管县”体制改革问题进一步引起高度重视。目前，“省管县”的试点只是“扩权强县”和从财政角度的突破，真正意义上的“省管县”体制改革还处于理论探索之中，并受到社会各界的关注，且对此改革模式争论不一，争鸣不绝。“省管县”在缓解县乡财政困难、促进县域经济发展方面显现了许多现有体制不具的优点，但它却不能在短期内给县域经济带来显著作用，存在着一些无法回避的弊端，只有全面、客观地评判相关各种要素，深入细致地调查研究、分析论证，因地制宜、分类指导，才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性。

　由“市管县”到“省管县”

　为了便于上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行组织和协调，我国长期实行了高度中央集权的行政体制，注重自上而下高度一体化的等级控制。但随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整不可避免。根据管理学的原理，管理层次与管理幅度呈反比关系，即管理层次越多，管理幅度越小；反之则相反。同时，一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。随着信息技术的发展，各种数据与信息的收集、传递都变得十分方便、快捷，因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性。不难看出，“省管县”具有其合理的科学依据。

　一、“市管县”负效应不断显露

　 “市管县”体制在1982年起实施之初产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，随着经济体制改革的深入和经济市场化不断深化的同时，其弊端日益显露。

　 1.小马拉大车，加剧城乡差距。“市管县”是要利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距。而实践证明，很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，根本无力带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种：一是地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署；二是升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市；三是县改市型。即将新设的县改市升格为地级市。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，从而加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。

　 2.市县争利，加剧县乡财政困难。由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而造成越是基层财政越是困难的局面。更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些“雁过拔毛”的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。

　 3.效率漏斗，加剧信息失真率。增加“市”这一管理层级，一方面可相对缩小管理幅度，使省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。然而，另一方面也增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为市管县后，省县之间的层次由虚变实，地方行政体制变为省、市、县、乡四级，从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。“市管县”体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率，形成了“效率漏斗”。

　二、“省管县”显现优势

　所谓“省管县”体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式转变为由省替代市，实行“省管县”的模式，以达到政府层级的扁平化目的，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等所有方面，是一个涵盖了政治、经济、地理及文化传统等多方面因素的系统工程，涉及到多层次和多系列，牵一发而动全身。

　 1.“省管县”的可行性分析。随着我国经济的快速发展、政治的日益稳定加速了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革的速度，尤其是在全面落实科学发展观的实践中，经济的发展及各项制度的完善为“省管县”的实施提供了制度保障及实施空间，同时，浙江等地“省管县”的积极实践，也为全面改革的顺利推进积累了宝贵经验。一是市场经济体制的内在要求使得资源配置必须要由政府主导型转向市场主导型，政府的主要职能也要由计划经济时代的全能性向有限性转变，这为减少层级，扩大管理幅度，构建少层次、大幅度的扁平化组织结构，奠定了坚实的政治、经济和社会基础，也为“省管县”的实施提供了制度上保障。二是壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注，壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为，成为“省管县”改革的动力。三是行政体制改革和政府公共管理创新为省管县的实施提供空间。当前，深化行政管理体制改革是摆在我们面前的一项重要任务，地方政府改革创新的制度空间相应加大。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县(市)级政府指导事项集中了，使政府管理本身成了行政改革的需求。四是以网络、通讯等技术手段保障的电子政务正在不断推广，从而在技术上为政府扩权强县的扁平化管理创造了条件。

　 2.“省管县”的实践探索。浙江省是最早进行强县扩权改革的省份，1992年该省对13个经济发展较快的县(市)进行扩权。从2002年起，湖北、河南、广东、江西、河北、等省也先后开始了“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广“省管县”积累了经验。综观各地实践情况，大致呈现如下特点：一是赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。二是在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。

　改革结果表明，从2000年起，浙江进入全国百强县的数量不断增加，到2003年已有30个县进入全国百强县范围，占了百强县的三分之一，而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列“扩权强县”改革后，也有10个左右的县进入百强前50名。不难看出，“省管县”存在一定程度的优越性：一是使县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成了一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；二是实行“省管县”体制可以绕过市级的周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；三是促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移，同时，为下一步行政体制改革打下了良好基础。

　财政“省管县”：完善现行财政体制的“试验田”

　 2005年10月，中共中央十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出“完善中央和省级政府的财改转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。《财政部关于切实缓解县乡财政困难的意见》中强调要求“各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式改革试点”。2006年9月，在全国农村综合改革工作会议上，温家宝总理强调“继续推进‘省管县’财政管理体制和‘乡财县管乡用’财跌管理方式改革试点”。可见，目前“省管县”体制改革正处于财政管理体制改革阶段，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。“省管县”的财政体制改革，不仅关系到地方各级政府之间财权与事权的划分，而且与地方社会经济发展要求和管理模式紧密联系；不仅涉及财政体自身的改革问题，而且涉及政治体制改革以及政府行政层级、行为模式和管理方式等诸多方面的改革。因此，“省管县”财政体制改革必然地成为了“省管县”体制改革的突破口，成为了完善现行财政体制的“试验田”。

　一、“省管县”财政体制改革是1994年分税制改革的一次延续

　 1994年实行的分税制财政体制改革，理顺和规范了中央与省级政府之间的财政关系，但对省以下财政体制改革没有作出明确的规定，改革后形成的财权上收和责任下移的突出问题导致了基层政府事权与财权极的不对称，加剧了县乡的财政困难。省管县财政体制，目的是通过减少预算管理级次和改策传递环节，更好地划分政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。实行省管县财改体制，将会有利于县级政府在经济发展的决策行为和管理方式上，摆脱市级政府的束缚和干预，使县级政府获得经济社会发展的更大权限和管理自由度，有利于县级政府因地制宜地发展县域经济。省管县财政体制改革，作为1994年分税制改革的一次延续，是完善省以下财政体制的发展方向。“省管县”财政体制的一般实施形式是预算管理体制、转移支付、专项资金补助、收入报解及资金调度等方面由省级财政直接到市县级财政，取消中间层级；适当调整分配关系，增加县级税收分成比例，逐步增加对贫困县市财政的投放；为县赋予了一定的调控权和经济管理权，增加其发展县域经济的积极性，为省以下财政体制的完善发挥了积极作用。

　二、“省管县”财政体制改革的实践借鉴

　 1.浙江：全面放权。建国以来，浙江省基本上坚持实行“省管县”的财政体制。从2002年8月底，浙江省又把地区级的经济管理权限直接下放给绍兴、温岭、慈溪等20个县区，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项扩权事项，经济上近似“省管县”这种直管扩展到社会管理职能，重点是县财政直接对省负责。

　 2.山东：有所倾斜。山东省于2003年12月出台包括“省管县”改革在内的《关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，明确采取不同的扩大经济自主权的政策。按照“能放都放，权贵统一”的原则，对经济强县，赋予更大的发展自主权和分配自主权等权利。

　 3.湖北：先扩权再直管。参照浙江经验，并经慎重选择，2004年，湖北省确定了自批20个县(市)实行“扩权”，详细列出239项扩权事项，其中包括发展计划、经济贸易、财政等方面，涉及23个政府部门，同年8月下旬，又在全省52个县市推行“省管县”(市)财政管理体制改革。改革内容涉及预算管理体制，转移支付及专项资金补贴，财政结算、资金报解及调度、债务偿还等6个方面，由省对县市实行信贷直达、项目直达、资金直达、财政直达。

　 4.安徽：稳妥渐进。2003年，安徽省实行“省管县”财政体制改革，基本原则是现行利益分配格局，促进市、县财政平稳运行。在充分调动县级自我发展积极性的同时，省、市财政继续加大对县级财政的指导和支持力度，共同支持县域经济发展。省财政要帮助县乡财政逐步解难；市财政要继续履行对县财政指导、支持和监督的职责；县财政要加强自我约束，规范管理，循序渐进。先建立“省管县”财政改革的基本框架，再逐步完善和规范。

　 5.吉林：注重制度创新。吉林省的改革共包括11项改革内容和3项专门的配套措施，从体制和制度上全面扩大省以下地方的自主权。一是本着财权与事权相对原则，适度扩大省以下地方财权，按税种划分财政收入。二是进一步对省本级及以下地方各级财政职责进行明确的划分。三是政府间财政转移支付包括体制补助(上解)、税收返还、专项拨款，由省分配达到市、县(市)，减少财政拨款的效率损失。四是在结算和债务上进一步强化省级财政对县级的管理。五是完善省对县(市)的分配激励机制。六是确定配套措施。包括下放部分财政收支管理；确保政策衔接，保证改革平稳过渡；全面推行乡财县管制度；通力合作，努力为地方经济发展服务。

　 6.湖南：分类实施。湖南幅员较广，人口众多，经济发展水平中等，市(州)、县发展不均衡，实行“省管县”体制后各地可能会出现一些复杂情况。为稳妥起见，湖南实施“省管县”体制改革采取了“全面推行，分类指导；统筹协调，趋利避害”的模式。在全面推行“省管县”财政体制的整体框架下，根据市县发展现状，划分几种不同类型，分别进行改革试点，寻求省以下财政层级的最优组合，同时着力理顺省与市、省与县、市与县之间的关系，形成互相支持、相互配合的局面，以充分发挥“省管县”体制的功能优势，尽力避免改革的负面效应。

　三、“省管县”财政体制改革需要配套支持

　 1.科学界定省与县(市)政府间事权关系，为省管县构建明晰的事权财权关系基础。目前政府职能定位不够明确、不够合理，各级次之间事权划分不清晰，是省以下财政体制出现问题的重要原因之一。加之近年实际工作中事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺之呼应，基层感到困难加重。今后应正确处理地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有所不为的原则，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。

　 2.完善地方税制，依据事权配置财力。结合我国税制改革的方向，逐步完善我国地方税体系，均衡和调控地方各级政府的收入来源与支出需求间关系，是保证“省管县”财政体制改革有效实行的重要举措之一。一是按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，逐步健全、完善地方税体系，不断提高征管水平。二是合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。三是在财力分配上大力向基层政府倾斜，降低上解比例，共享税的返还部分要尽可能留给县级改府，涵养基层政府财源。

　 3.规范和完善财政转移支付制度，加大省对县(市)转移支付。规范和健全完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。

　 4.从行政体制止逐步减少政府层级，为“省管县”财政体制实行创造优越环境。从我国目前省以下财政体制看，五级财政造成基层财政困难、主体税种缺失、难以进一步推进分税制改革等问题，需要通过简化财政管理级次解决，这便造成了财政级次与政府级次出现一定时期一定程度上的不对应。但从长远看应该是最终对应起来的。简化财政级次后，市级政府由于其事权与财权向县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。要适时推行“省管县”财政体制与“省管县”行政体制相融合，研究将相应人事权等权限向县(市)下放，解决行政体制与财政体制单轨运行问题，以减少体制摩擦，同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口向简化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

　“省管县”无法回避的问题

　实行“省管县”是一项重大改革，尽管“省管县”的优势比较明显，地方政府总体的行政成本有望降低，有利于转变政府职能和配套改革，各地也普遍认同。但是，由于改革涉及市、县根本利益的调整，是一项系统工程，将不可避免地衍生出一些无法回避的问题。

　 1.管理半径和能力问题。我国地大物博，区域差别大，发展很不平衡，“省管县”体制所面临的最突出的矛盾是，对于一些人口众多的大省和自治区而言，会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。尽管现在的信息和交通技术都比较发达，如此众多的县级行政单位无疑给省政府的管理带来了一系列的问题，肩负起有效管理下辖县的重任时分困难。

　 2.市级事权与财权不对称，市县职能错位问题。实行“省管县”财政体制后，省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力的可能，但由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各地市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。此外，“省管县”内含的方向和实质内容是最终将中央、省、市、县、乡五级财政变为中央、省、市县三级财政。在这个转换中，必然涉及各级事权与财权的重新调整与定位。特别是地市级财政在实行“省管县”财政体制后，其职能如何定位，事权如何确立，这是首先必须解决的问题。目前市县财政事权管理不规范，一级政权的事权内容经常处于变动之中。

　 3.公共产品供给问题。“省管县”涉及到一个支出责任的分配问题，从地方公共品供应与生产效率的角度分析，“强县扩权”和“省管县”改革实施后，可能引发区域性公共品供给危机，省级政府是否有能力取代原来的地市级政府直接协调大量跨县域公共品的供应和生产？在管辖区域较大的省级单位，要解决这个问题需要在原地市级辖区范围内设置省政府的派出机构，即原来的地区行政公署架构，这涉及到这“半级”政府与省和县的职责划分问题，尤其是与原中心城市的关系问题，这种体制安排很容易回归到“市管县”体制。另一个办法就是划小省级单位，缩小管理半径，彻底取消地市级行政层次，而“分省”改革涉及到整个国家行政区划的重新调整，需要进行更为深入和慎重的研究。

　 4.县级队伍素质和管理水平滞后问题。“省管县”后，有些工作直接面对各县，但由于县级管理水平和队伍素质的局限，有些工作质量标准难以保证。从各县财政的管理设施来看，大部分网络信息不健全，设施不配套，自动化、信息化办公水平低，行政办公效率低。从队伍素质来看，县级信息网络专业人才少，综合文字人才少，信息站形同虚设，发挥不了作用，办公室以事务为主，科研、调研、综合能力差，“省管县”后很难适应工作。

　 5.区域中心城市辐射和拉动作用问题。过去县域经济的发展对地市的依赖程度很大，区域经济社会的发展直接影响、辐射县域经济和社会的发展。实行“省管县”后，尽管地市与各县站在一个平台上，站在一个起跑线上，但是现行的行政事权和历史形成的区域辐射带动优势与功能仍然发挥着作用。省在支持县域经济发展的基础上，更要将副中心城市、区域经济发展作为支持的重点，注重副中心城市的存在与发展，发挥地市在城乡统筹中不可替代的作用。

　 6.县级政府行为的监督约束问题。“强县扩权”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“强县扩权”改革和未来“省管县”体制成败的关键问题。“强县扩权”改革应与转变政府职能、构建公共服务型政府结合起来，避免出现“一分就乱”的局面。

　“省管县”应源于对省情的尊重

　在县域经济普遍低迷、发展严重受阻的情势下，较早探索“省管县”体制模式的浙江等地县域经济却异军突起，然而，它仿佛天然地适合于浙江这种省域面积不大，县域经济发达的地方，而如新疆、西藏等面积大，通讯交通欠发达，且基层经济落后的地方，“省管县”的效果又会如何呢？此外，“省管县”只是政策框架，能在多大程度上能刺激县域经济自身的造血功能？不难看出，“省管县”体制在浙江的成功，有其特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景。一是全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省政府的行政覆盖范围相对较大；二是到1994年，作为改革开放的成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅30个发达县地财政就占到省财政盘子的70%，地级市反而不如县级市重要；三是实行的分税加增长分成的分税模式，和财政与地税合署办公的组织形式。可见，“省管县”的实施，一定要考虑地区间的差异性，切不可盲目仿效，更应源于对省情的尊重。

　 1.辖区较大的省份慎行。对于那些管辖区域较大的省份，许多县政府在地理位置上距离省城较远，区域之间的情况也有很大差别。而且，这一体制要求省级财政及许多配套措施的支持，其中浙江实行的分税加增长分成的分税模式，和财政与地税合署办公的组织形式，是省管县体制得以有效运行的重要保障。从全国范围看，目前除浙江外，采用分税加增长分成这一分税模式的只有江苏，而且大多数省份实行地税部门垂直到省管理的组织形式。这意味着其他省份在实施省管县体制时，很可能需要对本省的财税体制和组织结构进行大的调整。

　 2.区域内经济发展水平差距较大的省份慎行。省管县体制将对省级财力分配格局和公共服务均等化产生重大影响。一是对中国绝大多数省份而言，由于管辖范围较大，一个省内部同样存在着区域发展不均衡问题。在市管县体制下，县级财力与所隶属的地、市的经济发展水平和总体财力直接相关。省管县体制的实施，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，但这同时意味着，省级政府要从发达地区集中更多的财力用于对落后地区的省级财政转移支付。二是省内的财力转移标准应当以省内某种程度的公共服务均等化为目标，而省内的公共服务均等化该如何确定，省级政府是否要负起一定标准的省内公共服务均等化的职责？可见，对于区域内经济发展水平差距较大的省份来讲，如果实施省管县体制，省级财力分配格局和公共服务均等化问题将是个长期艰巨的工程。

　 3.中心城市较多的省份慎行。工业化和城市化是今后中国经济社会发展的必然趋势，城市化的发展势必造成城市范围的扩张。在市管县的体制下，随着城市的发展，许多原来以农业为主的周边县逐步成为城市所辖的区，市管县体制为中心城市的发展提供了较大的发展空间。而实行省管县后势必对中心城市的扩张造成负面影响。因此，省管县体制在目前阶段可能更适用于中心城市数量较少的省份，而在全国范围的普遍推行还有待探讨。即使在总体上某些省份与浙江的情况类似，有利于推行省管县体制，也应当为中心城市的发展预留空间。

　 4.对中心城市依附度高的县区慎行。省管县体制对现有以中心城市为核心的市县经济联系的影响。长期实行的市管县体制，尤其是依附于经济较为发达的中心城市的县域经济，与中心城市之间已经实现了某种程度的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作网络投入了大量的资金。省管县的体制是否适用于这种在经济上已经依附于中心城市的县是一个需要慎重研究的问题。

　权衡利弊后的选择：因地制宜各具特色

　各地区的差异性决定了“省管县”改革不可“一刀切”，应从省情实际出发，根据自身情况，慎重研究适合本省的改革模式，从而走出各具特色的改革之路。

　 ——强县扩权。对县域经济比较强的个别县市，进行强县扩权。县域经济强大，具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权，还权于县，赋予县级政府更大的人事权、更多的财权、更大的资源支配权和经济社会发展的决策权，是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容。

　 ——版块突围。县域经济比较强又比较集中的某些版块，可以探索版块上“省管县”。在这些版块中，县和县级市比较发达，水平差不多，符合“省管县”体制下的县市应是“均质”的要求。需要注意的是，同时要完善“市制”，各市县在行政平等的条件下，组建都市群的协作机制，提高城市化的水平。

　 ——地市虚化。在一省或省内一地区，将经济、社会、人事等权利直接下放到县，将地市虚化，待条件成熟后再过渡到“省管县”。

　 ——整省先行。县级数量较少的一些省，由于管理幅度的影响，县比较少的一些省具有“省管县”的条件，如吉林省、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区等。在全省范围内实行“市县分置”，即“市”只管理城市(包括郊区)自身一块，县改由省直接管理。实行“市县分置”，县和地级市都直接由省管辖，在行政级别上平行，实行省县两级政府的地方行政管理体制。

　 ——条条开道。“市管县”体制可以首先在财政管理等一些“条条业务”中改革。在全省范围内，首先在财政制度上，对县(市)直接管理，实施“省管县”。财政体制的“省管县”只是经济社会发展到一定阶段的过渡性措施。

　 ——缩省分置。将一省市区的一部分分置出来，设立一新的省级行政单位，同时实施“省管县”体制。例如重庆市从四川省分置，海南省从广东省分置。

　 ——“市管县”再认识和再利用。认识“市管县”体制的历史适应性，利用副效应的地区差异性。对中西部地级市比较弱代管县又多的地区，国家要在区域经济政策下可以加大地级市发展力度，培育中心城市，减少市对县的利益欲望，实施新型的“市带县”体制。

　近期主题回顾

　◇美国次级抵押贷款危机

　◇解读十七大

　◇股指期货

　◇基本公共服务均等化

　◇高考恢复30年

　◇转变经济发展方式

　◇主体功能区

　◇通货膨胀