农村宅基地新政策2018_实现宅基地使用权流转创新路径分析
时间：2019-05-13 03:27:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
［提要］我国现有的政策法律规定是限制农村宅基地使用权流转的，这不利于我国土地的集约使用，造成了土地的严重浪费。因此，必须在农村宅基地制度的立法理念、确立农村宅基地管理的改革目标、探索农村宅基地使用权流转的制度设计等方面，进行农村宅基地管理制度的创新。
关键词：农村宅基地；制度缺陷；流转创新
中图分类号：F321.1文献标识码：A
收录日期：2012年4月16日
农村宅基地使用权制度事关广大农民的切身利益，是解决“三农”问题的重要措施，必须加以重视，但目前我国农村宅基地使用权制度还很不完善，存在许多制度上的欠缺，并且没有一个良好的法制环境对其进行保障，亟待进一步的探讨和研究。
一、农村宅基地使用权制度的缺陷分析
从现有的我国法律文件来看，我国政府对于农村宅基地使用权的态度是明确的，只是将其作为农村集体经济组织成员享有的一种政策性待遇来看，不能进行民事的流转。虽然《物权法》上对此有一定的承认，将其作为一种物权，但存在着权能不明、弱化等问题，导致农村宅基地使用权有名无实。如果一种财产权利只能实现其使用价值，而不能体现其交换价值，那么这项权利是存在缺陷的。
（一）农村宅基地使用权流转的立法不完善。关于农村宅基地管理、流转的法律法规数量较少，目前我国现在的法律中，仅有《土地管理法》、《民法通则》、《物权法》对农村宅基地的流转有所规范，但大多是原则的规定，较为笼统模糊，不具有实际操作性。而现在相关法律法规的内容并未涉及农村宅基地流转的程序及纠纷的解决，实践中的宅基地分配及使用很大程度上是通过处于探索中的地方政策来调整的，造成地区间关于农村宅基地流转的相关规定不一致。
（二）宅基地闲置浪费严重。近年来，随着我国城市化进程的不断推进，农民市民化已成为大趋势。一些已取得宅基地分配的青年学生因升学在城市安家落户，其老人亦进城养老，另有一大部分农民因迫于生计进城务工。而且我国的计划生育政策造就了农村大量的独生子女或双生子女户，时间的推移出现了自然人无嗣的情况，而村集体组织不能及时重新分配宅基地。农民虽然进入城市，但其留在农村的宅基地却不能合法进入市场进行流转，村集体组织又无权收回处置，使得许多农村出现“空心村”现象。加上农村宅基地管理方面的原因，许多农民“摊大饼”式的建房，不断向村庄四周扩散，而村中心却保留了大量基本上无人居住的旧房和空闲的宅基地。
（三）地下交易盛行。因为现行法律禁止农村宅基地进入市场进行流转交易，于是在很多地方，农村宅基地与房屋的流转交易只能于地下进行，形成了隐性市场。这种隐性市场的存在，严重扰乱了正常的土地市场交易秩序，而且使得土地权属较为混乱，容易引起产权纠纷，进而影响了交易的安全性，而宅基地使用权流转的纠纷导致了司法实务中的冲突。由于我国对农村宅基地使用权流转无法律上的明确规定，亦无理论上的权威，导致司法实践中法官理解和适用法律各异。
（四）有悖于当前中国社会发展趋势。目前的城市居民中，除城镇居民外，还存在着大量的外来人员，尤其是在城乡结合部，集体成员的身份与户籍间的联系一定程度上已被打破，村民不具备集体成员资格的现象十分普遍，而宅基地使用权的限制流转，无法保障非集体成员村民的居住。据我国城市化进程的分析资料估计：到2020年全国每年有1，200多万农村人口要转移到城镇地区，而以目前我国农村居民点人均用地为153m2，今后每年将约有18.36万m2农村宅基地可能闲置不用。农村宅基地使用权流转的限制将影响城市化进程中向城镇迁移农民进入城市的安身立业资本，从而阻碍城市化进程。同时，若他们进城之后继续将农村的房产保留在手中，也不利于我国现代农业的发展。
二、实现宅基地使用权流转创新的路径
从社会实践的角度来看，固守原有的制度体系并不能解决浪费土地问题，因此仍然采用过去单纯“堵”的方式并不可取，必须采用“疏”的办法。这就需要重新设计合理的制度和有效的管理，而不是回避矛盾。由于我国国情的特殊性，宅基地具有福利、社会保障的功能，立法者担心开禁宅基地流转可能导致流入城市的农民成无业游民，无法保证其“居者有其屋”，并且若允许集体组织成员外的人获得宅基地，会影响农村集体经济组织的利益，有损农村耕地保护政策。
任何一个事物的存在都会有其正反两个方面，我们不能因为农村宅基地流转会带来一定的弊端便对其回避，应该通过实践，加以配套的立法政策加以完善，使之适应市场经济发展的需求。
（一）创新农村宅基地制度的立法理念。目前农村宅基地使用权是由农民所有，但其所有权主体不明，使得农民只享有拥有宅基地的使用权而无自由处置权。宪法第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定的属于国家以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，而《民法通则》第七十四条第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者农村村民委员会经营、管理”，“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。《土地管理法》第十条规定：“集体所有的土地已经分别属于村内两个以上的农业集体经济组织所有的，由村内各农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理农民集体所有。”综上来看，农村土地的主体有村农民集体、农业集体经济组织、村委会、村民小组，所有权主体不同，相互间的关系不明晰，农村集体土地所有者严重缺位。
若要使农村宅基地进行合法合理的流转，势必对农村土地的所有主体进行清晰的界定。从中国目前的农村实践情况来看，农村集体土地的主体应定位于村民小组，作为最基层的农民组织，无论是农地还是宅基地，村民小组最了解本小组村民情况，与农民的联系最为紧密，有利于农民以真正的所有主体身份行使权力，履行义务。所有权主体明确之后，要对农村宅基地的使用性质进行规范。农村宅基地是一种重要的物权，其利用关系本来应该成为物权法主要调整对象，结果却限制和禁止农村宅基地流转，这显然有悖于物权法的性质。对此，法律应明确农村宅基地的使用权是物权，并赋予农民宅基地以完整的物权，防止剥夺农民利益现象的再次发生，其使用者不仅享有租赁权和收益权，而且可以入市流转经营。
（二）确立农村宅基地管理的改革目标。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农村宅基地用益物权。《决定》指出，要“严格宅基地管理”。首先，加强管理农民的住房建设规划管理。农民建房缺乏规划，居住模式大多小而分散，这是影响土地集约化利用的一个重要因素，应按照城乡建设一体化的要求，加强编制农民集中居住区的布点规划，引导农民的住房建设模式向新型社区发展；其次，严格审批新增宅基地建设。对于新增的宅基地建设，应按照集中居住的规划要求，进入规划区；再次，完善对现有农村宅基地及住房的登记制度。对现有的手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发《集体土地使用证》、《房屋产权证》等证书确认其宅基地使用权和房屋产权，允许其进入土地交易市场，和城市商品房、房改房一样，合法上市转让。对于通过非法渠道多占、超占的宅基地不予登记，长期闲置不用的宅基地可考虑对其农户收取相应的土地使用费，以约束多占、超占宅基地行为，促进土地资源的集约化利用。
（三）探索农村宅基地使用权流转的制度设计
1、宅基地使用权人的权利制度。《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施。”很明显，物权法承认宅基地使用权人的占有和使用权利，但收益权是否包括在内呢？为充分发挥宅基地使用权的价值，法律应该赋予使用权人的收益权，建立一套集体行使处分权、使用权人行使收益权的宅基地的“复合型所有制”。
2、宅基地使用权的流转主体制度。对于宅基地使用权的流转主体，《土地管理法》规定宅基地使用权的使用主体主要为宅基地使用权的原始取得主体。因农村宅基地的社会保障性质影响，农村宅基地使用权的原始取得主体仅限于本集体成员。但在出租、买卖等流转过程中，其受让主体不应受到限制，仅限于本集体成员，而应包括城镇居民等其他人员。虽然农村宅基地使用权的流转仅需出让方与受让方一致协调即可，但如果使用权的流转损害到集体组织及其成员利益，可以请求撤销其流转。
3、宅基地使用权的流转制度。农村宅基地使用权的无偿性及无期限性，加之与所建房屋所有权紧密相连，致使许多农民产生了宅基地是私产的错误想法，加之宅基地使用权流转的相关立法政策不完善，使得现实中形成的宅基地使用权流转的隐性市场无序混乱。对此，要构建宅基地流转的法律支撑，打破城乡二元所有制障碍，建立起规范有序的宅基地交易市场，合理划分国家、集体和农民个人三者的利益关系，完善利益分配机制。国家以税收方式对流转收益进行调整，集体在农业地转变建设用地中也可以获得一定的收益，农民在土地使用年期内因自己投资所致的价值增值部分从集体收益中分配。
4、完善农村社会保障制度。出于对农村宅基地的社会保障功能考虑，我国法律禁止农村宅基地的流转。我国长期以来实行城市建设优先的发展战略，致使广大农村地区的各方面包括社会保障制度较城市严重滞后，农民的社会生活保障很大程度上依靠自己占有的房屋及土地，如果允许宅基地进入市场自由流转，势必影响农民的基本生活保障，进而影响社会的稳定。如果单纯将农村宅基地的使用权作为农民的社会保障，并不能从根本上保障农民的生活，农民的生活应从失业、医疗、养老等多方面构建保障体制，使农民摆脱“一亩三分地”的单纯保障，农村宅基地使用权才能真正得以自由流转。因此，国家要从根本上解决养老保险、优抚安置、医疗保险、社会福利、社会救济等农村综合性社会问题，多角度、多方位、多层次构建城乡一体化的社会保障体系。
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