【国有资产出资人代表激励与约束机制研究】 激励约束机制
时间：2018-12-23 12:47:26 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：国有资产出资人代表的二重性及其在国有产权委托代理链中的双重身份决定了对其构建有效的激励与约束机制的必要性。目前对国有资产出资人代表的激励与约束机制理论与实践中存在问题。本文认为，应该建立以物质激励为导向的激励框架体系，设计“递延津贴制度”，尝试薪酬制度创新。同时成立国有资产委员会和国有资产监管局等专门监管机构，构建以专门的监管机构为主体的内外结合的约束机制。
关键词：国有资产出资人代表 激励与约束机制 递延津贴制度 委托代理所有权
一、问题的提出、
国有资产管理体制改革的核心是建立国有资产出资人制度。出资人制度是现代资本组织制度的典型形式，其核心是确立出资人的主体地位，落实出资人的权责，建立以出资人为主导的治理关系。国有资产出资人制度是一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、监管制度、公司治理制度、激励与约束制度、收益分配制度、投资制度、经营管理制度等(李连仲，2005)。国有资产出资人代表制度解决国有资产管理权可分与所有权不可分造成的国有产权界限模糊问题，制度的实现形式是中央和地方两级国有资产管理委员会(以下简称国资委)的成立，国资委成立后，在解决国有资产管理无法可依以及遏制国有资产流失等问题上取得了较为明显的成果，对于进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值具有重大意义。国有资产出资人代表制度意味着国资委与政府行政部门相比实现了根本性的变化(郭复初，2005)：在管理身份上，从过去政府的公共管理者转变为国有资产出资人代表；在管理方式上，从过去政府的行政管理者转变为出资人的产权管理；在管理对象上，从过去管理各种所有制企业转变为管理授权范围内的国有资产；在管理目标上，从过去的实现国家宏观调控目标转变实现国有资产保值增值和发展壮大国有经济。但国有资产代表出资人制度的设立仅仅是搞好国有资产管理体制改革的第一步，还有许多问题需要研究。《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)规定：“国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责；国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能”。国资委的职能定位可从经济组织的性质人手加以分析。―般来说，国民经济中各种组织按其性质不同可分为经营性组织和行政事业组织(非经营性组织)两类。但正如在公共产品与私人产品之间还存在半公共产品一样，在这两类组织之间。也存在着既具有经营性，又具有行政事业性的二重性机构，这类机构可称为半行政事业单位的特殊经济组织(郭复初，2005)。
二、国有资产出资人代表激励与约束机制的理论基础及现状分析
(一)委托代理理论的一般论述 西方经典的委托代理理论主要以Alchian和Demsetz(1972)、Jensen和Mecking(1976)的企业产权理论为代表，Jensen和Meckin对委托代理关系的定义(Jensen,Mecking，1976)是“一个人或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根据委托人利益从事某些活动，并相应地授权代理人某些决策权的契约关系”。在所有权与控制权分离的现代企业制度下，出资人(委托人)委托经营者(代理人)经营企业，由于委托人与代理人之间利益目标取向的不一致，加上双方信息掌握的非对称分布，代理人往往做出有违委托人利益最大化的机会主义行为，出现道德风险与逆向选择现象。为减少代理人的机会主义行为，委托人必须设计出有激励与约束意义的契约安排，以抑制代理人的不良行为。
(二)委托代理关系的特殊表现形式――委托代理所有权的理论分析
国有资产，从性质上看是全国人民所有的资产。由于国有资产的营运不能直接由全国人民来进行，只能采用多层次委托代理关系(郭复初、罗福凯、华金秋，2005)。这一多层次的委托代理关系具体表现为：全国人民委托各级人民代表大会代理进行管理；各级人民代表大会委托各级政府代理进行管理；各级政府委托国有资产管理部门代理进行管理；国有资产管理部门委托国有资产中介经营公司代理进行管理；国有资产中介经营公司通过参加股东大会委托所出资企业董事会与经理进行营运。上述五个层次的委托代理关系如(图1)所示。从五个层次的委托代理关系可以看出，全国人民是委托代理链条的起点，所出资企业董事会与经理是委托代理链条的终点。作为起点的全国人民是单一的委托人，作为终点的所出资企业董事会与经理是单一的代理人，而作为委托代理链条中间环节的各级人民代表大会、各级政府、各级国有资产管理部门和国有资产中介经营公司则具有双重身份。从下一环节看它是委托人，从上一环节看它是代理人。国资委在委托代理链条中扮演非常重要的角色，它既是初始委托人的代理人，又是最终代理人的委托人。更深层次地，实际上，国资委并不是真正的国有资产所有者，而是真正的所有者――全体人民的代理人，它行使的是委托代理的所有权。也就是说，在国有产权制度下，除存在所有者与经营者之间的经营权委托代理关系外，还存在真正的所有者――全国人民与国资委之间的行使所有权的委托代理关系，即国资委实际上行使的是委托代理所有权。由于国资委既是委托人又是代理人，因此，它可能对出资人利益的关切度不够，不以出资人收益最大化作为自己的价值取向，不像真正的出资人那样关心自己的利益。作为代理人，国资委本身可能同样存在道德风险、逆向选择、短期行为等现象。所以，从理论上必须构建激励与约束国资委工作人员的机制。
(三)国有资产出资人代表激励与约束机制现状分析主要表现在：(1)约束监督不全。目前国资委除了管理机构以外，其职能部门包括：企业领导人员管理一局、企业领导人员管理二局、政策法规局、业绩考核局、统计评价局、产权管理局、规划发展局、企业改革局、企业改组局(全国企业兼并破产和职工再就业工作办公室)、企业分配局等，尚未建立起权力机构、决策机构、监管机构与执行机构四权分立的相互制衡的公司制的治理结构模式。(2)行政干预严重。国资委在管理中存在一定的行政干预和行政审批式的管。国资委是将政府过去分散管理的职能及相应的机构“撮合”起来的结果，其组建过程决定了其难以摆脱体制惯性和思维定式的桎梏，容易把行政机关固有的作风、习惯等带人工作中。同时，其权力没有受到有效的制约，很容易干预所出资企业的生产经营自主权。2004年，国务院国资委对中国联通、中国移动、中国网通、中国电信四家已经实施股权多元化的国有大型上市公司所作的人事任免被认为是政府行政干预的做法，有违市场法则。(3)寻租现象存在。当前国有企业“内部人控制”现象普遍存在，“内部人控制”现象的产生与“外部人控制”有密切关系，“内部人控制”现象没有“外部人控制”是不可能产生的。在国有大中型企业中，外部人在一定程度上是主导力量。因此，外部人可以通过内部人进行寻租活动，在缺乏有效约束机制的情况下，外部人可能抵挡不住“糖衣炮弹”的袭击，通过内部人捞取个人财富，造成国有资产流失。
三、国有资产出资人代表激励与约束机制的框架设计
(一)建立以物质激励为导向的激励框架体系 (1)强化物质激励，尝试薪酬制度创新。作为一个新成立的部门，由于其工作繁重并承担一定的国有资本经营风险，国资委工作人员应享有较高的薪酬收入。其工资可以按照目前公务员的工资为标准作为基本保障，同时，为促进国资委工作人员挖掘自身潜力，提升工作绩效，应适当提高国资委工作人员的津贴水平，以提高国资委部门的自身吸引力和对其它部门的薪酬竞争力。总的来讲，与其它部门从事相似工作、相近职位、同等学N，L员的收入水平相比，国资委工作人员的薪酬水平应以稍高于社会中从事类似工作、类似职位的社会平均水平为准来调整。具体来讲，可尝试薪酬制度创新，建立递延津贴制度，其基本思路是：国资委为所有工作人员在银行设立个人递延津贴账户，并根据贡献和收入对等的原则，考虑岗位及职务级别等因素，设定不同的津贴水平；津贴水平应有较大幅度的提高，为了把即期激励和远期激励结合起来，可以把提高后的职务津贴分为三部分，其中一部分(可考虑为40％)随工资逐月发放；另外一部分(30％)作为抵押金记入国资委为其设立的个人递延津贴账户，根据年终考核结果予以发放；第三部分(30％)只能在将来工作人员退职或正常离职时一次性提取，如果工作人员在任职期内因贪污受贿、渎职失职或违反党纪国法被开除公职，则该款项全部没收上缴国库，此举可体现远期激励的目的；递延津贴账户一旦建立并启动，国资委工作人员正常退职或离职，可以一次性领取记入本人账户的个人递延津贴。当然，除递延津贴外，国资委工作人员同时也应当享受一般公司职工相应的保险等社会保障待遇。目前建立这种递延津贴制度是完全有可能的。由于这一办法能较大幅度地提高国资委工作人员的职务津贴，而且还把津贴的大部分记入个人递延津贴账户，这必然会对广大工作人员产生极大的即期与远期激励作用。同时，由于这种提高的职务津贴并没有全部随工资发放，不会引发通货膨胀和物价上涨，也不会对国家财政造成太大的支付压力。(2)完善职务晋升机制。逐步完善党管干部原则。对国资委工作人员的选拔、任用、晋升应建立在考核基础上的，工作人员的职务晋升要与其个人努力程度和工作业绩挂起钩来，与其所监管的国有资产的保值增值状况以及所从事的国资监管工作的繁简度相关。当然，挂钩的前提是选拔时必须清楚工作人员的私人信息，诸如工作人员的努力、诚信等私人信息要能够成为选拔人员的公共信息，可通过建立竞争性的工作人员职务晋升制度解决信息不对称问题，实现公开考核与任职年限相结合的职务晋升机制。(3)适度控制在职消费。在职消费是指国资委工作人员除了货币报酬之外的按照其职位所应该享受的待遇。作为国有资产出资人代表，为了履行其职责可以进行必要的在职消费激励，包括诸如配备工作用小轿车、良好的办公场所、先进的通讯设备、出国考察、外出调研补贴、出差标准补贴等享受。在我国当前情况下，职位消费对国资委的激励作用不可小视。(4)提倡精神激励作用。这是一种对国资委工作人员的荣耀感、成就感、社会认可、自我实现及受人尊重等需求满足的高层次激励，这类激励方式主要包括授予各类荣誉称号、赋予某些特殊政治待遇等。精神激励在激励体系中同样重要，它是一项重要的“无形资产”，可以在一定程度上激发工作人员的工作热情，增进工作人员队伍的稳定和团结。
(二)构建以专门监督机构为主体的全新的约束机制
在对国有资产出资人代表进行激励的同时，必须对其进行约束。实际上，激励与约束是―个问题的两个方面，约束是为了更好的激励。约束机制的构建应从内部约束和外部约束人手，而且，外部约束的有效性甚至优于内部约束。(1)建立国资委外部监督机构。国资委作为全国人民的受托责任人，有必要在现有的人大常委会内设立一个专门的国有资产委员会(樊纲、高明华，2005)，作为代表全国人民利益的、超越行政部门与集团利益的国有资产所有权处置最高机构，它担当---国有资产股东会的角色。国有资产委员会对国资委主要成员拥有任命、监督和罢免的权力，国资委主任及其主要成员的任命应该实行“政府首脑提名，国有资产委员会任命”的制度。此外，发挥现有国家审计机构及社会中介机构的监督作用，形成一个以外部监督为主的约束体系。(2)强化新闻监督和公民监督。随着我国民主化进程的加快，网络的普及，媒体和舆论对国资委的压力日渐增多。z004~国资委在对4大电信运营商所作的高层对调，引起媒体和舆论的质疑，媒体和舆论代表的是主体的民意，媒体和舆论的监督体现民众对国家和自身利益的关注，对媒体和舆论的重视和尊重程度体现出国资委是否真正贯彻“执政为民”的思想。近年来国资委与媒体的互动比以往频繁了一些，如通过新闻发布会和答记者问向公众传达信息的形式正在制度化，但国资委与媒体的事前沟通还可以进一步加强。(3)建立国资委内部监督机构。作为国有资产出资人代表，国资委自身应当进行内部监督机构设置，考虑在国资委现有管理职能机构之外将原有内部行使监督职能的部门集中成立国有资产监管局，监管局履行监督职能，对国有资本运营进行宏观管理与监督，对国资委各职能部门履行出资人职责的情况进行监督。其主要职责是：负责对全国各类国有资产总的监督，制定统一监督法规，统一评价与考核国有资产业绩，统一向人民报账。国有资产监管局与现有各管理职能部门实行组织、人员、职能严格分开，它们是监督与被监督的关系。
以上机构设想如(图2)所示。当然，以上对国资委的激励与约束机制的设计具有一定的过渡性，这与我国国有资产管理体制改革以及行政改革的历史与现状有关，从20世纪80年代开始国有资产管理体制改革至今，改革的过程是一个逐步改进的漫长过程。但国资委未来的发展方向应当是进行公司化规范管理，建立董事会和监事会等内部治理机构。随着我国政治经济体制改革的深化。国资委最终会成为真正的经营机构，真正作为国有资产的股东，那时对其激励与约束应按照《公司法》与有关规定完善。
四、结论
作为国有资产出资人代表制度具体实现形式的各级国有资产监督管理机构根据授权，依法履行国有资产出资人职责，它一方面具有经营性，另一方面具有行政事业性，二重属性的特征决定了对其激励与约束机制的设计有别于对国有企业经营者激励与约束机制的构建。在激励机制的构建方面，应当坚持以物质激励为导向，同时完善职务晋升机制，适度控制在职消费，提倡精神激励作用。在物质激励方面，可尝试建立递延津贴制度，将职务津贴分为三个部分，以实现即期激励与远期激励相结合。在约束机制方面，建立以专门的监管机构为主体的内外结合的约束机制，具体来讲，在现有的人大常委会内设立专门的国有资产委员会，同时考虑在国资委现有管理职能机构之外成立国有资产监管局，并强化新闻监督和公民监督。总之，建立规范的国有资产出资人代表激励与约束机制有利于调动国资委工作人员的工作积极性，有利于规范其监管行为，有利于让国有资产出资人真正到位，从而发挥国有资产出资人代表在推进国有资产管理体制改革和发展壮大国有经济中的作用。
(编辑 聂慧丽)
