乡镇政府 [影响和制约乡镇政府行为的变量因素及其规制路径]

时间：2019-04-18 03:16:43　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　摘要：乡镇政权扮演着国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的双重角色。自利性的冲动使得乡镇政府行为出现明显的选择性。在逐利性冲动与制度性约束之下，乡镇政府行为选择既受到包括乡镇政府的行政理念、行政目标取向、行为动机、行政能力等主观因素的影响，也受到包括乡镇政府的体制机制、财政资源、乡村制度环境、传统乡土文化以及乡村社会的潜规则等客观因素的制约。要使乡镇政府在乡村治理和社会主义新农村建设中发挥其应有的作用，就必须调适和规制乡镇政府行为。现实可行的路径应该是通过制度、文化与主体的多维建构来推进，即革新现行县乡体制，优化乡村制度环境；加快转变乡镇政府职能，建设现代治理型政府；化育现代农民，树立社会主义乡村新风。
　　关键词：乡镇政府行为；选择性；自利性；主观因素；客观因素；规制路径
　　中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）-06-0021-04
　　作为整个国家政治基础和行政管理机器的“末梢神经”，乡镇政府无论是在建设社会主义新农村，还是在构建社会主义和谐社会中，都具有不可替代的重要地位和独特作用。然而，近年来，由于社会发展的深刻变迁与行政体制改革的滞后，乡镇政府的体制性障碍愈益突出,已经越来越不能适应转型时期多元社会治理的要求。乡镇政府在政府治理、化解社会危机、有效整合社会能力等方面显得捉襟见肘,乃至成为体制矛盾的焦点和政府治理的事故多发区。甚至有人提出，乡镇政府是乡村社会诸多问题的“制造者”，极力主张撤销乡镇一级政府。笔者认为，基层稳则社会稳。由于乡村社会的诸多问题都在一定程度上与乡镇政府行为的失范有关，因此，问题的关键不在于要不要撤销乡镇一级政府，而在于应该深入探究：乡镇政府行为究竟遵循怎样的逻辑？影响和制约乡镇政府行为选择的变量因素有哪些？通过哪些途径才能合理而有效地调适和规制乡镇政府行为？
　　一、乡镇政府行为选择的内在逻辑
　　人们的一切社会活动，都可以从其对于物质利益的关系中找到原因。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1] “无论是人的个人还是团体，其行为的依据基本上都可以归结为一定的利益关系。”[2] 可以说，利益，尤其是满足人们现实生存的物质利益，是人类社会生活最主要、最根本的内在驱动力。政府行为也不例外，乡镇政府行为背后都存在着利益方面的原因。作为我国政权序列的最基础部分，乡镇政府上连“国家”，下接农村社会，并代表着“国家”对农村社会进行直接治理。因此, 乡镇政府行为的逻辑在于上级政府所代表的国家意志、农民为代表的乡村社会利益和乡镇政府自身的官僚利益三者之间的博弈。[3]
　　首先，乡镇政府行为体现上级政府所代表的国家意志。中国正是通过乡镇政府这种组织机构设置把国家权威渗透到基层社会, 从而获得了权威性资源, 进而实现了现代民族——国家的建构。就具体的组织设置而言, 我国的乡镇政府实行的是条块分割式的组织结构。县级政府组织的各部门对乡镇政府各部门在实际的事权、财权和人事权关系上呈现出一种复杂的条块关系。乡镇政府行为在很大程度上体现上级政府的意志, 在现实中更多的是直接体现与其连接最密切的县级政府的利益。
　　其次，乡镇政府行为体现以农民为代表的乡村社会利益。乡镇政府作为专门地、直接地管理农村社会的最低层的政府机构，它必须具有及时回应本辖区公众对经济发展、社会管理、公共服务等方面的要求的能力与责任。作为乡村社会利益代表这一责任不仅来源于上级政府的委托，而且来源于其自身存在的合法性。
　　再次，作为官僚机器的一部分, 乡镇政府有其相对独立于国家意志和社会要求之外的利益。从上世纪80 年代开始，国家进行了一系列旨在加强乡镇财政的改革。但改革的负面影响使乡镇自有资金普遍增长, 鼓励了乡镇政府远离对国家财政的依赖, 滋长了乡镇政府自身利益扩张的动机。即使逐渐步入后农业税时代, 乡镇政府这种自利的扩张仍带有很大的惯性。因此,对自身官僚利益的追求也成为乡镇政府行政行为的一个重要逻辑。
　　显然，作为国家和上级政府意志及乡村社会利益的代言人，乡镇政府行为以公共利益为依归，乡镇政府主要通过贯彻国家意志，服从和执行上级的指令和政策，实现对本辖区社会生活的治理，以维护与发展其公共秩序和公共利益。但在一些学者看来，改革进程中，乡镇政权的角色正在从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”转变。[4]转轨过程中，由于“分权”式财政体制的实施，乡镇政权开始拥有了一定的自身利益，谋求独立的利益机制被调动起来。这样，乡镇政权就扮演着国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的双重角色。自利性的冲动使得乡镇政府行为出现明显的选择性。因为存在财政压力，获取经济利益就成为乡镇政府日常工作的重点。如果公共目标有损于其经济利益目标，对公共目标的追求就会大打折扣。基层政府更愿意干那些既有益于公共目标也有益于自身经济目标的事。对于纯粹的公共目标或上级要求的公共事务，乡镇政府及其政府官员可以做出多种选择：如果干了这些赔本的买卖个人能够得到某种荣誉甚至获得升迁，则会大干；如果不干或少干官员得不到惩处，则尽量不干；如果不干必受惩处，也会硬着头皮去干，但大多数情况是得过且过就行，所干事情的质量就无法保证，甚至不惜弄虚作假。更为严重者，乡镇政府有时会因过度追求自利而严重偏离公益目标而导致行为失范，政府及其工作人员或不依法履行职能，或超越法定权限，并对农民的个体利益、集体利益造成侵害。
　　总之，不管是规范的理性作为、还是非理性的不作为和失范的乱作为，乡镇政府行为选择都是社会公益与局部私利博弈的结果。在利益博弈的过程中，来自官僚个人的逐利性冲动与制度性约束之间的均衡就成为乡镇政府行为选择的内在逻辑。
　　二、影响和制约乡镇政府行为选择的变量因素分析
　　从宏观上认清利益对于乡镇政府行为的驱动无疑是非常重要的，但在更具体的层面剖析影响和制约乡镇政府行为选择的变量因素则更有意义。只有弄清影响和制约乡镇政府行为选择的诸多变量因素，才有助于我们从更深层次找到乡镇政府行为失范的症结，也才能更有效地找寻到规范乡镇政府行为的途径与对策。
　　为了分析的深入和叙述的便利，笔者拟从主观和客观两大方面来剖析制约和影响乡镇政府行为的诸多因素。
　　(一) 影响乡镇政府行为的主观因素
　　1.乡镇政府的行政理念是影响乡镇政府行为的首要因素。行政理念是行政的先导。行政理念决定行政目标取向与行政行为方式。前已叙述，乡镇政府作为最底层的地方政府，代表国家直接面向地方居民承担地方治理职责，尤其是在取消农业税、展开新农村建设以后，乡镇政府如何实现从过去对农村社会、经济和文化实行全能主义管理和控制为主转变为以满足民众民生为导向，真正服务于“三农”的农村基层组织至关重要。因此，依法治理与公共服务就成为当下乡镇政府理应秉承的行政理念。乡镇干部和公务人员应转变行政观念，树立乡镇政府是公共社会的治理者，是公共产品与公共服务的提供者，必须要在法律制度的范围内依照法定程序开展工作的理念。诚如斯，规范的乡镇政府行为就能体现乡镇政府的职能，发挥乡镇政府在我国政权体系中的独特地位和作用。反之，如果乡镇政府背离依法治理与公共服务的行政理念，必然造成乡镇政府行为失范，其危害是巨大的。

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