宅基地登记发证问题与对策概述
时间：2021-01-25 08:16:15 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
一、加强宅基地管理的重大意义
近年来，随着我市城市化进程的加快和“城中村”的增多，宅基地的资产价值日益显化，宅基地的流转日渐频繁，且形式多样，情况复杂，宅基地登记发证工作面临的问题也越来越多，亟需进一步明晰和规范。宅基地问题面广量大，情况复杂，涉及广大农民的切身利益，长期以来一直是农村基层工作的热点、难点问题之一。宅基地使用权登记发证涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记发证，可以有效节约和保护土地，保障耕地总量动态平衡，规范农村住宅用地管理，推进安居乐业的社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定，促进社会经济可持续发展。本文依照相关法律政策，针对我市宅基地实际存在的诸如建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策作了较为全面的总结与概述。
二、宅基地登记发证的政策法律依据
2008年12月9日市政府第13次常务会议研究通过了《日照市农村宅基地管理暂行办法》（以下简称我市《办法》），把宅基地登记发证作为国土资源系统当前的一项重要工作，切实要求按照新规定进一步明晰产权，规范管理，定分止争，从而推进和谐稳定、安居乐业的社会主义新农村建设。
在我市《办法》出台之前，国家早就意识到宅基地登记发证工作的重要性。为进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村居民住宅建设，合理节约使用土地，切实保护耕地，国家先后下发了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号以下简称国务院《决定》）及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号，以下简称《意见》），要求严格实施规划，从严控制村镇建设用地规划，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地登记发证工作，积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用，加强法制宣传教育，严格执法。党的十七大及十七届三中全会，则把建立健全和严格规范农村土地管理制度作为一项重要内容，要求“产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理”。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称中央《决定》）也将包括宅基地在内的农村土地登记发证工作提到十分重要的位置。中央《决定》明确指出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”；
中央《决定》还要求将“产权明晰”作为“进一步完善农村土地管理制度”所要坚持的首要原则。要做到产权明晰，就必须将包括宅基地在内的农村集体土地登记发证到户，以定分止争，为进一步完善农村土地管理制度夯实基础。中央《决定》还明确规定“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”，如何保障农户的宅基地用益物权，除了在规划、计划上保障宅基地的供应，最关键的是要对农民已经合法取得的宅基地进行确权，登记发证，对其权利进行保护，使之不受侵犯。为深入贯彻实施《物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，国土资源部决定大力推进宅基地使用权登记发证工作，特下发了《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号，以下简称《通知》），要求各地进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。参照国家《村庄和集镇建设管理条例》（国务院令116号，以下简称《条例》），并依据以上文件精神，山东省人民政府及日照市国土资源局也下发了《关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）、《日照市国土资源局关于严格宅基地登记发证工作的通知》（日国土发资[2005]8号）及《日照市农村宅基地管理暂行办法》（2008年12月9日市政府第13次常务会议研究通过，以下简称我市《办法》），要求自国发[2004]28号文件颁发之日起，对宅基地按照新规定进一步明晰产权，规范管理。 根据以上《决定》和《通知》等文件政策精神，本文依照国家《确定土地所有权和使用权的若干规定》和《土地管理法》等相关法律规定，针对我市宅基地实际存在的诸如建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策作了较为全面的总结与概述，与大家共同探讨，供大家在实践中参考.
三、我市宅基地实际存在的问题及其对策
宅基地登记发证四项基本原则：本村户口--年满20（周岁）-- 一户一宅--不准超标
本村户口指户籍在本村（含外来人口无处居住经政府批准落户的）才能享受该福利性住宅待遇；
年满20（周岁）是申请宅基地是在法定（成人）年龄方面的必要条件；
一户一宅是为保障村民人有所居，安居乐业；
不准超标是遵循集约节约用地原则，在符合国家规定的前提下，各省市结合各自人均土地的实际情况制定的限额面积。我市城市郊区及乡（镇、街道）所在地，每户面积限额：①城市郊区及乡（镇、街道）所在地：≤166m2②平原地区：每户≤200m2；
③山地丘陵（薄地）：每户≤264m2；
④人均≤666 m2可根据实际情况酌减。
（1）回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞等外来人口落户居住的
根据国家《条例》之规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理：经县级人民政府批准后可以回原籍农村居住（确无住房）可以申请住宅用地，但须履行村集体下列手续：向村集体经济组织（村民委员会）提出建房申请并经村民委员会通过并公示；
经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查通过并出具选址意见书；
依照国家《土地管理法》等有关规定，本着合法合理（而非投机取巧）与安居乐业的原则，可以向县级人民政府土地管理部门提出申请，经县级人民政府批准，由县级人民政府土地管理部门酌情划拨宅基地。
但是因此应当根据实际情况，采取保守做法，尽量限制此类情况。原因有二：①从法律上讲，根据我国《土地管理法》规定，原则上国家禁止城镇居民在农村取得宅基地；
②从情理上讲，宅基地是农民集体拨给本集体内符合条件的成员用于建造住宅及其附属设施的土地。宅基地均为无偿取得，带有福利性质。因为目前农村村民基本上没有任何社会保障，农民只有通过无偿取得宅基地才能解决住处问题。而上述人员一般都有退休金或其他补贴，其住房问题国家有相应的配套政策加以解决。因此如果允许他们取得宅基地，不仅违反情理，属于与农民争福利，而且将导致大量的耕地被占，致使2020年18亿亩的耕地保护目标无法顺利实现。
（2）“一户多宅”的村民申请新的宅基地的
根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，但由于各种原因，在实践中存在着不少“一户多宅”的现象。产生这种现象的原因有很多，具体原因包括：一是历史原因，法律法规不健全，管理松懈造成的。二是建新不拆旧，近年来随着规划调整和村民为改善居住条件而异地拆建户，新房建成，旧房未拆，造成了事实上的一户多宅。三是由于继承造成一户多宅。四是由于接受赠与造成一户多宅。五是村民由于购买或租赁住宅造成一户多宅。六是其他原因。
因此，在上述情形下，一户村民申请第二宗宅基地登记的，能否受理？如何登记发证？本文认为不宜采取“一刀切”的死板掉条做法，土地登记机构在登记发证过程中，应当以现有的法律政策为基础，根据产生的原因的不同区别对待，灵活处理：
1、对于历史原因造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以根据原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）的有关规定办理。本文认为如果一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过所在地省级人民政府规定面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。
2、对于因建新不拆旧造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。
3、对于因继承造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以受理。宅基地使用权能否作为遗产依法继承，我国《继承法》没有明确的规定。实践中有人认为宅基地使用权作为一种带有身份性质的权利不能继承。但笔者个人认为宅基地使用权可以作为遗产继承，因继承申请第二宗宅基地登记的，可以受理。理由为：一是因为宅基地使用权是一种重要的用益物权，是农民一项重要的私有财产权或者所有权，应当允许继承；
二是我国《继承法》明文规定房屋可以继承。继承人继承房屋便自然对房屋所占范围的土地进行了使用，不允许宅基地使用权继承，客观上也没有可能；
三是《通知》明确规定“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”；
四是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条明确规定“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”。
4、对于因接受赠与造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构不得受理。否则，将容易导致大量名为赠与，实为有偿转让的投机取巧行为，以规避法律的现象出现。
5、对于村民购买住宅造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台之前，土地登记机构不得受理。
6、对于其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家出台明确的规定之前，土地登记机构一般不得受理。
国家或集体应当鼓励合法的“一户多宅”在集体组织内部流转，譬如，对可以采取宅田挂钩办法，用储备农田或专项基金奖励给腾退、出租、赠与或出卖给别人多余宅基地的村民，这样，既能减少占用新的土地特别是耕地，又可以减少闲置浪费宅基地的现象，既集约节约用地又缓冲了居住拥挤甚至没有宅基地的多寡不均衡现象。
（3）农村村民宅基地面积超标的
实际工作中，由于种种原因，农村村民超占宅基地的现象很普遍。如何进行确权登记发证，《通知》根据三个不同的时间段分别规定了处理方法，本文认为应当严格按照《通知》的要求进行登记。即：1、1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记。2、1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。3、1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。
实际操作中，本文认为应按批准面积结合宗地利用现状来划定界址，地籍调查表中填写的界址长、宽之积应为本宗地的批准面积，宗地与超占部分相接的一方，另外由村主任或受托人签字盖章，并据此测绘制作宗地图。超占的部分应当在地籍调查表和宗地图中（可用虚线结合文字）注明，并由申请人和实际的邻界人签字。因为根据《通知》的规定，宅基地面积超占的，在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，目的在于以后“按有关规定作出处理”。按照实际界址进行调查，绘制宗地图，将超占的部分在地籍调查表和宗地图中加以注解，保持宗地原貌，显示当事人所超占面积数量和具体位置，可为以后“按有关规定作出处理”提供依据。对于各种超过法定宅基地标准无法登记的宅基地，不能退出的，村集体组织可以通过宅田挂钩的方法扣减承包田。
（4）空闲宅基地
由于种种原因，目前在农村出现了很多空房，具体情形如农村父母双故后遗留的闲置房屋；
已经取得城市户口已迁出本村且不居住的农村旧房等。这些房屋一般没有人居住，逐渐破旧，不仅影响规划，而且占用了农民集体宝贵的宅基地，无法收回又造成浪费。
对于上述两种情形的空房的土地如何确权，国家有明确的规定：对于第一种情形，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人；
对于第二种情形，应当根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有权人。
但需要注意的是，本文认为这些当事人因此而享有的土地权利并不是无期限的，而仅限于房屋的存续期间。因为严格按照我国《土地管理法》有关宅基地的管理规定，这些当事人不应当取得或者再享有宅基地使用权，他们是基于房屋所有权而对土地享有权利。如果房屋灭失，他们对土地的权利也将不再存在。因此实践中如果这些空房坍塌、拆除，则不应当确定宅基地使用权。已经确定登记使用权的，应当由农民集体报经县级人民政府批准后，收回土地，并向登记机关申请注销土地登记。
另外，这些空房的存在，实践中确实导致了大量土地的闲置和浪费。国家应当研究建立宅基地的有偿使用、收购储备或依法收取闲置费用机制，尽快出台相应的管理办法，激励村民主动退出空置的宅基地，以促进土地的集约节约利用。但对于影响村庄规划实施的，必须在充分协商的基础上，妥善处理好拆迁安置的基础上，依法拆除。
另外，为促进集约节约合理用地及社会和谐稳定持续发展，除了注意上述情况外，宅基地登记发证还应当：加强宅基地变更登记；
依法、及时调处宅基地权属争议；
鼓励农民在符合建设规划的前提下，充分消化空闲地、老宅地、荒坡地及废弃地，建设二层以上住宅楼。
