[我国农村公共品供给体制分析论文]农村改革打破了什么体制
时间：2020-03-19 08:43:31 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
□ 作者：1、河北农大水产学院 2、华北煤炭医学院秦皇岛分院秦皇岛卫生学校 3、河北科技师范学院 王海英1 周秀娟2 赵艳芹3
▲ 基金项目：本文系河北省哲学社会科学规划研究项目《和谐社会目标下城乡统一公共产品供给体制研究》的阶段成果（课题编号：200502035）
内容摘要：本文首先介绍了农村公共品的内涵，并指出了我国农村公共品供给体制存在的主要问题以及解决这些问题的措施。
关键词：农村 公共品供给体制
农村公共品，是指在农村地域范畴内用于满足农村公共需要的、私人不愿提供的、具有非排他性、非竞争性的社会产品。如农村的公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：农村的义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治，行政、法律和农村社区服务等。
我国农村公共品供给体制存在的问题
供给责任不清，农民负担过重。根据公共财政理论，农村纯公共品应由政府免费提供；
对于农村准公共品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。但由于农村公共品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应发挥主导作用。可在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共品或由政府与农民共同承担的公共品成本，却完全由农民承担；
本来应该由上级政府提供的公共品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，其负担还是落到乡政府和农民。如民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的公共品，却下放给乡镇。这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权，乡政府在事权无法转移的前提下，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权，使农民承受着与政府提供的公共品不相称的负担。
制度内外供给交叉，缺乏约束。农村公共品的制度内供给是指农村公共品的供给是通过税收筹集，并纳入国家公共收支系统来进行的；
农村公共品的制度外供给是指农村公共品的供给既不通过税收筹集，又不纳入国家公共收支系统。在农村公共品的供给上，农民既要承担制度内公共品供给成本，也要承担制度外公共品供给成本，特别是由于缺乏约束，承担的制度外公共品成本增长过快。在制度内，农民不仅承担了农村公共品增长的成本，而且承担着城市公共品增长的成本，“三农”剩余从农村农业部门大量流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民补贴的政策工具，从而减少了农村公共品供给的自有资金来源。在制度外，改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了提供公共品特别是农村公共品，都力求扩大预算外资金和制度外收费，自求资金平衡，使农民负担的制度外公共品供给成本迅速增加。但由于农村的组织化程度较低，缺乏相应的约束机制，导致一些地区农村的公共事业建设主要靠向农民收费和集资来解决，这就形成了制度内外供给交叉的极不合理的现象，也成了施加在农民身上的无形负担。
供给总量不足，导致结构失调。在我国这样一个农业大国，长期以来却存在着农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资始终偏低，财政的支农支出徘徊不前，加上农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，造成农村公共品供给普遍不足。如农民急需的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产、良种的培育、市场供求信息等公共品供给严重缺乏；
农村的教育供给普遍不足；
农村医疗保障、社会保障更是令人堪忧。在农村公共品供给总量不足的同时，还存在着结构失调问题。主要表现为：不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目（如各类达标升级活动），而不愿提供一些见效慢、期限长具有战略性的纯公共品；
热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目；
热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共品。其结果不仅造成农村公共品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，加重了农民的负担。
缺乏监督，导致供给效率低下。我国现行农村公共品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共品供给的政策性、全局性因素和农村公共品的地域性特征，本来可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共品供给效率低下。农民急需的公共品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共品供给严重短缺；
部分公共品的提供甚至损害农民利益，如政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；
特别是农民未能在公共品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，不仅非正常资金需求挤兑正常资金需求，而且公共品供给因此而短缺或者成本上升。
解决我国农村公共品供给体制问题的对策
各级政府要明确自己在农村提供公共品的责任。由于公共品的供应呈现出分层次的特点，所以要通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供农村公共品的责任和范围。受益范围遍及全国的公共品，由中央政府提供；
而受益范围主要是地方的公共品，则由相应层次的地方政府提供；
具有外溢性的地方性公共品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。以此为准则，中央政府在提供农村公共品时，主要是从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质相关的义务教育等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。要积极进行乡镇行政管理体制改革，合理界定乡镇政府的职能和事权范围，使乡镇的财权和事权相符合，并在科学界定乡镇政府职能的基础上，推进乡镇机构改革，把转变职能与减人、减事和减支结合起来，降低行政运行成本。同时，要进一步理顺乡镇政权与村委会的关系，使村民自治这一组织形式在提供村级公共品中发挥核心作用。有了在农村公共品提供方面各级政府责任的明确划分，便可防止上级政府将公共品供给责任转移现象的发生，从而杜绝基层政府因事权与财权不统一，以乱收费和加重农民负担的形式来提供公共品。
构建城乡一体化公共品供给体系。长期以来，政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了城乡相对独立的公共品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共品供给制度，公共品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共品。相对于城市而言，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共品供给制度。农民生产、生活所需的公共品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承担，公共品数量短缺、质量不高是其基本特点。要加快农村经济和社会发展，真正减轻农民负担，就必须要从根本上改变这种非均衡的城乡公共品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度，建立城乡一体化的公共品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共品。为此必须实施工农业协调发展的战略，实现工业反哺农业。世界经验表明，许多国家在启动现代化时都经历了提取农业剩余为工业提供积累资金的工业优先发展阶段，但当工业化进行到一定程度时就要结束提取农业剩余，转入实行工农业协调发展阶段。我国农民在工业化初期，为城市工业化作出了重要贡献。当前，我国已经建立了完备的工业体系，结束提取农业剩余的时机已经成熟。此时，工业要反哺农业，为农村公共品的供给注入有力的财力支撑。要进一步加大农业投入，将农村公共事业建设列入公共财政范围。由于农业是弱质产业，国家应加大对农业的扶持力度，尽快出台相关的法律法规，落实农业的基础地位，提高财政支农比例，将农村公共性基础建设纳入国家财政预算，加大中央财政对农村基础教育的投入力度。只有这样，才能真正建立起城乡一体化公共品供给体系，增加农村公共品供给，改善农业的生产条件，提高农民的生活水平，推动农村的可持续发展，使农民更多地享受到与城市居民同等的国民待遇。
改变农村公共品供给的决策程序。改变农村公共品供给决策程序，就是要实现农村公共品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，建立由内部需求决定公共品的供给的机制。为此，首先，要建立公共品的需求表达机制，使多数人的需求意愿得以体现。这就需要进一步推进农村基层民主制度建设，在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决，使农民的意见得到充分反映。同时，要增加公共资源使用的透明度，定期将收支情况公之于众。其次，要改革社区领导人的产生办法。村级、乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。通过选举约束，使他们真正对本地选民负责。再次，要提高农村公共品生产决策的科学化程度。政府要深入了解农民对公共品的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的供给决策。最后，要扩大农民在公共品供给过程中的参与决策权。要建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织，以反映农民的意愿，代表广大农民参与公共品的决策。
健全农村公共品资金的筹集制度。健全农村公共品资金筹集制度，就是要积极利用市场力量、农村社区力量和非政府组织来提供公共品。对于全国性公共品，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给给予支持，中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。对于部分准公共品可以采用政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”的原则，大力兴办农村公共品。针对社会供给主体力量薄弱，发展缓慢的特点，政府应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资农村公共品，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。有条件的地方，要尽可能培育和壮大其它社会供给主体，以减轻农民的负担。
总之，增加农村公共品供给，妥善解决农村公共品供给体制中存在的问题，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。它有利于提高政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点，更有利于社会主义和谐社会和社会主义新农村的构建。
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