《中国环境报》：政府是维护环境权益的主角（姬振海）

河北省环境保护厅厅长姬振海主编的《环境权益论》一书问世。本书归纳总结了我国环境权益保护的形势与现状，努力探索环境权益保护的理论与思路，以期为生态文明建设开拓一个崭新的视角。本报今日特刊登《环境权益论》部分精彩内容，以飨读者。

规划编制的源头控制力量

通过科学合理制定环境规划，并以此引导规范经济社会建设相关规划，可以确保城市和区域在建设和发展过程中与环境的协调，实现科学发展、可持续发展。在全局、宏观的角度，从源头上实现对公众环境权益的长期有效保护。

行政手段的过程控制作用

一系列行之有效的行政管理手段，可以实现对社会生产过程中环境行为的规范，及时制止环境违法行为，并对环境违法者进行惩罚，从而保护公众的环境权益，使环境权益受侵害者及时得到法律救济，以规制行为实现权益保障。

经济政策的发展方式引导

环境经济政策的推行，成为中国发展社会主义市场经济大背景下，加强环境保护、维护公众环境权益的必然选择，将环境保护与市场经济规律有机结合起来，不仅可以有效保护企业和公众双方的环境权益，更可正确引导发展方式，使整个社会的环境权益在科学发展中得到保障。

良好环境是环境权益实现的基本物质条件，而良好环境离不开政府的环境治理行为。因为环境是人类生存和发展的物质基础，在使用上具有不可分割性、非竞争性以及受益的非排他性，属于典型的公共物品。环境所具有的这种公共物品特性阻碍了市场机制发挥作用，人们没有为保护环境而支付费用的偏好，因此良好环境只能主要依靠政府提供。

为实现“保护和改善环境，维护公民环境权益”这一目标，政府应以特定的环境质量目标为出发点，采取一切可行的手段和措施保护人类赖以生存和发展的生态环境，从而保障公民环境权益的最终实现。

环境规划制定是政府保障公众环境权益的基本要求

一、环境规划制度

环境规划法律体系构建过程中，必须充分考虑以下几个问题:

第一，要有健全的环境规划权力体系。针对我国目前的地方治理结构，环境规划法立法过程中必须理顺不同类型、不同行政级别环境规划的关系，完善国家环境规划体系，确立合理和完整的规划权力体系，协调中央、省级、市级、县级、乡镇五级环境规划的关系。应当明确规定各级环境规划的内容和深度、区别各级环境规划的目标、内容和方法。

第二，要有健全的环境规划公众参与机制。针对现行环境规划制度的民主化缺乏，在《环境规划法》中顺应当今公众参与环境保护的潮流，确立公众参与环境规划的法律地位，并且结合现有公众参与的法律法规，设置明确的法定程序保障公众参与环境规划的制定，这不仅是科学实施环境规划制度的基础，也是政府保障公民环境权益的要求。

第三，要有完善的环境规划的法律救济制度。法律公平正义的基本要求之一就是——受损的权利必须得到适当补偿，因此，当环境规划的制定或者实施对相对人的权利产生直接不利的影响时，环境规划法律法规就应当设定相应的救济途径，协调和平衡公共利益和私人利益的关系。

二、环境综合决策制度

环境综合决策是一项复杂的系统工程，涉及国民经济运行的各领域和层面，需要采取经济、法律、行政等各方面的政策和措施。政府和决策部门在综合决策过程中，一是要制订各项有利于提高环境质量和实施可持续发展的经济政策和环境政策，促进市场经济条件下环境法制的建立和完善；
二是通过制度改革，消除原有计划体制中影响环境保护的因素，弥补“市场失灵”的缺陷，建立市场经济条件下的环保制度，防止各种政策失误；
三是通过制订长期的、综合的计划(特别针对跨部门和区域性问题)进行协调与管理，保证政策和措施的有效实施，利用有限的资金解决最紧迫的环境问题。

一些地方政府在其制定的政策文件中，提出了通过建立环境与发展综合决策科学咨询制度、重大决策部门联合会审制度、重大决策环境影响评价制度、建设项目环境保护“预审制”和“三同时”制度、环境与发展资金保障制度、环境与发展综合决策第一责任人制度、重大决策监督和环境保护责任追究制度、环境与发展教育培训制度等来贯彻实施环境与发展综合决策制度。

行政管理是政府保障公众环境权益的重要手段

行政管理手段对环境污染活动的控制方式，可以分为两种:一种是直接对生产过程中排放的污染物数量和种类进行规定的管理手段；
另一种是对生产投入和消费的前端过程可能产生的污染物数量、种类进行规定的间接管理手段。

一、环境标准制度

科学合理的环境标准体系的建立是保障环境权益实现的重要手段之一。

科学合理的环境标准制度的建立不仅是公民环境权益保护的重要手段，其对国家环境管理的重要作用也不容忽视。首先，环境标准是制定环境规划和计划的主要依据。因为，环境规划和计划的制订必须有明确的环境目标，而这一环境目标的确定及实现都要考虑一定时期规划区域的经济、技术水平，符合环境标准的要求。其次，环境标准是环境法律法规制定和实施的基础和依据。环境法律法规通常会有污染物的排放必须符合排放标准，否则承担相应的行政责任等类似规定，这需要依靠环境标准的制定来确定。再次，环境标准还是国家环境管理的技术基础。环境标准作为被赋予了法律约束力的技术规范，其体系制度的完善与否直接与一个国家环境管理的水平和效率相关联，因为国家环境规划计划与政策的制定、环境立法、环境监管等都离不开环境标准。

环境标准作为环境法律体系的重要组成部分，其在环境法的实施中具有重要的法律意义。首先，环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据。依据我国环境法，排污者排放的污染物在环境中的含量超过了环境质量标准的规定，造成环境污染危害，应依法承担相应的民事责任。其次，污染物排放标准是确认排污行为合法与否的根据。污染物排放标准是针对污染源作出容许排放的最高浓度或者总量限额。第三，环境基础标准、环境监测方法标准和环境标准样品标准是确认环境纠纷的各方所出示的证据是否合法有效的根据。

二、环境保护目标责任制度

环境保护目标责任制度是指在现行法律体系下，以责任制为核心，以行政制约为机制，把责任、权利、义务和利益有机结合起来，明确地方政府在维护、改善环境质量上的权利、责任和义务的一系列法律法规、政策措施的总称。

1989年，第三次全国环境保护会议，将环境保护目标责任制与环境影响评价制度、三同时制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度确立为我国环境管理的8项制度。目前，环境保护目标责任制度在我国政府的环境管理工作中发挥着十分重要的作用。

三、环境影响评价制度

环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则和统筹规划、合理布局的重要法律制度。

作为环境保护法的一项基本制度，环境影响评价制度具有法律强制性。在民事侵权法中强调，任何主体在进行某种活动时有义务防止发生对他人的损害，作为受害者有权要求停止侵害，采取防范措施或赔偿损失。在环境保护法中，这也就意味着可以根据这一原则对各种可能影响环境，从而给他人和社会造成损害的决策者、建设者和开发者提出要求，积极采取措施，避免造成环境污染和破坏并给他人造成损失。

四、环境行政许可制度

环境行政许可不仅是我国环境管理的重要手段，也是我国一项重要的行政许可，除了具有行政许可的一般特征之外，还具有保护生态环境的特性。按其对环境资源保护的作用区分，环境行政许可大致分为如下3类:一是防止环境污染的许可，如排污许可，海洋倾废许可，化学危险物品生产、经营许可，危险废物经营、转移许可，放射性药品生产、经营、使用许可等。二是防止环境破坏的许可，如林木采伐许可，捕捞许可，采矿许可，取水许可以及其他开发利用资源的许可等。三是整体环境保护的许可，如建设规划许可等。其中，排污许可是我国环境管理中运用最多的环境行政许可。

五、环境信息公开制度

环境信息公开制度是切实贯彻环境民主原则的具体制度措施。通过对这一原则的贯彻，一方面可以提升政府决策品质，防止决策的片面性以及利益失衡；
另一方面也可以形成对行政权力的有效监督，提高环境执法公正性及其有效性。

环境信息公开制度的主要功能在于要确保公众自由获取并传播由环境行政主管部门以及有关污染排放企业掌握的环境信息，从而使公众真正行使参与环境保护和环境管理的权利、环境监督权以及在良好环境中生活的基本环境权益。虽然，环境信息公开的本身并不能直接改变政府或者企业不正当的环境行为，但公众可以通过正当途径，简单地获取政府和企业掌握的环境信息，从而督促政府和企业依法采取有效措施防治环境污染和生态破坏，是纠正环境保护领域“市场失灵”和“政府失灵”的有效手段。

六、环境监测制度

环境监测主要有两大类:一是环境质量监测，即由国家环境保护部门的环境监测机构，通过对环境中各项要素进行经常性监测，掌握环境质量状况及其发展趋势，并编报各种环境监测报告和环境质量报告；
二是污染监督监测，即为了加强对污染源的监督管理，实行排污收费、解决环境纠纷、追究违法者的法律责任等，对污染源的排污情况进行监测。此外，按照有关法律规定，各企事业单位应当对自己的排污情况自行监测，并向环境保护部门作出报告。

通过对各项环境要素的经常性监测，从而掌握和评价环境质量状况及发展趋势，对有关单位的污染物排放情况进行监视性监测，给政府及相关部门的环境执法、环境监督管理工作的展开提供准确的监测数据是环境监测的主要任务。这一手段是人类认识环境和环境问题的重要科学技术手段，是获取信息、了解环境要素变化、评价环境质量以及掌握污染物排放情况的基本途径。环境监测是一种政府行为，是政府加强环境管理，开展环境保护工作以及保护公民环境权益的基础性工作。

七、限期治理制度

限期治理是以污染源调查、评价为基础，以环境保护规划为依据，突出重点，分期分批对污染危害严重、群众反映强烈的污染物、污染源、污染区域采取的限定治理时间、治理内容及治理效果的强制性措施，是政府为了保护人民利益所采取的法律措施。

根据现有环境法律、法规的规定，逾期未完成限期治理任务的单位，必须承担以下法律责任:加倍征收排污费、责令限量排污、罚款以及被责令停业关闭。根据《环境保护法》第39条的规定，对逾期未完成治理任务的单位，可以罚款，或者责令停业关闭，两种处罚是选择性的，即原则上应当是二选一。

经济政策是保障公众环境权益的时代需要

环境保护经济手段主要有:收费、补贴、押金、排污权交易、环境税、环境污染责任保险等。

我国利用经济手段保护环境权益，必须做好以下几项工作:加强对自然资源的经济核算，在考量经济发展的过程中充分考量环境和资源的状况，消除社会经济生活中不利于资源节约和环境保护的各种因素；
制定和实施有利于资源节约和环境保护的优惠政策；
改革现有环境经济手段和开拓新的环境经济手段并重，如对排污收费制度的改进，专项环境税和生态环境补偿费制度的建立。

一、环境税收制度

我们应当从以下几个方面入手，尽快建立环境税收的政策体系，完善我国的环境税制度。

首先，改革现有的增值税、消费税以及企业所得税等制度，制定合理的、绿色的补贴和税收优惠政策调节纳税人行为，提高税收绿色化程度。对现行的一些不利于环境保护的补贴和优惠政策——如高污染、高风险产品的出口退税，污染企业的增值税、所得税等优惠政策予以清除。

其次，绿化现有的税收体系，使其成为广义的环境税种。将环境因素融入现有税种，还可以开征燃油税、含铅汽油税(附加税)等，引导绿色生产和消费行为。改革现行的资源税制度:扩大资源税征税范围，除1993年《中华人民共和国资源税暂行条例》列举的7类矿产资源外，还应当把诸如水资源、森林资源、海洋资源等一些关系国计民生的重要资源纳入

资源税的征税范围；
在资源税税率上应根据资源的稀缺程度、人类对资源的依存程度、资源的可再生性以及不可再生资源的替代产品的开发成本等因素，重新调整资源税的税率；
资源税的设定应考虑资源开发利用和消费过程中环境污染和生态破坏因素。

再次，设立独立的环境税。按照环境税制度理论以及发达国家的环境税收实践，我国应当引进新的环境税税种，设立以污染排放量为依据的直接污染税，以间接污染为依据的产品环境税，针对水、气、固废等各种污染物为对象的环境税以及环境消费税等税种。

二、环境收费制度

“污染者付费”是我国环境保护的基本原则之一，也是我国环境管理的基本政策之一。在我国，作为政府调节环境行为的经济手段，环境费的征收已经较为成熟、系统。

1.排污收费制度

排污收费制度是指国家以筹集治理污染资金和改善环境为目的，按照污染物的种类、数量和浓度，依据法定的征收标准，对向环境排放污染物或者超过法定排放标准排放污染物的排污者征收费用的制度。它是有关排污费征收、使用、管理的一套法律规则，是排污收费工作的法定化、制度化。

2.矿产资源补偿费制度

我国现行的矿产资源补偿费制度仅考虑了资源的经济价值，而忽视了其环境价值。矿产资源作为生态环境的组成部分，除了可以为人类的生存和发展提供物质资料的经济价值外，还具有生态环境本身的价值——环境价值或者生态价值。为了使矿产资源的经济价值和环境价值都得到充分体现，应扩展矿产资源补偿费的内容或者设立新的收费项目，使其既包括对国家财产权益的补偿，也包括对因资源开发过程中的环境污染和破坏造成的环境损失补偿。

3.生态环境补偿费制度

生态环境补偿费主要是针对环境资源开发利用过程中环境价值损失的经济补偿。建立生态环境补偿费制度是我国政府长期十分关注的一个问题，虽然我国尚未建立完整、系统的生态环境补偿费制度，但是有多部法律、行政法规、地方性法规以及政府规章等文件涉及此问题。

此外，对于城市污水、生活垃圾、危险废物和医疗废物处理处置费及放射性废物收储费的征收，也应当纳入环境收费制度体系，以筹集资金，保证治理设施和收储设施的正常运行。

三、可交易的许可证制度

虽然我国尚未建立起完善的排污权交易制度体系，但是初步具备了建立排污权交易制度的各项基础条件。

可交易的许可证制度的顺利实施要求我们必须解决以下几个方面的问题:

第一，科学的区域污染物排放总量确定。总量控制制度是排污权交易的制度性前提，区域污染物排放总量控制指标如何科学、准确地确定，是排污权交易制度建立的关键条件。

第二，公平、合理的排污权初始分配。作为可以在市场上转化为经济利益的排污权的数量和初始分配，是由政府控制的。如何建立公平合理的分配标准和分配程序，以防止强势利益集团的多占和政府的权力寻租，成为制度实施的关键环节之一。

第三，完善、科学的环境监测网络的建立。在排污权交易的整个过程中必须有政府的监督行为，政府要利用各种自动、连续的监测手段对污染源实行技术监测。

第四，切实可行的排污权交易规则的制定。要保障排污权交易制度的实施必须针对交易的条件、程序、主管机关以及相应的法律责任制定详尽、可行的规则。

第五，排污权交易平台的设立。作为排污权买卖双方的企业在进行排污权交易时，必须承担较高的信息成本。因为交易时双方需要大量有关需求和供给企业、需求和供给量、价格等信息，充分、快捷的交易信息是交易成功的前提之一。

四、清洁生产制度

清洁生产制度的适用范围包括全部生产和服务领域的单位和从事相关管理活动的部门。但出于可操作性的考虑，我国的《清洁生产促进法》对农业、建筑业、服务业等领域实施清洁生产只提出了原则性的要求。

《清洁生产促进法》第二章“清洁生产的推行”，明确规定了各级政府及有关部门推行清洁生产的具体责任。这些规定在制度层面上，为政府设定了诸多推行清洁生产的义务。总体讲，就是要求政府及其有关行政主管部门要积极采取各种制度措施，推行清洁生产，促进可持续发展。

五、环境押金制度

环境押金制度，或称押金退款制度、押金返还制度，是指对可能危害环境的产品在销售时要求消费者支付除产品本身价款之外的一定数额的费用，如果这些产品的废弃物按照要求被回收或者将它们的残余物送到制定收集系统后，押金方可退还消费者的制度。近年来环境押金制度在发达国家被作为固体废弃物污染控制的重要手段广泛应用。

目前，押金返还制度在我国已几乎不见踪影，除了现在经济水平大大提高，原材料充足之外，环境押金制度运行成本过高以及同一产品的生产商数量越来越多、批发和进货的渠道无法控制等，使本来就不是出于环保考虑的厂商失去了实行押金返还制度的动力。我国建立环境押金制度时应当全面考虑收取标准、主体以及相关制度因素，从而保证押金制度的可行性。

六、环境保险制度

环境保险制度加强污染是政府保护环境、维护公民环境权益的重要。

保险分为强制保险和自愿保险两种:强制保险，又称法定保险，基于国家社会政策或者经济政策。强制保险的实施形式有两种:一是由中央或者地方政府通过立法程序公布强制保险条例来实施，并授权保险公司为执行机构。这种保险的标的或者对象的范围直接由法律或者法规规定。二是由政府某些行政机关发布有关法规或者命令，规定在一定范围内的人或物都必须投保，否则不允许从事法律所许可的业务或活动。具体到环境保险，可以针对被保险人环境管理水平以及发生环境污染事故的风险高低，采用强制环境保险和自愿环境保险相结合的制度。在一些使用危险物质作为生产原料的企业，以及所处位置是生态环境敏感区的排污企业，或者从事危险废物处置和产品本身就是危险物质的企业，必须实行强制保险，其他的行业、企业和地区可以自愿投保。

七、环境信贷制度

环境信贷制度，或者称“绿色信贷”制度，是指金融机构对环境友好型企业或机构与污染企业或机构实行区别的信贷政策，对环境友好型企业或机构提供贷款扶持并实施优惠性低利率，对污染企业进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率甚至拒绝提供贷款的措施。

2007年7月，原国家环保总局、人民银行、银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》提出，金融信贷领域建立环境准入门槛，采用经济手段控制高耗能、重污染行业盲目发展，以实现节能减排、改善环境的目标。

我国环境信贷政策要求:环保部门应积极为金融机构提供相关项目的环境信息，环境违法企业的名单以及环境友好企业的名单等；
金融机构则要配合环保部门，引导各级金融机构按照环境经济政策要求，对国家禁止、淘汰、限制、鼓励等不同类型企业的授信区别对待，尤其对没有经过环评审批的项目不要提供新增信贷，对环境违法的企业和项目实施停贷、限贷。