摘要:文章从容积率的角度提出广州居住用地的集约利用所存在的五个主要问题,并借鉴香港的经验和相关成果,有针对性地提出可行对策:制定严谨的法律法规、加强监督管理;
做好政府部门之间,政府与开发商之间的协调工作;
不同片区采取不同的开发强度和严格控制新批出土地的容积率。
关键词:容积率;
居住用地;
集约利用
容积率对城市居住用地集约利用起着重要作用,其指标的高低直接决定了城市土地集约利用的程度,因此容积率是评价城市土地是否集约利用的最直观、重要的因素之一。本文通过对广州市抽样调查和分析,选择中心六区1998年以后新建的居住小区,分析其居住用地容积率现状及变化,探讨容积率变化的影响因素,以期找出目前广州居住用地利用存在的问题并提出相应对策。
一、广州市居住用地容积率现状分析
目前广州市中心城区的平均容积率达到3.57,各区平均容积率情况如图1所示,颜色由深到浅表示容积率由高到低。
从图1中可以看到,新的越秀区由东山和原来的越秀区合并,是广州市的政治、文化、商业、旅游中心,是集商业、办公、旅游功能于一体的综合发展的旧城中心区,土地面积最小,容积率水平最高。天河区作为新区,经济发展最快,在2007年首次超过越秀区成为全市第一,其平均容积率也在不断提高,现在已达到4.35,仅次于越秀区。荔湾区是广州历史文化集中体现的老城区,较高的人口密度和早期的低层高密度的规划方式也使得该区的容积率处于较高的水平。海珠区拥有珠江这一稀缺的自然景观,带动周边的经济活动,土地价格较高,导致一系列高容积率的楼盘沿珠江两岸分布,从而拉动整个区域容积率的平均水平,达到3.69。黄埔区虽然也是老城区,并且有着石化,汽车等支柱型工业的经济支持,但在整个广州六区中,房地产市场却一直不景气,新建楼盘也很少,目前黄埔区的平均容积率大约是2.14。白云区的规划方向一直是建设广州市北部现代化生态城区,得天独厚的自然资源和相对丰富的土地储备,造成该区的楼盘容积率普遍较低,一些大盘的容积率甚至不足1.0,整个城区的平均容积率自然是六个中心城区中最小的,仅为1.88。
二、广州市居住用地集约利用存在的问题
(一)政府规划的科学性和严谨性不足
在城市规划的实际编制过程中,容积率等控制性规划指标的确定在很大程度上是根据当地城市规划技术管理规定及规划师自身的经验和设想而制定,有的甚至没有对实施情况进行有效地管理和检验。这样,作为控规的编制者本身对规范的熟悉程度和理解深度不一,很难为控制指标的确定找到严格的依据。
城市规划重在实现城市的整体利益、长远利益和政府任期阶段性及地方利益主体寻求短期高增长的利益是有直接矛盾的。容积率等具体指标的制定和控制作为城市近期发展地区和重点地区建设规划的深化,是以实现近期利益为支撑点的。城市在实施城市开发建设过程中,往往过分注重市场经营性、局部性和功利性,最终得不偿失,破坏了城市可持续发展的基础,进而造成过度开发,对我们赖以生存的环境及资源造成破坏。对后期实施没有有效的法律监督机制,导致一些很好的规划理念没有严格执行。
(二)政府部门之间的不协调
对于土地的利用方式,在各政府部门之间也没有完全统一。土地管理部门从宏观的角度对土地进行控制,以可持续发展的理念作为制定各种政策的出发点,目的在于保证有限的土地资源合理集约利用,防止未来土地制约城市的进一步发展。但是,对于建设部门来说,希望快速地发展城市建设和配套设施等,在批出土地和开发建设的时候把当前的发展和经济效益放在第一位,不会从长远考虑未来的土地供给是否还能得到保证、目前的利用方式是否合理等等。另外,受到经营城市的思想影响,土地成为最大的财政来源之一,被大量批出,就导致当时区位好的土地利用强度很大,而偏远的郊区则集约利用严重不足;
有些政府官员为了在位期间的政绩,也会大量批出土地,而不考虑未来发展的需求。
(三)政府规划和开发商建设之间不协调
政府没有在批地之前对公共基础设施,市政配套等做相应的规划,导致开发商重复建设。最典型的是番禺的华南板块,政府的规划远远落后于开发商的建设。最初华南板块只有单纯的居住功能,交通、生活配套和其他相关配套设施相对缺乏。因此各个开发商从自身利益出发规划小区,为了完善楼盘品质都会建设相应的配套设施供业主使用,导致基础配套设施使用效益低下,更重要的是对居住用地造成不必要的浪费。
(四)区域之间土地集约利用程度存在较大差异
广州六个中心片区,对居住用地的使用存在各自的问题。例如,白云区由于土地储备量的暂时充足,每年大批量的批出新的住宅用地,对于容积率的控制力度却很小,导致整个白云区的容积率水平一直是广州市中心六区中最低的一个。以海珠区沿江一带为最。城市中景观较好的地段,其经济活动一般较为活跃,土地价格也较高,开发也容易获利,自然成为众多商家追逐的目标,但过度的开发必然破坏这些稀缺资源。珠江作为广州重要的景观资源,却没有发挥公共空间系统的作用,其重要原因就是两岸开发了过多的高容积率的住宅,这种做法虽然在短期内获得了较大的经济效益,但是却没有综合考虑到环境和社会效益。而且随着时间的推移,这些住宅将逐渐破败,进而会影响城市景观,可能变成改造和拆除的对象。天河区的珠江新城是城市的CBD,土地经济价值极高,因此对其的利用强度也很大,广州市最高容积率的楼盘集聚在此,一但全部入住,对周围的交通配套等将受到很大的考验。
(五)新批出土地容积率过低
对广州市政府从2005年开始批出的居住用地进行统计分析,越秀区批出4幅,平均容积率控制为4.8;
天河区除珠江新城以为的区域推出2幅居住用地,平均容积率仅为1.46;
荔湾区批出珠江用地6幅,平均容积率2.25;
海珠区批出居住用地6幅,平均容积率4.94;
黄埔区没有用地批出;
白云区是广州土地供应的主要来源,近三年共批出16幅,平均容积率2.03。从统计数据可以看到,除了越秀区和海珠区,其他区域新批出土地容积率都很低,原因在于这些地块目前都处在区域条件不是很完善的地方或者相对偏远的城市郊区。
三、对广州市居住用地集约利用的对策分析
(一)严谨的法律法规和有效的监督管理
要贯彻可持续发展的思想,对居住用地加强集约利用程度,首先,必须规范城市规划,杜绝仅凭个人经验、不从实际出发的做法。其次,当有关法律法规出台之后,一定要有严格有效的监督管理,不能有政府官员或者开发机构为了自身利益,违反这些规定。在这一点,可以借鉴人地关系更为紧张的香港的做法。由于香港先天条件的缺乏,因此在一开始的城市规划上,就走高容积率的路线,也为大众所认可。一直以来都有严谨的法律法规来控制土地的利用,杜绝浪费。对于各项控制性指标有着科学严谨的制定方法,在后期实施的时候也由相应的监管部门严格监控。其实我国土地公有化更有利于政府对土地开发强度的控制,配合规划法、建筑法、环境保护法等来达到对居住用地集约利用的目标。
(二)做好政府部门之间,政府与开发商之间的协调工作
政府部门需要统一认识,并且将目光放得更为长远,以可持续发展作为制定相应政策的出发点。部门之间做好协调工作,尽可能同时考虑当前的经济发展,但也不要透支资源,加强土地集约利用的程度,做好未来至少10年之内的土地利用计划,保证充足的土地储备,不让土地资源成为城市发展的掣肘。政府的规划应该走在开发商前面,成为引导者,而避免开发商只顾自身利益的开发行为。比如白云区的金沙洲就是政府规划比较全面的一个新居住区,对各种公建设施、实证配套的规模、区位等都有明确的规划,这些设施的效益得到保障的同时,也不会产生因重复、盲目建设导致浪费居住用地的现象。
(三)不同片区采取不同的开发强度
香港住宅用地开发强度的控制综合考虑了交通运输条件、市场需求、基础设施容量、城市景观需要和生态环境保育因素。广州市辖区面积都很大,每个区域有其各自的特点和存在的问题,更加不可一概而论,而是要不同片区采取不同的开发强度,从容积率的角度对居住用地的开发利用进行控制,以达到对居住用地集约利用的目的。例如,越秀区和天河区是广州经济最发达的区域,土地价值也最高,对其居住用地进行集约利用的需要也最为迫切。因此较高的容积率将更适合该区域的发展。而该区域相对成熟的基础设施也可以支持高密度的人口。不过天河辖区比较大,北部边缘地区的土地储备比较丰富,而且自然景观条件较好,对容积率有一定的控制,会更有利于城市景观。荔湾区和黄埔区作为老城区,针对早期的规划问题,在进行旧城改造的时候尽量对容积率进行调整,以改变建筑密度过高,城市景观凌乱的现状。加大对单块土地的利用强度,留出更多的土地作为公建用地和城市景观用地,也可以更好地引起区外人员的购买兴趣。同时在未来开发的时候不能继续以前在交通干道集中过多高层建筑的做法,而是要利用越来越发达的地铁轨道交通,对其步行范围内的地块可以进行相对高容积率的开发,以缓解地面公共交通的压力,在人口密度很高的情况下,有效减少交通堵塞现象。这一做法也适用于越秀和天河区的高人口密度区域。海珠区有珠江这个得天独厚的风景。江边的生态环境相对脆弱,过于集中的人口可能造成环境问题。对于城市中的生态敏感区域的住宅的容积率进行有效控制。实行离中心距离越近容积率越低的递减控制措施。白云区的土地量丰富,自然生态环境优越,是城市当中稀缺的资源,要善加利用和好好保护。因此对容积率要有最高限制,防止生态环境受到破坏将得不偿失。但是从长远看来,土地作为不可再生资源,房屋的存在又有长期性,因此开始的规划非常重要。
(四)严格控制新批出土地的容积率
对于荔湾、越秀等老城区的新批出土地大部分来源于旧城改造,土地储备十分有限,因此更要加强对其的利用强度,保证住宅的供给需求平衡。对于位处郊区的土地也会慢慢成为城市的中心区域,因此要在目前的规划中就考虑到未来的发展趋势,防患于未然,严格控制新批出土地的容积率。在设定容积率上限的同时,政府可以考虑同时设定容积率的下限,保证这些偏远地块的集约利用程度不过过低。
参考文献:
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5、Gu cui-hong.Approch of Land Development Intensity Control in Hong Kong and Implications[J].China Land Science,2006(8).
(作者单位:肖淑兰,广东金融学院;
罗涛,广东建设职业技术学院经济管理系;
王欣,招商地产股份有限公司发展部)
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我读书故事演讲稿集合亲爱的老师、同学们:我和书有着许多的经历,我和他亲如兄弟,也有着许多的故事,今天,就让我来给你们讲讲其中一个有趣的故事吧!那
【故事 】
日期: 2024-04-22
2023年度历史英雄故事范文800字优秀8篇
历史英雄故事范文800字优秀留取丹心照汗青文天祥,江西吉安人,南宋民族英雄。文天祥出身于书香世家,受酷爱读书的父亲的熏陶,从小也博览群书,尤其喜欢看忠臣烈士
【故事 】
日期: 2024-04-20
2023年欧阳修趣励志的故事5篇
欧阳修趣励志的故事1007年,欧阳修出生在四川,祖籍是江西。欧阳修的父亲当时已经56岁,可以说是晚年得子。不幸的是,欧阳修三岁之时,他的父亲就去世了,身为家
【故事 】
日期: 2024-04-20
班主任教育故事优秀15篇
班主任教育故事优秀一位名师说过:如果一个教师不当班主任,那是不完美的教师,是教师生涯中的遗憾。此话道出了所有班主任的心声。多年的班主任工作,曾经给我的生活带
【故事 】
日期: 2024-04-19
2023年科学故事8篇
科学故事上周,我读了《科学家故事100个》,作者关于100名科学家的104个小故事。对于这本书,我想从几个方面讲。从总体印象来讲,这本书让我看到了科学家们的
【故事 】
日期: 2024-04-19
2023年关于节约粮食的故事4篇
关于节约粮食的故事“锄禾日当午,汗滴禾下土。谁知盘中餐,粒粒皆辛苦。”这首诗比喻粮食的来之不易,每一粒粮食我们都要爱惜,可人们却知而不做。我们中午吃饭,有的
【故事 】
日期: 2024-04-16