长江岸线资源合理利用与控制（姚仕明,何广水）

时间：2021-01-12 08:07:20　来源：柠檬阅读网本文已影响人

长江岸线资源是指沿江两岸一定范围内的水域和陆域，属特殊的土地资源。长江岸线资源除部分区段为天然形成外，大量可利用的岸线资源均是新中国成立后通过长江河势控制与河道治理所形成的。

作为有限的宝贵资源，随着沿江经济带的高速发展和沿江城乡居民生活水平的不断提高，长江岸线资源在沿江区域经济发展中的地位越来越重要，岸线用途日趋多样化，同时沿江经济的发展对长江岸线资源的需求提出了新的更高的要求，提高岸线利用的价值与效益，可以更好地满足国民经济和社会又好又快发展，以及沿江城镇居民生活的需要。

长江岸线资源开发利用现状

长江流域水系发达，特别是中下游地区，江湖水系更为发达，岸线资源较为丰富。长江岸线按近岸水深可划分为深水、中水与浅水岸线；
按经济地理位置划分，可分为农村区段、乡镇区段、县级城市区段与地级以上城市区段岸线。

不同类型的岸线，其用途、所发挥作用与使用价值也存在差异。长江岸线资源分布及其用途的变化与河道演变、治理与开发等有关。自然河道的演变常导致岸线资源的分布及其用途发生变化，岸线利用格局遭到破坏，不利于沿江经济与社会的可持续发展。例如，长江中游石首河弯曾因河势调整导致石首港被淤废，长江下游的镇扬河段也因河势调整导致部分港口码头不能正常运行等。以控制河势、稳定岸线为主的长江中下游河道治理工程对岸线资源的合理与长期利用起到保障作用。长江干支流水库建成运用，大大改变了库岸水边界条件，从而使库区岸线资源的分布与用途发生较大变化。例如，三峡水库的建成运用，由于库区水位的抬高，改变了以往河势与水流条件，深水与缓流条件下的岸线资源大幅度增长，为沿岸港口码头、供水等工程建设创造了很好的条件。

长江岸线资源的开发利用程度与沿江经济发展密切相关。总体而言，长江岸线开发利用程度下游高于中上游地区，城镇高于乡村，地级以上城市高于县级及其以下城镇。由于近些年来我国国民经济的快速发展，一方面涉水工程的建设速度明显加快，占用的岸线越来越多，在地方经济发展中所发挥的作用也越来越明显；
另一方面，沿江城镇防洪与环境综合整治工程的建设也充分利用已有岸线，建成的江滩或滨江公园有效改善了市民的休闲场所与滨江滩涂的生态环境，大大提高了沿江城市的形象。

农村区段的长江岸线资源开发利用程度相对较低，基本以种植农作物、发展养殖业为主的形式开发利用，所产生的附加值相对较小；
城镇区段的岸线利用与当地社会经济发展密切相关，经济愈发达地区，岸线开发利用程度愈高，所形成的附加值也越大，主要布置有大型厂矿企业、港口码头、货物堆场、取排水口、生态休闲场所等，其岸线资源技术经济指标主要表现为深水岸线的长度、滩地的形状和面积大小等。

对于沿江规模较小的城镇，岸线开发利用以小吨位码头、渡口、沙石料堆场，取水泵站及排水口等形式为主，岸线利用效率并不高，而且现有码头的专业化与信息化程度较低；
相比而言，县以上城市江边的岸线分布有大量的中小型干散货码头、集装箱码头、油品码头和轮渡码头、水厂码头以及其它涉水工程等，岸线占用率较高，但大部分码头专业化程度低，工作效率不高。同时，由于岸线利用规划与管理仍存在不足，沿江岸线涉水工程布局也存在不合理的因素。

长江岸线资源利用存在的主要问题

长期以来，长江岸线资源基本上是粗放型管理，岸线资源经常被无偿占用、低效或不合理使用，长江岸线资源的利用状况制约沿江经济可持续发展的迹象亦日趋明显。

一是长江岸线的管理法律、法规不够完善。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日起施行），长江岸线属于国有土地。然而，到目前为止，国家水行政主管部门尚未出台配套的长江岸线利用与管理方面的法规；
1997年编制审定的《长江中下游干流河道治理规划》有关岸线利用规划的相关内容已不能完全适应时代发展的要求，可操作性也较差。

《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日起施行）作为河道管理的法规，明确了河道的管理范围和管理机关。就水利而言，长江岸线利用项目的审查内容多局限于防洪影响评价，对岸线的使用范围、使用期限、使用费用都没有标准和要求，也没有明确河道主管机关参与项目的监督和验收，涉河项目开发建设利用的区域是否侵占岸线的性质难以确定，管理和审批依据不足、难度大，法规的不完善直接影响了长江岸线资源的有效管理与合理利用。

二是现行的河道管理体制忽略了长江岸线资源管理。根据《中华人民共和国河道管理条例》，国家对河道实行按水系统一管理和分级管理，长江委代表水利部行使长江岸线资源利用项目的审批职责，地方河道的主管机关行使河道管理职责，管理工作内容范围包括河道整治与建设、河道保护、河道清障，河道管理经费来源没有长江岸线资源使用费这一项。现行的无偿或低偿获取岸线资源开发权的办法，与国家为保障行洪安全、稳定岸线、整治河道、控制河势的巨额投入极不相应，不利于岸线资源的节约使用和合理开发，岸线无偿或低偿使用的管理体制背离了经济规律，忽略了长江岸线资源管理，不可避免出现严重的岸线资源浪费，更不利于岸线资源的维护。

三是历史遗留下来的长江岸线利用旧格局与社会经济需求不相适应。1988年6月10日起施行《中华人民共和国河道管理条例》，受当时的经济状况和沿江城市居民的生活水平决定，1988年前城区岸线利用主要为小规模的货物码头、轮渡交通码头、中小型取排水泵站等格局，基本可满足当时的交通和物流的需要。二十多年来，大量的工厂已从中心城区迁到郊区，桥梁和过江隧道已基本上取代了轮渡交通码头，沿江城市长江岸线利用旧格局赖以存在的社会经济条件已基本失去。随着城区规模扩大、人口快速增长，一些沿江城市的部分江滩已建成为休闲公园、部分码头已成为亲水平台等。然而，改造历史遗留下来的长江岸线利用旧格局仍十分艰难。

四是缺乏统一的岸线资源利用规划是岸线管理存在问题的重要原因。长江岸线是跨河桥梁、取水口、排水口、港口码头、过江隧道与电缆等建筑物的载体，并兼顾防洪的功能，科学合理地利用长江岸线资源需要统筹处理好上下游、左右岸的关系，还要兼顾跨河桥梁、取水口、排水口、港口码头、过江隧道与电缆等建筑物沿岸线布置的间隔组合空间和功能密度。缺乏统一的岸线资源利用规划，是岸线资源管理和审批依据不足、难度大，管理不到位的重要原因，并由此造成有的建设项目挤占规划保留区或防洪工程用地，严重影响了河势，形成污染源，给防洪安全和供水安全带来不利影响，水事纠纷和矛盾突出；
部分界河两岸各自为政，竟相开发利用，无序围河造地，出现争抢岸线现象，甚至引发严重社会问题。

总之，长江岸线利用常涉及不同部门和不同专业，部门间和行业间缺乏统一协调，各职能部门职责不清、各自为政，多头管理现象突出。因此，统一规划、集约化管理长江岸线资源是确保沿江社会经济持续发展的重要条件。

长江岸线资源合理利用的对策

随着长江经济带的建设发展，沿江各部门、各地区都对岸线利用提出了新的更高要求，要求合理利用和管理好长江岸线资源，提高岸线利用的价值。针对长江岸线资源利用存在的问题，提出以下对策：

一是加强河道治理研究与维护力度，控制河势，稳定岸线。保证行洪安全是河道的首要任务，长江河道整治工程及护岸工程是长江防洪工程体系的重要组成部分，是维持河势稳定、确保岸线资源长期利用的基础要素。一方面，需要加强对长江河道演变与治理的研究力度；
另一方面，针对水沙条件变化与水利水电工程建设对长江不同类型河段河势变化的影响，及时调控河势，稳定有利岸线，充分发挥岸线资源在经济社会发展中的作用。遵循河道演变规律，通过适当的固滩、挖槽疏浚等人工措施，控制河道主流线的变动区间范围和滩槽稳定，形成更多更好的优良河段，提升河道的通航等级，积极培育后备岸线资源。

二是尽早完善关于河道岸线利用管理的法律、法规。河道岸线的产权管理归属关系不明是引起河道岸线利用各自为政、无偿、低效的根源。完善现有的长江岸线管理法律、法规，出台《河道岸线利用管理条例》，重新界定、明确规定河道岸线的产权管理归属关系；
理顺河道岸线“责权利”的关系，明确河道岸线利用集约统一管理原则，规范河道岸线使用权交易制度和监督制度，统一河道岸线利用项目的评审程序和标准，规定河道岸线有偿使用和审批、以及使用权产生、持有、终止的管理办法等。明确对港口岸线及陆域的使用原则、控制范围、审批及管理方式等作出具体的规定，使长江港口岸线的规划、利用、保护和监督、管理有章可依。

三是编制科学合理的岸线利用管理规划。《长江岸线利用管理规划》与沿江各市编制的《经济发展总体规划》和《沿江地区产业空间布局规划》的关系具有“条块”特点，在满足河道防洪要求的情况下，《长江岸线利用管理规划》要尽可能考虑沿江各市编制的《经济发展总体规划》和《沿江地区产业空间布局规划》。坚持“统一规划、远近结合、合理布置、分期实施”和“深水深用、浅水浅用、综合开发、合理使用”的原则，实行大、中、小并举的方针，充分发挥港口的群体功能。目前，长江流域岸线利用管理规划正在编制，希望尽快完成，并完成规划的审定与报批工作，指导长江岸线的利用与管理，提高岸线的利用率等。

四是逐步建立统一的长江岸线管理体制和规范机制。加强长江岸线的管理，不仅是防洪保安的需要，还是沿江城市经济可持续发展的需要。根据《水法》的规定，占用长江岸线必须严格按照规定履行报批手续，并服从水行政主管部门和防汛指挥机构的日常管理。长江岸线的规范管理，对于保障沿江经济可持续发展具有重要的意义。由于影响长江河势变化的因素十分复杂，码头建成以后，所有岸线使用单位，必须加强对已建码头区以及上下游一定范围内河床地形的监测工作，并承担相应的治理责任。

五是培育建立统一的长江岸线资源使用权交易市场。长江岸线资源不同于普通的地产，长江岸线资源的利用不仅关系上下游、左右岸所有涉水建筑物的正常运行，而且，还关系到所在地区的防洪安全，其关联影响远大于本身的作用。因此，长江岸线资源使用权交易需要有一个统一的市场，对其进行集约化管理。

政企职责分开，以现有的地方河道管理局（或堤防管理处）的部分职能为基础，成立长江岸线开发利用管理总公司，统一经营长江岸线资源使用权交易市场。以流域水行政主管机关为主、政府主管部门（地方水行政主管机关）为铺核定市场客体（区段岸线的使用权）的产生和终止，监督市场行为。

（作者系长江科学院河流所副所长）

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