加快完善平台经济治理体系的研究
时间：2023-04-09 09:35:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
仲瑜
（浙江纺织服装职业技术学院 浙江宁波 315000）
新消费场景、新业态、新技术的不断涌现，推动了我国平台经济的快速发展，消费方式发生了新的变革，线上线下融合不断加快，有效促进了经济运行效率的提升和经济活力的释放，平台经济在我国经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。但与此同时，增长粗放、不正当竞争、寡头垄断、数据安全及使用争议等问题不断出现，破坏了正常市场运营环境，严重影响了平台经济、数字经济健康持续发展，并对社会经济安全构成威胁。2020 年12 月，中共中央政治局会议及中央经济工作会议表明了对垄断和资本无序扩张现象进行“强监管”的态度。2021 年3 月，中央财经委员会会议指出，通过营造创新环境，推动平台经济规范健康持续发展。同年，多个中央部门相继出台一系列强化反垄断、防止不正当竞争、数据安全保护等相关政策法规。
平台经济作为一个全新的经济发展领域，需要形成系统的监管体系，从根本上防止破坏平台经济发展环境的不良行为和现象发生，引导平台经济各主体规范化。因此，我国平台经济要实现持续长远发展，首要任务是完善治理体系，营造良好的发展环境，这就需要深入了解平台经济内涵，掌握平台经济发展规律，及时更新治理理念，创新治理模式，提升治理效果，通过不断规范形成健康有序运行的发展环境，切实推动平台经济稳步健康发展。
（一）平台经济的内涵
平台经济以互联网为依托，通过信息科技赋能，促进线上线下市场不断融合，实现供需最大限度的对接。平台经济有别于传统经济运行模式，是数字化时代对经济资源的重新配置和生产力新的组织形式。平台经济具有较强的拓展性，因其所依托的互联网及信息技术具有开放性、通用性，同时还具有较强的集中性，互联网平台不受时间、空间限制，随着生产者越来越多，平台的市场规模不断扩大，形成资源的集中和资本优势，形成规模效应，但也会导致资本垄断。
（二）平台经济的发展特点
一是经济活力巨大，发展迅速。随着信息技术的发展和产业结构的不断优化，及新冠肺炎疫情等突发性重大事件在全球范围内的持续影响，推动了人们的生活、工作、消费等行为向线上加速转移，并逐步形成与线下的融合发展。根据中国信息通信研究院监测，2015—2020 年期间，我国超10 亿美元的数字平台从2015 年的64 家增加到2020 年的197 家，总价值由2015 年的7702 亿美元增长到2020 年的35043 亿美元，增长率达35.4%，其中2020 年逆势增长56.3%。另外，2020 年有9 家中型数字平台成长为大型平台。电子商务、社交网络、数字媒体、本地生活、物流等领域高速发展。
二是集中度高，头部效应明显。互联网平台用户达到一定规模时，数量越大，单位边际成本越小。产生规模效应，即用户数量越多，平台企业的平均成本就越低。一些大平台企业利用自身资源优势、资本优势和渠道优势等有利条件，不断吸引、推动用户和数据资源加速向其集中，尤其是少数头部平台。同时，通过平台的网络效应，不断增强这种规模效应，两者相互促进，使大平台企业愈来愈强，甚至成为领域头部企业，小平台企业逐渐被淘汰，具有明显的“马太效应”，市场高度集中格局明显。根据中国信息通信研究院监测的数据显示，截至2020 年12 月31 日，从市值变化来看，平台在2020年均实现了快速发展，其中腾讯取得了超过40%的市值增长。我国排名世界数字平台前二十强的有7 家，头部平台占据着主要引领地位。从价值规模来看，我国前五大数字平台的市场价值从2017 年的11448 亿美元增加到2020 年的20031 亿美元，增长率为75%，远高于平均水平。国内很多平台经济领域的市场份额均被少数头部平台占领，如即时通讯、移动支付、网上外卖、电商直播等细分领域，90%的市场集中在头部企业，网约车、网上零售等80%的市场被头部4家企业占据，集中化现象较为普遍，这也对传统监管和治理构成了挑战。
我国的平台经济发展正处在关键时期，快速发展的同时也带来了垄断和不正当竞争、系统性风险和操纵等诸多问题，亟须加强与完善监管。
一是平台经济发展建设有待加强。一方面，是部分政策法规缺失。平台经济属于新生事物，其网络属性打破了时间和空间的限制，不断出现的新模式、新业态、新内容使适用的部分政策法规缺失，甚至空白。如之前的互联网金融平台，由于没有完善的政策法规对其经营进行规范，导致大量投资人受损，平台经营者也损失严重。另一方面，是政策法规滞后。政策法规的形成需要周密调研、反复讨论和一系列审批流程，需要一定的时间，但平台经济发展变化迅速，导致部分政策法规内容滞后于现实情况，缺乏一定的适用性。当前针对平台经济各行业各领域，政府缺乏完整和系统的政策框架，一些规章细则、指导意见不够细化，针对性不够强。
二是平台经济治理方式和手段有待跟进。一方面，互联网平台领域具备信息技术优势，通过先进的信息技术手段，使其相关行为和操作变得隐蔽且多变，一些传统工具和治理方式难以对其违反市场交易规则、损害消费者利益的行为进行有效甄别。另一方面，作为典型的多边市场，互联网平台开展跨界发展和多元化经营，传统方法无法对其垄断和不正当竞争等行为进行准确的识别和判定。如一些超级平台企业“大数据杀熟”行为，《电子商务法》《反不正当竞争法》等都难以有效判定其行为及其潜在的影响，更难以进行有效治理。另外，互联网平台企业的注册地和交易地点存在多个地理区域分割的情形，传统以地理单位和特定业务类型为特点的监管方式，难以适应平台企业监管的新要求。
三是缺乏平台经济专业治理人才及合作机制。一方面，平台经济的监管比较复杂且综合，不仅涉及市场的有序竞争，也涉及消费者的隐私权、选择权、知情权等权益保护问题，是典型的专家治理型领域。目前，平台监管缺乏具有较强专业性和综合性的人才和机构，监管能力整体偏弱。另一方面，平台企业尤其是超级互联网平台企业，他们掌握了用户的各种实时数据，通过规则制定、各种合谋、经营者集中和滥用市场支配地位等垄断行为赢得市场竞争，对小微企业及特定用户任意宰割，但是社会监督网络不完善，行业自律和媒体监管作用相对不足等问题，使平台经济社会监督体系尚未有效建立。
（一）创建“双主体”治理模式
政府和互联网平台企业是平台经济治理的两个重要主体，一个是监管者，另一个是运营者。良好的发展环境促进平台经济持续健康发展，要处理好政府与平台企业之间的关系，明确责任、职责和工作重点，协同共进提升监管效率，提高服务水平，建立政府与平台协同合作治理体系。一是政府主导。充分发挥政府在平台治理中的主导作用。一方面，完善顶层设计，形成统一完整的监管组织体系。完善中央与地方的监管组织架构，明确各自监管权责，健全按领域按类别划分的监管标准，整合并统筹上下各部门的监管力量，形成监管合力。另一方面，加大宣传引导平台企业和相关从业者坚守经营和职业道德底线，加大对违规违法行为的惩罚力度，提高其违规违法成本，尤其是在重点领域的违规违法行为，形成良好的经营氛围。在提高监管部门监管执行力度的同时，由内部监督部门或委托独立的第三方专业机构对监管行为进行监督，保证监管的公平性合法性，塑造监管的权威性，对不合理或违规的监管执法行为实行问责，明确监管责任及处理办法，健全平台监管和问责机制。二是平台自治。与传统企业相比，互联网平台企业的信息技术更为成熟，对经济活动数据的收集、分析、处理渠道更为畅通，对平台运行和各个参与主体的管控能力更强、反应更快，因此平台企业要发挥自身优势，在平台经济治理中，承担起治理重任。一方面，平台企业本身要加强自律，遵守相关法律法规，坚持国家战略导向，严格平台经营管理、明确职责，以自身为中心，规范平台经营者和从业人员的有关行为，从而提升治理的及时性和适应性。另一方面，平台企业要对平台经营者准入资格、商品和服务质量、数据产生及使用、网络交易、用户权益保护、税收缴纳等方面明确责任与义务。对尽职尽责的平台企业，研究其免责的具体情况，以便推动平台主动承担自身主体责任，不断增强其社会责任感。
（二）健全“规范化”治理规则
完善平台经济发展的制度环境，依据平台经济的新特点、新需求加以健全和完善。一是构建“规范化”竞争规则。构建公平、公正、法治的经营环境，加快制定完善对平台经济中涉及的知识产权问题、用户隐私及数据使用，及平台交易过程的风险防范等相关法律法规，完善平台经济发展的法律环境。鼓励良性竞争，保护中小企业健康发展。根据平台企业资产或收入设置标准，对一些超级大平台企业，要防止其利用自身资本、技术、人力资源等优势支配市场，对市场产生垄断，甚至制定“自己的规则”，进行无序扩张，破坏公平竞争环境。加强对这些超级平台的垄断监管，尤其是对其资金活动和相关金融手段要进行重点监管，提高规则权威性，不断优化反垄断的监管措施，优化平台经济的竞争环境，提高消费者及中小企业的话语权。二是健全“规范化”监管规则。顺应平台经济发展的趋势特点和监管要求，及时健全优化平台监管基本规则。平台监管既涉及经济性监管问题，也涉及社会性监管问题，如健康、环保、职业安全等，还涉及网络安全、个人隐私、数据风险、金融安全等监管问题，因此需要对涉及的不同类别、不同形式的问题进行分类，并有针对性地制定合理的监管规则，不断推进和完善平台监管规则的建设，提高监管规则的有效性和规范性。同时，围绕平台经济热点领域，如网上订餐、社交平台、网络约车等及时制定或修改相应的法律法规或行业发展指南，确保新业态、新产业、新模式得到保护和发展。加快制定平台经济相关的认证和标准，为平台经济规范发展提供制度支撑。三是完善“规范化”实施规则。紧扣人工智能、数据、算法等平台发展和商业策略的关键要素，加快制定分领域、分行业的平台监管指南，出台具体的实施细则，制定完善市场准入管理规则，及监管事中、事后相关规则。根据互联网独有的特性和平台特点，明确需要监管和干预的相关标准，不断加强监管实施程序的针对性，并严格规范执行。制定监管信息披露规则，明确监管信息披露的范围、内容、时间、时效及相关问责机制等，提高监管的可信度和稳定性，避免出现“朝令夕改”及部分监管者非正常干预的现象，使平台经济涉及的各类主体，尤其是平台企业稳定其经营预期，减少由监管带来的不确定性的影响。健全涉及用户隐私及数据所属、使用权限的标准和规则，通过合理界定、正确指引，保护用户数据不被过度索取和使用。
（三）引入“数字化”治理手段
随着信息技术在行业中的不断渗透，大数据成为时代的关键生产要素，数字化成为平台经济治理的新手段，可以最大限度提高治理效率。一是智慧监管。转变传统监管思维和模式，充分应用新科技、新手段的数字化新型监管模式。逐步拓展大数据、AI 等新科技在互联网平台中的监管应用，不断开辟更新监管应用场景和范围，通过数据智能搜集、精准分析及数据共享，实现线上与线下监管有效融合，形成一个统一的、集中的、权威的互联网智慧监管数据平台。智慧监管与传统监管相比，一方面大大提升了对互联网平台监管的效能，对监管范围更加完整，场景更加明确，应对方式更加高效，提高了监管的精准化和智能化。另一方面降低了监管中人力、物力及财力的支出，使监管成本不断下降，实现高效协同。二是精准治理。强化数字赋能平台，加强对平台进行数字化监测、预警及排查，提高治理的精准度。一方面，利用数字化技术手段，对平台经济大数据进行收集和挖掘，及时抓取并实时自动比对数据，通过数字化的量化分析，找出数据间存在的关系和问题，抓住需要治理的范围和重点，更加有针对性地进行数据呈现和监控跟踪等。同时，通过改进在线取证等智能化技术和相关规定，逐步解决平台经济取证难的问题，通过数字技术不断提高治理的精准化、决策的效率和科学性。另一方面，推进产业链智能平台建设，对产业链上的重点企业、重点项目和重点平台等相关数据和信息进行自动搜集、智能分析、数字展示、动态更新，理清产业链上下游主体和数据之间的关系，有助于平台经济的安全预警、区域合作更加精准，也有助于更好地为产业发展决策提供支持。
（四）建立“协作型”治理关系
平台经济以互联网平台为依托，具备互联网网络效应，跨时空、跨区域、跨行业发展，因此，只有协作共治才是加强平台经济治理建设的现实需要。一是加强国际协作。平台经济对国际合作和全球治理产生了重要影响，平台治理越来越呈现出从国内法治向全球法治的转变，数据信息的传送使用、互联网上的执法等，这些突破物理地界的行为需要用全球化的思维去思考，突破国界限制，加强国际规则协同和通力合作。另外，对于平台所涉及的服务内容及平台数据等，具有国际普遍性，需要从国际竞争关系和发展合作需求进行综合考虑，因此要从国家层面、跨国企业层面等各层级之间加强国际的协同治理。二是加强地区协作。完善针对不同区域、不同机构和不同层级的治理机制，加强彼此协作。厘清中央和地方各部门针对平台经济的治理边界和主体权责，形成互联网平台协同监管格局，防止产生监管部分有所遗漏，及各部门推卸责任、踢皮球等现象，而导致治理效果达不到预期。加强各相关部门的协调与沟通，推动跨部门合作监管，推进数据共享、执法合作，形成央地联动、多部门协同、各区域协作的良好局面，实现治理合力，推动产生新的互联网平台治理框架。三是加强多方协作。平台治理涉及面广，需要社会各界，如行业协会、平台用户、社会媒介等多方参与，共同协作来推动治理完善。调动各方积极性，如平台用户可以充分行使其反馈和评价的权力，对平台的使用体验感、责任履行情况、信用度等进行评价打分，将用户评分作为平台监管的重要内容之一。同时，加大平台与平台之间、行业与行业之间及行业对平台的自查、互查力度和频率，聘请专业调研机构随时跟踪平台的发展动态，甄别其中的违法违规行为，并及时治理，同时利用好媒体予以宣传或曝光，营造更加公开透明的竞争环境。完善各方合作机制，着力构建平台自律、行业自查、社会监督、政府监管的协作共治体系。
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